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乡村财政如何改革 乡镇财政从二十世纪 90 年代开始暴露出一系列严重问题。 首先，由于乡村组织必须完成上级政府摊派的大量事务， 而其财权却得不到保证，结果乡镇财政入不敷出。其次， 基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向 农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集 资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部 对抗、农民与政府关系紧张的局面。第三，在提供农村基 础教育、医疗卫生等具有公共品性质的服务上，政府没有 承担应有的责任。由于这些服务的价格超出了农民可承受 的能力，导致农民的福利受到损失，发展机会被剥夺。 乡镇财政出现的问题虽然与整个国家分配政策的城市 化倾向有关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分 重要的因素。乡镇财政是 1983 年国家实行政社分设、组建 乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障 乡镇政府有效运作。在现行乡镇财政体制中，社区农民缺 乏显示对公共品和服务的需求与偏好、缺乏进行监督和评 价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的 实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政 府而不是辖区内农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏 离其职能，忽视社区农民的利益。 本文重新考察乡镇财政制度建设问题，提出乡镇财政 的收入来源，以及如何建立对县、乡两级的转移支付制度； 并针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议。 明确筹资方式 结合我国的实际，本文将乡镇政府为履行其职能和支 出需要应采取的筹资方式确定为四种： (一)主体税收 应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种的 乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。但是， 现行的农业税必须进行彻底改革。 (二)上级财政转移支付 财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基 本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移 支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同 收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。 (三)收费，也称使用者费 使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较 好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服 务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较 好的筹资渠道。应该重视使用者费在提供公共品和服务中 的重要作用，切不可因噎废食，不能因使用者费可能导致 乱收费而否定其作用，关键是要制定有效的制度和机制。 (四)政府举债或借款 改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举 债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出， 这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实 际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的 筹资方式，但我国目前政治体制不完善使这种方式存在着 十分严重的问题。例如，乡镇干部为了追求政绩导致许多 建设具有明显的短期化特征，且建设能力超越了农民的预 期收入，超越了未来一定时期内的税收潜力，导致农民不 堪重负与政府不堪重负同时并存，产生了严重的乡村债务 和腐败问题。因此，在目前基层民主政治制度尚不完善的 情况下，现阶段乡镇政府举债不应成为乡镇筹措资金的重 要途径。 理清政策改革思路 对于我国乡村财政存在的问题，本文作了如下几条政 策建议。 (一)撤乡并镇，精简机构和人员 从可操作的角度看，当前我国行政机构设置本身存在 着撤乡并镇的基础和可行性。撤乡并镇也符合我国农村城 市化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济 总量比较小的乡镇合并。其次应按照城市化的要求，以那 些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时 不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡 镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡 镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。 (二)鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品 供求矛盾 从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看， 即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公 共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的 作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给 的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严 重不足的状况。可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的 税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个 体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定 它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投 入规模越大，抵扣或减免比例越大。本文认为，可以借鉴 以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资 参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式， 鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡 村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾 斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四， 提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业 主的社会地位。 (三)实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供 给的效率 提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度 建设和运行的重要目标之一。我国乡镇财政资源使用效率 长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要的批 评是乡镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映 最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少 必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显著增加。 通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当 程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的 重大公共品建设项目，实行事前公示制度。其目的有二： 征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价 该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须 马上实施建设该项目；实行公示也便于社会各界对公共品 的生产进行监督。第二，实行公开招标和引入竞争机制。 在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是 降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。 因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向 社会招标和引入竞争机制。 (四)实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠 债问题 乡村负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十 分突出的问题，可以从以下几个方面对债务进行处理和消 化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级 财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理， 以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项， 先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政 府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并 在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成 的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目， 如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给 予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是： 通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消 化乡镇政府教育债务；通过专门的转移支付，对一些本 应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成 的债务进行消化；通过转移支付的形式，消化政策形成 的债务；对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则 需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。 在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第 三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳 定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易 程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先 还债的位置上。 (五)明确中央和乡镇财政职能，推动农村“普九”教 育发展 虽然经济发展水平较低是造成乡镇层面上公共品供给 能力不足的重要原因，但乡镇财政能力与事权不配套，乡 镇财政承担了一些本应由中央财政承担的职能，造成乡镇 财政资源被中央变相侵占，也是一个重要原因。现乡村公 共品供给职责上，存在中央与乡镇财政责任不清的现象。 本文认为，在农村教育上重新就中央财政和乡镇财政职能 定位，将有利于解决当前在这方面供给不足的问题。目前， 在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全 部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教 育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承 担为中央与县、乡共同承担，具体划分是：县、乡财政主 要负责“普六”，中