以统筹城乡发展推进新型城市化的调查与思考.docx

以统筹城乡发展推进新型城市化的调查与 思考 以 XX 市 XX 区统筹城乡发展的探索与实践为例 5 月 31 日至 6 月 3 日，我们省委党校第二期领导干部 进修一班一组全体学员到 XX 市 XX 区，就 XX 区以统筹城乡 发展推进新型城市化进行专题调研。我们先后到 XX 新区、 XX 工业园区、新塍镇、王店镇、王江泾镇，实地调研了城 市新区建设、“两新”工程、工业旅游开发、新农村建设、 新市镇专业市场及行政审批服务等工作，组织召开了 3 个 座谈会，听取并交流了推进新型城市化、统筹城乡发展、 省级小城市培育试点等相关工作。现将调研情况报告如下。 一、XX 区以统筹城乡发展推进新型城市化的背景分析 城市化演进规律及新型城市化 城市化的概念最早由西班牙学者阿尔达于 1867 年在其 专著城市化的基本理论中提出，他认为城市化是由工 业化引起的人口向城市集聚的过程。随着工业化进程的不 断推进，城市化的概念也在不断丰富。现在学者们普遍认 为，城市化是生产力变革引起的人们生产、生活和行为方 式发生转变的过程，是城市文明向农村渗透、传播的过程。 这种转化的深刻内涵在于，它不仅仅是简单的城乡人口结 构的转化，更重要的是一种产业结构及其空间分布结构的 优化，是传统劳动、生活方式向现代生产、生活方式的深 刻变革。 城市化有其自身的发展规律。目前，普遍认同的城市 化演进的基本规律主要有四条。一是时间上的阶段性规律。 城市化过程都呈初始、加速和成熟三个不同的阶段，美国 地理学家诺瑟姆把这个过程描述为一条拉平的 S 型曲线。 二是空间上的分布不均衡规律。不同地区或者同一地区的 不同部分，发展的速度、模式、进程等不尽相同，这是由 生产力在地域空间上的不平衡所决定的。三是动力机制方 面的城市化与工业化互动规律。城市化的水平要与经济的 发展相适应，工业化带动城市化，城市化反过来促进工业 化。四是作用机制方面的集聚与扩散规律。城市与农村之 间一直存在着人员、物资、资金、信息、科技、文化等的 相互流动过程，这个过程始终表现为两个方向的作用 向城市的集聚与向农村的扩散。由以上规律可以看出，未 来城市化演进的过程将是人口城市化、产业城市化、地域 空间城市化和生产、生活方式乃至人们价值理念的城乡一 体化有机统一的过程，而新型城市化的推进就与这个过程 相符合。 对什么是新型城市化，目前看法比较一致、我们也较 为认同的表述是：坚持以人为本，以新型工业化为动力， 以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、 和谐、可持续发展为特征，推动城市高端化、城市集群化、 城市生态化、农村城市化、农村乡土化，全面提升城市化 质量和水平，坚持科学发展、集约高效、功能完善、环境 友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和镇 协调发展的多元化城市化模式。新型城市化的主要模式有 大都市区化、都市圈化以及大中小城市和小城镇协调发展 等三种，三者既相互联系又有所区别。一个地区新型城市 化路径的选择，于这三种模式不是非此即彼的关系，采取 何种模式，抑或兼顾借鉴，得与其自身城市化发展的历程 相结合。 XX 区城市化发展的主要历程和阶段性特征 XX 区建区时间至今还不到 30 年。1983 年 XX 撤地建市， 把原 XX 县农村部分建立为 XX 市郊区，1999 年更名为 XX 区， XX 年 XX 市对市本级实施行政区划调整，形成 XX 现在有城 有乡的行政区域范围。目前，XX 区下辖 5 镇 4 街道、1 个 省级经济开发区，全区区域面积 542 平方公里，常住人口 58.92 万人，城市化率 49.4%。其城市化发展过程大致可分 为三个阶段： 1、乡镇企业推动城镇化阶段。