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中国水网专访：环保十一五规划 几多欢喜 几多愁 XX 年 11 月 22 日，国务院印发了国家环保总局、国家发改 委制定的国家环境保护“十一五”规划。26 日，这个 包含了 15300 亿巨大投资的规划的公布，引起资本市 场的巨预期，一周来环保类股票涨幅普遍高于大盘。那么 规划的发布对水业和垃圾处理市场将产生何种影响呢？ 规划指出“十五”期间全社会环境保护投资比 “九五”时期翻了一番，占 GDP 的比例首次超过 1。同时 也指出，我国的环境形势依然严峻，主要污染物排放量远 远超过环境容量，环境污染严重。 规划将水环境质 量改善列为八个环保重点领域之首，并将城市污水处理与 再生利用工程建设列为其中的第一位，放在了工业废水治 理之前。指出，到 XX 年全国城市污水处理能力要达到 1 亿 吨/日。新增城市污水处理能力 4500 万吨/日，形成化学需 氧量削减能力 300 万吨；工业污水治理削减化学需氧量 100 万吨。而且明确了水污染治理是环保投资的重中之重，占 据投资预算的最大比重。 另外，规划提出了要以减量化、资源化、无害化 为原则，控制固体废物污染，推进其资源化和无害化。新 增城市生活垃圾无害化处理能力 24 万吨/日，推进工业固 体废物、废旧家电处置与综合利用等固体废物治理。 清华大学水业政策研究中心的主任傅涛博士在接受中 国水网记者采访时指出，这次规划由国务院办公厅转 发，而以前的环保五年规划都由有关部门联合发布，这体 现了中国对环境保护的重视程度达到了前所未有的高度。 但是，傅涛认为，规划是一份高层次的综合性规 划，不应停留在工程规划和目标规划的层次，而应该成为 XX 年 12 月国务院印发的关于落实科学发展观加强环境保 护的决定的具体化和落实。但是与这一预期相比，规 划存在明显的重目标、轻机制，重建设、轻运营，重装 备、轻服务的倾向。 具体而言，对治污设施的投资来源问题，规划提 出“环境基础设施建设、重点流域综合治理、核与辐射安 全、农村污染治理、自然保护区和重要生态功能区建设、 环境监管能力建设等，主要以地方各级人民政府投入为主， 中央政府区别不同情况给予支持。”，“工业污染治理按 照污染者负责原则，由企业负责。” 但是，面对 15300 亿的巨大资金需求，在国家严格控 制基础性投资、物价指数攀升的背景之下，国债投资必然 受到严格限制，而预算法严格限制下的地方政府，几 乎不可能找到相匹配的、稳定的资金来源。如果不能有效 解决资金来源，投资将成空话。 目前严峻的环保形势之下，强调政府作为投资的责任 主体是十分必要和正确的。但是需要在地方政府融资工具 上予以有效支持。事实上目前环境基础设施建设领域，尤 其是城市污水处理领域，已经全面引入了社会资本，广泛 推行了各种行式的特许经营。社会企业作为投资运营主体 已成规模，有效缓解了政府的投资压力，提高了经营效率。 规划虽然提到了“要积极利用市场机制，吸引社会投 资，形成多元化的投入格局。”但是没有提污水处理费、 垃圾处理收费、投资回报等社会资本参与所必要的支撑制 度体系，而作为综合性专项规划，而不是简单的工程建设 规划，这些是必要的内容。 环保效果的产生体现在有效的环境管理和高效的社会 运营服务上，规划充分强调了设施的建设，对污水设 施的运营提出了明确要求，要求不断提高城镇污水收集的 能力和污水处理设施的运行效率，保证污水处理厂投入运 行后的实际处理负荷，在一年内不低于设计能力的 60%，三 年内不低于设计能力的 75%。但是对运营服务的有效保障则 考虑不足，如何确定运营主体，如何保障运营费用，如何 健全特许经营制度等关键的机制问题没有提及。 十七大报告提出要把大力发发展环保产业，规划 也指出，要积极促进环保产业发展，傅涛认为，将环保技 术与装备制造业放在了环保产业发展的前几位是错误。这 种不当的环保产业定位与我国环保产业发展现状和趋势不 相适应，难以有效促进环保产业的发展，反而对中国环保 产业发展形成了误导和制约。随着近 20 年来中国环保产业 的不断发展，环保产业的重心早在 10 年前就已经从装备制 造业转向了环保工程服务业，5 年前进一步将重心转到了环 境设施的运营服务。目前，活跃在中国环保市场上的核心 企业主体，无论是国际企业、国营企业、还是民营企业， 其绝大部分主流企业都是以环境服务业为主业的，而非环 保装备制造业。他总结说，环保产业化的递进历程是：由 90 年代以前的设备生产主导，到 XX 年以前的工程建设主导， 到 XX 年以后的环境服务主导。 针对环保目标的设定，中国水网记者还采访了业内资 深环保专家李仕林。规划明确了十一五期间的环境保 护目标，到 XX 年，二氧化硫和化学需氧量排放得到控制， 重点地区和城市的环境质量有所改善，生态环境恶化趋势 基本遏制，确保核与辐射环境安全。李仕林先生认为，纵 向看，我国的经济与社会发展规划中，可能数环保规划最 特别，因为主要的环保计划/规划几乎从未如期完成过。 “十一五”环保规划的指标由过去的 27 个减少为 5 个，目 标大大集中，表明规划目标更加明确和科学。同时， 李先生进一步分析，五大目标中的“确保核与辐射环境安 全”估计问题不大，其它四个目标都很硬。二氧化硫和化 学需氧量排放削减 10%难度尤其大。但目前工作的力度也