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以土地换社保 农业基础薄弱，农民收入偏低，农村经济落后，是困 扰四川经济社会发展的突出矛盾之一。XX 年四川农民人均 纯收入仅 2803 元，比全国平均水平 3255 元低 452 元。究 其原因，关键是工业化和城市化进程滞后，XX 年四川人口 的城镇化率为 33%，比全国平均水平 43%低整整 10 个百分 点，非农就业比重为 48.5%，也比全国平均水平 55.3%低 6.8 个百分点，农村富余劳动力仍然高达 1300 万人左右。 加快农村富余劳动力的转移，通过减少农民来保护农 民，不但有利于提高农业劳动生产率，促进农村生态环境 保护，而且有利于加大对农民人均的转移支付，从根本上 巩固农业基础和加快新农村建设。 鼓励农村富余劳动力及其家庭向城市转移，符合“人 往高处走”社会规律，受到广大农民群众的衷心拥护。上 世纪九十年代以后，大量农村居民自觉涌入城市的事实， 就是有力的证明。但农民进入城市的道路却充满坎坷，如 何使进城农民彻底转变为市民，是当前必须认真解决的一 个重大战略问题。 一、进城农民面临的社保困惑 阻碍进城农民转变为市民的表面原因是户籍制度，实 质问题却是现有的城市社保体系无力为进城农民提供市民 待遇。由于未被纳入城市的社会保障体系，多种经济社会 难题一直困惑着广大进城农民 第一，与城市居民的反差。进城农民与城市原住居民 之间的巨大差距，不仅表现在从事职业和收入水平方面， 更重要的是表现在享受社会保障权益方面。包括失业和养 老等社会保险，最低生活保障等社会福利，义务教育和经 济适用房等社会服务，两者享受的权益都形成了强烈的反 差。 第二，被迫保留土地的尴尬。由于未进入城市的社会 保障体系，进城农民工被迫保留农村的承包地。它在给进 城农民保留一份安全感的同时，更多的是带来诸多尴尬。 农用地作为原始的社会保障，收益有限、变现困难，是一 种缺乏效率的原始保障。由于土地转包得不偿失，导致大 量耕地粗放经营或撂荒，特定条件下进城农民个人的理性 选择，造成了社会集体的非理性选择，严重浪费了短缺的 土地资源。 第三，伴生的经济社会问题。进城农民游离于城市和 农村之间的“两栖生活”，也带来了诸多的经济社会问题。 既影响农业基础的巩固，也影响城市治安的稳定。一年一 度的“民工潮”，还大大加剧了交通运输的压力。 二、健全进城农民社保体系的基本思路 进城农民缺乏相应的社会保障，已成为目前影响我国 工业化和城市化进程的主要制约因素。健全进城农民的社 会保障体系，不仅是加快工业化和城市化进程的迫切要求， 而且也是根据科学的发展观，建立城乡统一的就业体系， 落实“五个统筹”的具体步骤。 找准问题是解决问题的前提。农民进入城市社保体系 必须面对的一个问题是，历史上形成的保费空缺如何处理。 对此如果不采取有效的弥补措施，势必影响保费的正常支 付。进城农民大都收入有限，即便有能力支付加入城市社 保体系后应缴纳的当期保费，也无力弥补历史形成的保费 空缺。而城市社保机构和各级财政，在维持城市原住居民 的保费支付已捉襟见肘情况下，更无力弥补进城农民历史 上形成的保费空缺。 综上，建立进城农民社保体系的关键问题是，历史形 成的保费空缺如何弥补。相应的约束条件包括： 一是进城农民的收入菲薄，无力各自弥补相当于年收 入 4 倍的保费空缺； 二是社保机构和各级财政的财力有限，无力集中弥补 总计高达数万亿元的保费空缺； 三是城市原住居民的社保福利不能降低，否则将引发 严重的社会冲突。 对进城农民无力自行弥补的保费空缺，既不能由社保 机构和各级财政大包大揽，也不能通过降低城市原住居民 的社保福利来缩小缺口，而必须按照“帕累托改进”的原 则，寻求一个各方都能接受，又切实可行的解决办法。 问题和解决问题的手段总是同时产生的。