这一阶段，乡镇企业逐 渐兴起并发展壮大，农村劳动力大量向乡镇企业转移；而 乡镇企业的兴起与发展又为小城镇建设提供了资金、劳力 和人才，使小城镇建设步伐加快，城镇功能逐步完善，吸 引农民逐渐集聚在小城镇生产生活。但这一时期 XX 还没有 自己的城区，“村村点火、处处冒烟”的乡镇工业造成了 生态的破坏，“村村像镇、镇镇似村”的小城镇建设造成 资源的浪费，“离土不离乡、进厂不进城”只是简单地改 变了农民的生活就业方式。 2、乡镇工业与城镇化互动发展阶段。这一阶段，XX 区 历经 4 次撤乡并镇，确定了 14 个具有一定区位优势和较大 经济规模、能够起辐射带动作用的乡镇。1997 年 2 月，XX 工业园区建立，成为 XX 区乡镇工业集聚和推进工业立区战 略的主阵地。各乡镇也相继建立了工业园区，大量乡镇企 业向工业园区集聚，形成了一些各具特色的块状经济，也 吸引了大量农村人口向城镇集聚。1998 年，XX 区在 XX 市 中心城区西侧划设了 XX 新区，面积 1.67 平方公里，开始 有了自己的城市雏形。这一时期，XX 区的乡镇工业与城镇 建设形成了非常明显的相互促进的局面，但由于城市发育 伊始，农村人口依旧主要向城镇集聚，而城镇对资源的集 约利用和对生态环境的保护仍有欠缺。 3、城市化与工业化协调推进阶段。XX 年，XX 市本级 行政区划调整，南湖区部分城市区域划归 XX 区，XX 区部分 农村区域划归南湖区。此后，XX 区在加强中心镇建设的同 时，逐步把工作重心转到 XX 新区城市建设。XX 年 7 月，XX 新区与 XX 工业园区合署办公，城市新区面积扩大到 17 平 方公里，全力打造“人居 XX 首选地、高新产业集聚地、现 代商务新领地”。这一时期，XX 区在产业上坚持走新型工 业化道路，把先进制造业和现代服务业并举；在导向上坚 持创新引领 XX 未来，打造浙江省科技创新体系副中心的核 心区；在方法上坚持城乡统筹，推进城乡一体化发展，全 区经济社会平稳较快发展，社会保障机制逐步健全，城乡 收入差距不断缩小，城市化水平显著提高。与前两个阶段 形成鲜明对照的是，这一阶段不是被动的城市化道路，而 是在对城市化有了较高认识的基础上，通过有计划、有步 骤的政策引导，逐步探索走上了以统筹城乡发展推进新型 城市化的道路。 统筹城乡发展是 XX 区推进新型城市化的必然选择 1、XX 区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于 对中央和省、市决策部署的贯彻落实。早在 1998 年 10 月， 江泽民同志在视察 XX 时发出了“沿海发达地区要率先基本 实现农业、农村现代化”的号召。XX 年 3 月，时任浙江省 委书记的习近平同志到 XX 蹲点调研时指出，XX“城乡协调 发展的基础比较好，完全有条件经过 3-5 年的努力，成为 全省乃至全国统筹城乡发展的典范”。XX 年，省委、省政 府在全国率先出台了关于进一步加强城市工作走新型城 市化道路的意见。XX 年，XX 市委、市政府制定了XX 市 打造城乡一体化行动纲领。XX 年 4 月，省委、省政府将 XX 列为统筹城乡综合配套改革试点。8 月，XX 市委、市政 府下发了关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意 见。按照中央和省、市决策部署，XX 区结合自身实际， 积极探索以统筹城乡发展推进新型城市化的发展新路。今 年 3 月，XX 区进一步提出，继续深化统筹城乡改革发展， 全面提升“两新”工程建设，同步推进工业化、城市化和 农业现代化。 2、XX 区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于 对自身资源禀赋特点的准确把握。XX 区选择以统筹城乡发 展推进新型城市化，在一定程度上取决于其资源禀赋方面 独特的比较优势。首先是自然资源条件比较均衡。