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以市场化为取向 追求效率 兼顾公平 用渐进主义分析 1998 年国家粮食流通体制改革 摘要：新中国成立至今，我国的粮食流通体制先后经 历了多种经济成分并存、自由购销体制时期，统购统销时 期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期，以及现在的 粮食购销市场化改革时期。1998 年粮食流通体制的改革是 一个十分关键的转折点。从此，我国的粮食流通体制逐渐 的走向以市场为取向的改革方向。通过对此次粮改的分析 可以发现，其出现是历史的必然。同时，这次粮改也存在 一定的问题。从渐进主义的角度分析，在未来的粮改中必 定要坚持市场化取向，追求粮食流通体制效率的提高，同 时应考虑到分配问题，即兼顾公平，建立国家有效调控下 的市场经济型粮食流通体制。 关键词：渐进主义；粮食流通体制；改革；1998 年 粮食是一种特殊的商品，它不仅能够满足人类生存发 展的需要，也是一种重要的工业原料，还是关系国计民生 的战略物资。我国是世界人口第一大国，也是粮食生产流 通第一大国。因此，粮食的生产和流通在我国国民经济中 占有举足轻重的地位。新中国成立至今，我国的粮食流通 体制先后经历了多种经济成分并存、自由购销体制时期， 统购统销时期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期， 以及现在的粮食购销市场化改革时期。 一、1998 年粮食流通体制改革的背景 我国粮食流通体制经过长期的演化，一直都在不断的 渐进改革中。1998 年的粮食流通体制改革是处于以下背景 下进行的： 粮价下跌，农民利益受损 这次粮食流通体制改革是在 1996 年以后粮食再一次供 过于求为的背景下进行。从 1996 年开始，我国粮食持续丰 收，供过于求的矛盾持续更加突出。国家虽然及时增加粮 食储备，全国粮库基本都爆满。但政府的调控措施依然未 能阻止粮价下跌的趋势，农民的种粮积极性得到了严重的 挫伤，农民的利益被极大的损害了。 国有粮食企业亏损，国家财政负担过重 我国经济体制改革以来，粮食企业既承担一定的行政 任务，又要获得足够的利润维持自身的发展。两种职能、 两种身份造成粮食企业政策性亏损和经营性亏损不分，亏 损挂账逐年增加。这给国家财政造成了极大的负担，同时 也严重影响到国家财政用于其他方面的财力。粮食企业经 营亏损对地方来说也是沉重的负担，正所谓“粮食大省， 财政穷省”，严重地影响到了粮食主产区的生产积极性。 中央和地方在粮食宏观调控方面的职责不清 我国一直实行中央和地方两级粮食储备体制，原则上 中央只负责全国性的粮食调控，省级政府负责本地区的粮 食调控。但由于职责不清，地方政府往往从自身利益出发， 在调控粮食市场中与中央调控目标不相符，甚至有时候出 现矛盾。如在粮食供过于求的情况下，国家要求敞开收购。 而地方政府为了减轻本级财政对存粮补贴负担，会故意少 收粮食，从中赚取利差，这与国家的调控目标背道而驰。 二、1998 年粮食流通体制改革的内容 1998 年 5 月，国务院下发了关于进一步深化粮食流 通体制改革的决定，发起了新一轮粮食流通体制改革， 粮食流通体制改革进入粮食购销市场化改革时期。此次粮 改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方 责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮 食价格机制。1998 年 6 月，国务院进而在 XX 召开了全国粮 食购销工作电视电话会议，强调深化粮食流通体制改革的 重点是实行“三项政策，一项改革”。一是国有粮食购销 企业按保护价敞开收购农民余粮。这项内容是延续了 1997 年实行的政策，并再次重申了敞开收购，目的是把粮食收 购在国家手里，垄断粮源，控制粮价。二是粮食收储企业 实行顺价销售。要求国有粮食购销企业在敞开收购、垄断 粮源的基础上，按保护价加上合理的费用和适当的利润。 三是农业发展银行收购资金封闭运行。这主要是为了保证 粮食收购的资金不被挪用。因为在之前，收购资金常常都 会被企业挪用或者亏损。