鉴于进城农 民拥有城市居民所没有的承包地和宅基地，这些土地不但 具有巨大的潜在价值，而且本身就承担着原始的社保功能。 根据权益平等和等价交换的公认准则，可以按照“”的基 本思路，解决健全进城农民社保体系的历史难题。其主要 原则是： 第一，权益置换。即以出让土地资产的收益，弥补保 费的历史空缺，使进城农民能享受与城市原住居民同等的 社保权益。 第二，农民自愿。即充分尊重农民的自主权，使其根 据自身实际，在全面衡量风险与收益的基础上，自行决定 是否进行农村土地资产收益权和城市社保受益权的置换。 第三，政府扶持。即政府通过发行“”的专项国债， 解决权益置换中的资产变现问题。 第四，滚动发展。即通过土地的有效利用，促进城乡 经济的繁荣。使“”的专项国债资金可以逐步回收，并在 良性循环的基础上不断扩大发行规模。 按照“”的基本思路，应进一步明确健全进城农民社 保体系的预期目标。 第一，实行市民待遇。即给进城农民以市民待遇，使 进城农民与城市原住居民在社会保险、社会福利和社会服 务等社会保障方面享有平等权利。 第二，分类逐步到位。一是失地农民优先。对失地农 民，应按照中央有关文件精神，由所在地政府负责弥补其 入城前社保经费的空缺，其后续保费则按城市原住居民的 统一标准，由工作单位和本人分别缴纳。 二是自费农民放开。凡愿意自行弥补保费空缺的农民， 应一律允许其随时加入城市社保体系，后续保费仍按城市 原住居民的统一标准，由工作单位和本人分别缴纳。 三是标准逐步调升。考虑到财政和进城农民个人的承 受能力，城市社保覆盖面大幅增加后的规模效益，以及进 城农民年龄结构偏小的特点，近期补缴空缺保费的标准应 就低不就高，努力降低农民加入城市社保体系的门槛。今 后，根据经济发展的水平和社保福利的增进，再逐步提高 补缴标准。 四、健全进城农民社保体系的具体途径 按照“权益置换，农民自愿，政府扶持，滚动发展” 的主要原则，以及“实行市民待遇，分类逐步到位”的预 期目标，“”的具体途径可以做如下设计。即以出让土地 资产的收益，弥补历史形成的保费空缺，健全进城农民的 社保体系；通过发行专项国债，解决土地资产变现的难题； 通过土地资产的明晰和权证化，规范权益置换；通过扩大 社保覆盖范围、提高社保资产的收益和繁荣城乡经济，增 进社保福利和保证专项国债的回收。以上具体途径归纳起 来就是“，以国债换现金，以产权为依据，以发展求平衡” 。 第一，。通过“”，一举解决健全进城农民社保体系 和巩固农业基础两大难题，具有重要的现实意义和深远的 历史意义。 一是巩固农业基础。土地资源有限和不可再生的特点， 决定了农业经济效益的提高必须依靠劳动力要素的流出来 实现。随着大批进城农民陆续出让原有土地，将不断促进 农业的规模经营，显著提高农业的比较利益。而农民生产 积极性的增强，将从根本上杜绝耕地撂荒，相对增加可用 于农业生产的耕地。随着大批农村居民向城市迁徙，其出 让的宅基地也可以重新整理为耕地，相应增加耕地的来源。 二是健全社保体系。按照农民人均占有耕地的数量和 人均所需弥补的保费空缺，制定土地资产出让的最低价格， 并将相应经费直接划归社保机构，可以顺利弥补历史上形 成的保费空缺，完成健全进城农民社保体系的时代任务。 从广大进城农民的角度看，将农村土地资产的收益权转换 为城市社保的受益权，使自身从农民彻底转变为市民，现 实的付出十分有限，而未来的受益却十分可观，因此求之 不得。从社会整体利益的角度看，尽管农用土地短期的经 济收益有限，却能够为人类社会提供最基本的生存资料， 是不可替代的无价之宝。通过提供城市社保受益权，换取 耕地长期有效利用的收益权，尽管短期内付出的代价不小， 但长远的回报却更加丰厚。 第二，以国债换现金。“”，是短期利益和长远利益 的置换，其间最大的难题就是，社保经费近期就要逐步支 付现金，而土地资产的长远收益短期难以变现。