XX 区位 于长三角城市群的几何中心，区位条件优越；四季分明， 气候宜人，雨水丰沛，日照充足，很少有自然灾害；属平 原地貌，区内地势平坦，水网、田网、林网密布，平原面 积占 88.1%，水面占 10.7%，素有“鱼米之乡、丝绸之府” 的美誉。城乡之间的落差比较小，区域之间的同质性比较 强。其次是交通运输网络比较发达。境内有“三横三纵” 高速公路网络，设有 5 个高速公路出入口，各乡镇通达高 速公路车程均在 15 分钟以内；沪杭高铁、沪杭铁路复线、 320 国道、京杭大运河穿境而过；周边有沪、杭、宁、甬等 地的五大机场、三大海港，位于该区洪合镇的 XX 军民两用 机场也即将开工建设。第三是文化底蕴比较深厚。XX 是马 家浜文化的发祥地，属典型的江南水乡，人文荟萃，传承 丰富。有见证吴越争霸的“国界桥”遗址、始建于明代的 国家级文保单位“长虹桥”、清代大学者朱彝尊晚年读书 著述之所曝书亭，有列入国家级非物质文化遗产的江南网 船会，更有被誉为“自然流动的水乡风情”的 XX 农民画。 多种文化的交汇与融合，培育了 XX“兼容并蓄”的文化特 质和“崇文厚德”的人文精神。 3、XX 区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于 对经济社会特定发展阶段的科学判断。首先是经济实力显 著增强。1992 年以来，XX 区地区生产总值年均增长达 14.6%。XX 年，实现地区生产总值 190.4 亿元、完成财政一 般预算总收入 26.28 亿元，分别是“十五”末的 2 倍和 2.9 倍；人均 GDP 达到 73979 元，突破了一万美元，比“十五” 末的 38821 元接近翻了一番。其次是资源环境“倒逼”加 剧。“十一五”期间，XX 经济的持续快速发展，得到了大 量要素资源的有力支撑，仅土地资源一项，累计供地达 1.4 万余亩。“十二五”期间，随着土地、能源等要素资源以 及环境容量的约束日益趋紧，原有的粗放式发展模式已难 以为继。坚持城乡统筹，科学合理地配置要素资源，加快 转变经济发展方式，加快推进新型城市化已成为 XX 未来发 展的必由之路。第三是工业反哺农业、城市反哺农村进入 新阶段。近年来，XX 区落实“多予、少取、放活”的政策 措施，努力破除城乡二元结构，加大农村基础设施和公共 服务投入，促进了农业增效、农民增收。XX 年，实现农业 增加值 13.8 亿元；农村居民人均纯收入 14179 元，增幅连 续六年超过城镇居民，城乡居民收入比缩小至 1.751。“十二五”时期，XX 区提出了打造现代田园新 XX 的总体目标，努力实现城市与农村的统筹协调、科学发 展，以工促农、以城带乡进入了新的发展阶段。 4、XX 区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于 对 XX 未来发展方向的全新理解。XX 区周边一小时交通圈内 有沪、苏、杭、甬等多个一二线城市，与这些城市相比， 在人口规模、城市能级、产业水平、要素集聚等方面明显 处于劣势。但作为二三线城市，XX 区也有自己的一些特色， 除资源禀赋外，城市规模不大不小、生活节奏不快不慢、 商务成本不高不低，可以说是宜居宜业宜游的“品质小城” 。如果能够扬长避短，以统筹城乡发展推进新型城市化， 不比规模比特色，不比高楼比生态，不比数字比和谐，努 力凸显城市个性，增强城市魅力，不断提升百姓生活的舒 适度和幸福感，XX 区同样可以在未来的区域竞争中形成自 己独特的优势，在长三角城市群中赢得自己的一席之地。 二、XX 区以统筹城乡发展推进新型城市化的实践探索 主要做法 1、确立了以“打造现代田园新 XX”作为总体目标 为了推进以统筹城乡发展为特色的新型城市化道路， XX 区委、区政府根据 XX 实际，提出了全力打造“现代田园 新 XX”的总体目标，为 XX 特色的新型城市化描绘了美好的 愿景，并在 XX 区“十二五”规划纲要及 XX 年政府工作报 告中对其内涵进行了全面的阐述。