四是加快国有粮食企业自身改革， 以达到减员增效、下岗分流、降低成本、提高效益的目的。 为保证这次粮食流通体制改革的成功，我国也在随后也出 台了相关方面的法律作为辅助。如在 1998 年 6 月国务院颁 布的粮食收购条例和 1998 年 8 月的粮食购销违法行 为处罚法。 三、对 1998 年粮食流通体制改革的分析 粮食流通体制的改革过程实质上是制度的变迁过程。 这个过程是一个渐进的过程，即政策制定者把注意力集中 在适度的政策变革上，在已有的政策基础上进行调整。对 1998 年粮食流通体制改革的分析可以利用渐进主义的模型 进行。 1998 年粮食流通体制改革的原因 这次粮食流通体制改革的根本原因在于追求效率的提 高。粮食流通体制变迁的预期效益包括规模经济、降低风 险、纠正外部性等市场失灵以及降低交易成本等带来的利 益，而预期成本则包括制度变迁的调整成本。在粮食流通 体制变迁过程中到底选择哪一种交易方式，取决于这种交 易方式的效率，主要是交易成本的大小。无论是政府组织， 还是依靠市场组织，都是一种交易方式。而如何依靠政府 或市场组织，政府或市场组织到什么样的程度，也都是不 同交易方式产生的过程。从不断追求效率改善的角度看， 这次粮食流通制度的改革必定是为了效率的不断提高而提 出的。而这次粮食流通体制改革的直接原因是源于对合同 定购、市场收购和价格双轨制时期的粮食流通体制的延续 与改进。那个时期是政府直接控制的市场与自由交换的市 场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。在那个时期，取 消了统购为合同定购，定购以外的粮食可自由上市。同时 统销制度取消，销售价格放开。随后，又提出了“米袋子” 省长负责制，并提高粮食定购价格、议购粮按保护价敞开 收购。在这些先进的理念和制度实施的同时，也存在一些 问题。如粮食价格的回升使得合同定购制度遇到困难。当 时粮食大幅度减产，市场粮迅速回升，国家无力提高粮食 合同订购价格，农民不愿意与政府签订合同。另外，在定 购价格和议购价格不断提高的同时，定销价格并未得到相 应提高，财政补贴负担越来越重。而这些问题已经影响到 了农民的利益。要解决这些问题，必须对粮食流通体制进 行改革，在继承现有的体制的基础上进行改进。这次粮食 流通体制改革的出现是历史的必然。因为历史是不断进步 的，要适应新的情况，解决新的问题，就必须不断地对现 有的体制进行改进。 1998 年粮食流通体制改革存在的问题 首先，仓容矛盾突出，敞开收购缺乏必要的基础条件。 随着粮食产量的不断提高，虽然全国的粮仓都敞开收购， 可依然都爆满，无法满足需求。其次，私商活动频繁，管 理难度大，给粮食顺价销售带来困难。私商的个体收购规 模虽然不大，但群体数量却十分多。并且他们都勤收快收， 低收低走，这使收购价高、经营费用高的粮食企业所收购 的粮食根本无法实现顺价销售。再次，国有粮食收储企业 无法掌握全部的粮源，并未真正做到敞开收购。粮食收储 企业收储业务量大、面广，但人员数量有限，不能及时到 辖地所有村庄进村入户收购。一些农户就会从自身利益和 方便的角度考虑将粮食卖给私商，客观上为私商经营提供 了需求市场。最后，人为地干预了粮食市场的均衡价格， 一定程度上扭曲了粮食市场的价格信号，误导农民生产， 盲目增加粮食生产数量，导致粮食产量进一步过剩。 四、粮食流通体制改革的展望 按照渐进主义模式的理论，粮食流通体制变迁应是对 原有制度的继承和发展。在粮食流通制度变迁过程中，不 能完全割断新制度与原有制度之间的联系。如果改革引起 的调整成本过大，甚至超出了改革带来的效率改善，则改 革不可能顺利完成。当然，从改革的角度看，除了考虑效 率之外，也应考虑分配问题，即利益调整问题也是重大的 影响因素，必须处理好效率与公平的关系。 在未来粮食流通体制改革中，推动以市场化为取向的 改革是历史的必要要求和发展方向。深化粮食流通体制改 革应坚持市场化取向，充分发挥市场在粮食资源配置中的 基础性作用，建立国家有效调控下的市场经济型粮食流通 体制。 参考文献： 1、李思恒.历史对比与本质差别评析九八粮改和 粮食统购统销J.中国粮食经济,1999(1). 2、沅直.粮食的记忆J.粮食科技与经济,XX