因势利导， 发行“”的专项国债，是解决土地资产变现的可行选择。 这样，不但解决了资产变现的难题，而且由于收购的土地 是不可再生的短缺资源，这一优良资产只能增值而不可能 贬值。由于收购的土地绝大部分要继续用于农业生产，其 交易数量巨大、短期的直接回报极低和长期间接回报极高 的特点，既有利于防止投机炒作，避免“土地资产泡沫” 的出现，又能充分发挥政府在资金筹集、长期经营和收益 分配等方面的独特优势，最大限度地造福社会。由于“变 农民为市民”加快了工业化进程，规模经营巩固了农业基 础，加之有宝贵的土地为保障，发行“”的专项国债，乃 是一种高收益低风险的利国利民之举。 第三，以产权为依据。“”既然是权益的置换，就必 须以产权为依据，在明晰产权基础上进行规范交易，以达 到健全进城农民社保体系和巩固农业基础的双重目的。 一是明晰土地产权。“无恒产者无恒心”，只有产权 明晰，土地资产才能有效利用和合理流转。由于“”的价 格，是按照弥补每个农村人口社保经费空缺的平均需要， 再根据不同地区农村人均占有土地的数量进行折算。在确 定土地出让价格的同时，明晰土地产权，实际上就锁定了 “”所需的资金，这样既可以防止重复支付，又可以有效 促进农村的计划生育。 二是土地资产权证化。为明晰土地产权和促进土地流 转，有必要在依法核实承包土地和宅基地的基础上，发放 统一规范的土地产权证书，明确土地的归属权和租用权， 实现土地资产的权证化。 三是权益置换规范化。以产权为依据促进权益置换， 不仅需要明晰产权和实现土地资产的权证化，而且要以健 全进城农民的社保体系为目标，规范权益置换行为。为使 进城农民顺利加入城市社保体系，土地出让的资金大部分 要用于弥补历史上形成的保费空缺。为防止将这笔资金挪 作它用，应在完成权益置换的同时，将弥补空缺保费的资 金直接划入社保机构的账户。 四是权益置换属地化。即权益置换一律在农户所在的 县行政范围内进行，国家拨付的专项国债资金下达县，新 增的国有土地由县政府管理，出让土地的农民也相应加入 当地的城市社保体系。当地的社保机构在收取保费的同时， 要确保社保资金的按时足额支付。 五是农用土地廉租化。对愿意从事农业特别是粮食生 产的农户和企业，政府应以尽可能低廉的租金提供长期的 国有土地租用权。例如，对用于粮食生产的基本农田租期 可以长达 20 年以上，每亩地每年只象征性地收取一元钱租 金，在明晰土地的产权和用途的基础上，以低廉的租金最 大限度地支持农业发展。为此，各级政府对租用土地的实 际用途要按期核实，凡擅自改为非农用地的，除立即收回 土地外，违规者还必须承担相应的经济和法律责任。 第四，以发展求平衡。用发展的办法解决前进中的问 题，是改革开放以来我国的一条成功经验。健全进城农民 的社会保障体系，也必须坚持用发展的办法解决前进中的 问题。 一是扩大覆盖范围，弥补资金缺口。进城农民大都为 青壮年，近十多年，这部分人大都是保费交纳者而非保费 支取者。以发展求平衡的目标，就是通过扩大投保面来增 加保费来源。此举若运用得当，不仅可以顺利解除进城农 民的后顾之忧，而且可以在一定程度上弥补城市社保资金 的收支缺口。为此，要适当拉开保费的档次，给进城农民 和用工单位以更多的选择机会，并采取必要的强制措施， 把尽可能多的进城农民纳入投保范围。 二是提高资产收益，增进福利水平。发行专项国债只 能弥补历史形成的保费空缺，而要使社保事业长期健康发 展，必须进一步提高社保资产自身的效益，以不断提高社 保的福利水平。要及时实现社保资金从现收现付制到基金 制的战略转变，通过资产增值，为即将到来的老年社会准 备必要的积累资金。要把部分优良国有资产直接委托社保 机构经营，使国有资产有更加可靠的人格化代表，实现国 有企业产权改革和充实社保基金的统一。在实现向基金制 转变和强化产权约束的基础上，要允