即，所谓“现代”，突 出的是经济特征，即以高新技术产业为先导、现代服务业 和先进制造业为主体、现代农业为基础，构建具有 XX 特色 的产业体系，成为现代高端产业集聚区；所谓“田园”， 突出的是生态特征，即以水网、田网和林网等优质的生态 资源禀赋为基础，着力营造“园在城中、城在园中”的田 园城市风貌，努力实现城市与农村，生产生活与生态的有 机融合，实现人与自然和谐相处；所谓“新 XX”，突出的 是文化和社会特征，即在人与自然和谐相处的基础上，更 加注重人的全面发展，努力实现城乡统筹、区域平衡、文 化繁荣、生态文明、社会和谐的科学发展理念，建成充满 创新活力、体现文明民主、社会繁荣有序、人民生活富裕 的新 XX。 2、创新了以“两分两换”为特色的土地使用制度改革 作为关键突破口 土地制度的改革与创新是推进城乡统筹和新型城市化 的核心。XX 区根据 XX 市委、市政府的统一部署，结合 XX 实际，在坚持“三不变”的前提下，积极探索开展“两分 两换”，在优化土地使用制度改革上实现了关键性的突破。 所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量， 农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、 农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目 的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承 包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式； 以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活 方式。 以承包地“换股、换租、增保障”即建立承包地流转 机制，将农户所承包的分散、小块土地的使用权，按照 “自愿、依法、有偿”的原则，经由新市镇投资公司、农 地流转服务中心等中介服务机构，向专业大户、专业合作 社、农业龙头企业等现代农业主体集中。一方面，被流转 农民可以通过租金、股息等形式获取原有土地收益；另一 方面，被流转农民能以农业工人身份获得劳动报酬，并按 照城镇居民标准参加城乡居民养老保险，在获得农业规模 经营增值收益的同时，提高了社会保障水平。按目前经营 水平，被流转土地每年的亩均租金在 600-1000 元。这一做 法，有效地推进了农业生产经营的规模化、集约化，加快 了传统农业向高效生态的现代农业转变。 以宅基地“换钱、换房、换地方”即建立宅基地置换 机制，按照城乡建设用地增减挂钩原则，在农户自愿的基 础上，引导农民以货币安置、异地公寓安置、异地自建安 置等形式，进入城镇购房、建房和向中心村集中居住，节 约出来的宅基地用于工业化和城市化。据统计，目前全区 共有农村宅基地 7.4 万亩、“通村达户”道路 4 万亩，平 均每置换一户可节地 0.4 亩左右的土地。 以我们实地调研的新塍镇陡门村为例。陡门村已基本 完成“两分两换”，建成农村新社区陡门花苑。全村有农 户 865 户，原有宅基地面积 991.4 亩，除去陡门花苑安置 用地 278.5 亩，拆旧复垦后共产生 691 亩节余指标；原有 耕地面积 5113 亩，通过“两分两换”和农村土地综合整治， 宅基地复垦新增耕地 991.4 亩，土地整理后新增耕地 1373 亩，目前全部耕地 7000 多亩已经全部流转，并引入台湾农 民创业园等 10 家农业经营主体。陡门花苑安置房面积分为 125、105、71、52四种,容积率为 1.45。平均每户 可置换公寓房 3 套、总面积 280 多平方米，按市场价 4000 元/平方米计算，总价超过 1 百万元。除自住外，一般每户 至少可出租 1 套。按照陡门花苑周边房屋租金水平计算， 预计户均年租金收入可达到 5000 元以上。按照配套政策， 60 周岁以上农民人均每月可领取养老金约 300 元；劳动年 龄段农民就业率达到 85%左右，另有约 15%的农民在农庄打 工，目前日工资平均水平为 60 元。传统村落正在向城乡一 体新社区转变，传统农民也在逐步向现代市民转变。整个 “两分两换”运作成本约 5.5 亿元，操作后产生的 691 亩 节余指标，按其中 40%即 276 亩用于商住用地出让开发，如 出让价格 200 万元/亩，可收益 5.5 亿元左右，与运作成本 基本持平，其余节余指标还可分别用于产业发展和配套建 设。 3、推行了以“十改联动”作为综合配套改革的系统性 制度设计 土地不仅是农民生产生活的基本要素，也是城乡二元 经济结构的核心，依附着户籍、社会保障、公共服务等多 重内容。由于“两分两换”改革了城乡二元经济结构的基 础，也引发了相关领域的配套改革需求。为稳妥推进“两 分两换”、巩固扩大改革成果，XX 市进一步探索系统性的 制度设计，配套开展了相关领域的综合改革。这一系列的 配套改革可以概括为以“一改”带“九改”的“十改联动” ，即以开展“两分两换”、优化土地使用制度为核心，实 行统筹城乡就业、社会保障制度、户籍制度、居住证制度、 涉农工作管理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、 公共服务均等化体制和规划管理体制等联动改革。XX 区在 推进“十改联动”工作中，结合自身实际，重点在户籍管 理、公共服务均等化、区域规划和村镇建设管理、财政和 金融支撑体系、社会管理创新等方面作了有益探索。 一是实施户籍制度改革，推进农村人口、外来人口居 民化。从 XX 年 10 月 1 日起，XX 区开始实行城乡统一的新 型户籍管理制度，取消农业与非农业户口的区别，将本地 居民按其是否拥有承包地分为有地居民和无地居民，鼓励 农民到市镇落户。凡在市镇建成区内拥有合法固定住所、 稳定职业或生活来源的本区域农民及直系亲属均可申请办 理落户手续。对在市镇落户的本区域农民和常住外来人员， 免收市镇建设增容费及其他类似的费用，并在公共服务上 与市镇居民享有同等的权利，在转为城镇居民之日起 5 年 内，可继续享受农民生育政策。据统计，户籍制度改革以 来，XX 区共有 6506 人从农村迁入城市、城镇，占迁入人数 的 60.9%。其中，新城街道、高照街道因位于城市主城区， 迁入人口占了全区人口迁入总量的 80.8%。 二是完善社会保障、劳动就业和资源共享机制，推进 公共服务均等化。首先是提高社会保障能力。1999 年起， XX 区逐步建立起包括职工基本养老保险、城乡居民社会养 老保险和被征地农民基本生活保障在内的社会养老保障体 系，以及包括职工基本医疗保险、城乡居民合作医疗保险 在内的社会医疗保障体系，从政策层面将保障制度扩大覆 盖到城乡所有人群。其次是拓宽就业渠道。XX 区以创建 “充分就业社区”为抓手，在 143 个社区成立了劳动保障 服务站，建立“一对一”帮扶机制，帮助城镇失业人员、 被征地农民、“两新”工程搬迁集聚人员等就业。同时， 完善市、区、镇、村四级就业信息网络，对劳动力的失业 状况、就业状况、就业经历、培训意愿、技能水平等情况 实施动态管理。截止 XX 年，全区有就业能力和就业愿望的 劳动力就业率达到 96%以上，转移就业率达到 89.3%。第三 是推动城乡社会事业均衡发展。通过实施“各级政府分担、 经济省级统筹、管理以县为主”的义务教育经费保障机制， 加快推进城乡教育现代化，逐步使农村学生享受城市学生 同样的优质教育。通过创新公共文化服务模式，打造城乡 文化链，市图书馆镇级分馆、新华书店“农村小连锁”工 程实现全覆盖，“东海文化明珠”镇创建实现“满堂红”。 三是完善村镇规划布局，推进城乡基础设施建设一体 化。XX 区把城乡区域纳入统一规划，分别制定通过了全区 域和 5 个镇的城乡协调发展规划。结合“两分两换”改革， 科学编制了“两新”工程的“1+X”规划，全区共在 5 个镇 的镇区内规划市镇新社区 28 个，镇区外配套的农村新社区 18 个。与此同时，按照城乡发展规划和各专项规划，统筹 推进道路、供水、城乡公交、污水联合处理工程、农村信 息化、电气化等基础设施网络化建设，既实现了基础设施 共建、联网、共享，又避免了多头建设对土地空间的浪费 和分割。“十一五”期间,XX 区基础设施建设累计投入 72.8 亿元,比“十五”增长 88%，城镇建成区面积由 XX 年 的 35 平方公里扩大到 XX 年的 43.6 平方公里。 四是实施新市镇管理体制改革，推进政府管理重心下 移化。XX 年 5 月，按照“重心下移、职能下放、人员下派” 的原则，XX 区出台了关于推进强镇扩权培育现代新市镇 的实施意见，扩大市镇部分管理权限、加大市镇财政扶 持力度、保障市镇建设用地需求、健全市镇组织领导体系， 共下放事权 58 项，努力把 5 个市镇培育为所在地经济文化 的中心区、产业创新的集聚区、百姓创业的集中区、统筹 城乡发展的示范区。“十一五”期间,XX 区共建成镇社区综 合服务中心 6 个,城乡社区服务中心 115 个。XX 年，王江泾 镇又被省政府列为首批小城市培育试点。 五是深化投融资体制改革，推进统筹城乡建设投入多 元化。首先是充分发挥公共财政支持“三农”的主导作用。 XX 年，区级财政用于“三农”支出达 4.6 亿元，比上年增 长 27.6%。其次是整合国有资产为统筹城乡综合配套改革提 供资金支持。XX 年，通过清理整合，全区的国资公司注册 资本达 88.3 亿元、净资产达 184 亿元，融资能力明显增强。 通过以国资公司为投融资主体搭建平台，截止 XX 年 5 月， 全区“两新”工程建设项目获得银行授信 44.8 亿元,已到 位 11.8 亿元。第三是多渠道深化农村金融体制改革。探索 农村抵押贷款工作，在省内率先推广农房抵押、土地承包 经营权抵押贷款试点。目前，全区成立小额贷款公司 2 家， 注册资本总额达 2.4 亿元，累计发放贷款 2.24 亿元；组建 农村新型经济合作组织联合会，形成专业合作、供销合作、 信用合作等多位一体的现代农业服务体系，“农业专业合 作社联户担保贷款模式”被列为浙江新农村建设创新典范 之一，XX 年农村合作金融机构新增授信 1.23 亿元，授信总 额达到 3.2 亿元，较上年增长 62.4%。第四是引导和鼓励社 会资本投入“两新”工程建设。截止 XX 年，全区共有 3500 多万元社会资本投入“两新”工程建设。 六是探索社会管理创新，推进基层平安创建网络化。 XX 年 7 月，XX 区被确定为 XX 市唯一的社会管理创新综合 试点单位。此后，XX 区围绕创新完善基层组织建设、社会 矛盾化解、社会治安防控、重点人群管理、“两新组织” 管理、虚拟社会管理、社会管理信息化建设、提升社会管 理法治化水平等八个方面分 20 个项目进行综合性、系统性 的探索创新。首先是实行“三级联动、网格管理、一站服 务”的基层管理工作模式。建立区、镇、村三级网格，配 备专人管理。其次是构建三级联动的大调解工作格局。区 级建立社会矛盾联合调解中心，抽调相关职能部门工作人 员集中办公，镇、村分级建立调解工作机构，并在矛盾纠 纷比较集中的社会管理领域设立专业调委会。第三是完善 社会化大巡防体系。在全区划分 33 个巡逻区域，整合组织 物业保安、企业保安、护村巡防队员以及社会志愿者队伍 213 支 XX 人，实行动态化布警、网格化施巡。第四是优化 对新居民的服务管理。成立区新居民事务局，健全区、镇、 村三级管理服务体系，开展办理居住登记、法律咨询维权、 计生卫生和平安满意等四大类服务。 初步成效 1、促进了城乡居住的集中。“两分两换”改革最直接 的成果就是人口集聚。开展“两新”工程建设前，XX 区 5 个镇共有自然村落 1642 个，农户 6.87 万户，农村人口 25.4 万人。从 XX 年探索开展“两分两换”试点至今，XX 区已初步建成市镇新社区 1 个、农村新社区 3 个，安置占 地面积共 746 亩，建筑面积 51 万平方米，集聚农户 1645 户 5182 人，复垦宅基地 1751 亩；在建市镇新社区 7 个、 农村新社区 9 个，计划安置占地面积共 3592 亩，建筑面积 约 230 万平方米，集聚农户 7049 户 2.22 万人，复垦宅基 地 7000 亩。规划到 2030 年，全区“两新”工程集聚总户 数 6.2 万户 22.6 万人，新社区占地总面积 1743.4 公顷。 2、促进了要素配置的集约。“两分两换”改革创新了 土地承包经营权流转模式，使得土地按照市场效益原则向 高收益的农业经营领域集中，为现代生产要素流入农业提 供了有效载体。目前，XX 区累计流转土地面积 10.9 万亩， 流转率 34.8%，流转比例为 XX 市第一。此外，“两分两换” 把城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，通过以 宅基地换城镇住房，使多余的建设用地用于发展二、三产 业，提高了土地的使用效率和效益。据测算，XX 区 5 个镇 土地节约率均在 50%以上。如新塍镇陡门村，原户均占用宅 基地 1.14 亩，“两分两换”后户均占地 0.32 亩，户均节 地 0.79 亩，节地率达 69.3%。 3、促进了城市功能的集成。一是交通综合路网更加完 善。 “十一五”期间新改建干线公路 27.1 公里、农村联 网公路 115.2 公里、到组道路 1192 公里，改造农村桥梁 125 座，基本形成区、镇、村三级路网，实现了对外“高速 化”和对内“快速化”。二是市政公用设施建设加快推进。 全区公交线路达到 33 条，实现了“村村通公交”的目标。 累计投入 1.88 亿元，建成供水管网 3009 公里，城乡一体 化供水人口覆盖率达到 100%，城乡实现“同网、同质、同 价”。供电、供气、污水等管网建设顺利推进。三是城市 安全保障体系不断健全。加强水利基础设施建设，实施 XX 北部防洪工程，增强了抵御洪涝灾害能力。加强公共建筑 物的抗震设防能力，完善地震应急救援体系，提升了防震 减灾应急水平。完善突发公共事件应急预案，提高了处置 各类突发性事件的能力。“十一五”期间连续五年被省委、 省政府命名为“平安区”，人民群众安全感满意率达到 98.33%。 4、促进了三次产业的集聚。一是都市型农业集聚成效 明显。“十一五”期间，建成高标准农田 7.2 万亩，建设 粮食生产功能区 2.5 万亩、现代农业园区 10 万亩，培育各 类农业主体 153 家、休闲观光农业园 18 家，水产、林果、 瓜菜等六大产业发展迅速，“三地一平台”农业产业化格 局基本形成。二是工业经济转型升级步伐加快。大力培育 “515”现代产业集群，形成新型纺织、现代家电、机械制 造、电子信息和新能源新材料等 5 大特色产业集群，建设 特种纺织产业区、保温材料产业园、XX 新区新能源产业区 等 15 个特色产业园。销售收入超亿元企业由 XX 年的 23 家 增加到 XX 年的 70 家。洪合针织产业集群成为省级块状经 济向现代产业集群转型升级示范区试点，王店镇获得中国 集成吊顶产业基地称号。XX 慧谷科技创业中心成功创建国 家级科技企业孵化器。三是现代服务业加快发展。“十一 五”期间，服务业增加值年均增速达 14%，高于地区生产总 值 1.3 个百分点。XX 年，XX中国南方纺织城、XX 钢材市 场等四大专业市场实现销售额 107.6 亿元，增长 29.5%；XX 现代物流园被列入“省部共建”重点物流基地、省现代服 务业集聚示范区。今年 1-5 月，全区完成三产固定资产投 资 19.5 亿元，增长 64.4%；完成社会消费品零售总额 19.5 亿元，增长 17.7%；新注册服务业企业 113 家，比上年同期 增加 103 家。 5、促进了公共服务的集合。XX 区在“两分两换”过程 中，把农地拆迁、流转产生的增值等效益引入二次分配， 全面推动城乡社会保障、医疗保障和教育、文化等公共服 务均等化发展，为农民解决了自由流动、自主择业创业等 难题。截止 XX 年底，XX 区 16 周岁以上应参保人数 247382 人，已参保 235854 人，城乡居民社会保障覆盖率达到 95.3%； 全区共有 28.3 万人参加城乡居民合作医疗保险，基本实现 城乡居民全覆盖。“十一五”期间，XX 区企业退休人员月 均养老金由 986 元提高到 1488 元，增长了 50.9%；被征地 农民基本生活保障待遇由月均 464 元提高到 580 元；城乡 居民合作医疗保险年筹资额从 150 元提高到 300 元。同时， 社会事业发展水平不断提升。小学向中心村集中，初中义 务教育向中心镇集中，高中与职业教育向城区集中，使得 农民子女与城市居民子女一样享受高质量的教育服务。图 书馆、公共体育场所等文化娱乐设施的普及使得农民的生 活质量有了较大提高。 存在问题 1、对“两分两换”试点的认识问题。以“两分两换” 的土地制度改革为核心的“十改联动”，推动了 XX 区统筹 城乡发展工作，得到了基层干部群众的理解、支持和参与。 但这项具有试点探索意义的工作也引来了诸多方面的质疑 之声，如一些人对试点工作的必要性、重要性和紧迫性有 不同的看法；一些人对试点工作从理论上、政策上和实践 上还有不同的声音，持保留甚至反对意见；还有一些人面 对当前严峻的宏观形势和舆论环境，还普遍存在着怕担风 险、畏难和等待观望等的思想认识问题。 2、城镇能级不足的问题。XX 区坚持以统筹城乡发展推 进新型城市化，在促进资源、要素等在城乡之间优化配置 的同时，也必然带来主城区和中心城镇集聚力不足等问题。 目前，XX 新区、XX 工业园区作为 XX 区主要的经济集聚区 域，尚未完全形成具有核心竞争力和产业带动力的产业集 群，现代服务业特别是高端生产性服务业才刚刚起步。5 个 市镇虽已经形成特色鲜明的“块状经济”，但仍处于产业 集聚阶段，缺乏具有引领带动作用的龙头企业，未形成明 确的产业分工。同时，城镇规模偏小、基础设施和公共设 施不够完备、生活性服务业发展水平还比较低，使得城镇 带动农村发展的能力明显不足。 3、农民市民化相对滞后的问题。尽管 XX 区已经在户 籍管理制度上打破了城乡二元体制，畅通了“农民进城” 的渠道，但农民“进城”的愿望却并不迫切。分析原因， 主要有：一是对生活成本的比较。一方面城乡公共服务在 逐步均等化，住在农村也能享受城里的服务；另一方面农 民守住承包田，既不用交“皇粮国税”，而且粮食、蔬菜 可以自产自给，生活成本比城市居民更轻。二是不愿放弃 “两地”。随着土地价值的快速上涨，农民越来越不愿意 放弃拥有的宅基地和承包地。如按照农村土地承包法的规 定，农民把户口迁到城镇，可以选择保留承包地；但迁到 设区的市，就必须得放弃承包地。三是生育政策有别。按 照现行生育政策，一对农村夫妇第一胎如生女儿可生第二 胎。可城市居民没有这个政策。尽管 XX 新的户籍管理制度 允许农民在转为城镇居民之日起 5 年内，可继续享受农民 生育政策，但毕竟有时间限制。四是对搬迁补偿的比较。 由于“两分两换”的搬迁补偿标准低于城镇建设征地拆迁 补偿，而且县域甚至镇域间都有差异，客观上使一部分农 民观望等待。五是生活习惯等影响。部分农民受地方习俗、 文化传统等因素影响，对于迁居、住公寓、失地等生产生 活方式还不太接受。 4、在法律政策未授权的情况下如何选择的问题。XX 区 统筹城乡综合配套改革，所涉及的农村集体建设用地、农 村宅基地、农村土地承包经营权流转、集体经济产权、人 口流动与就业等等，现行法律法规、政策都没有明确授权。 如作为改革基础的土地利用制度的突破，在产权确认、产 权交易与土地利用等方面，尚无据可依；又如关于建设用 地指标，除计划指标外，省国土资源厅仅开放农村土地综 合整治一个渠道，且经整治后的建设用地指标如何使用， 也没有最后定论。 5、可持续发展与财政支撑难的问题。 “两分两换” 作为改革的核心内容，在初始投入、滚动运转、后期保障 等方面均需要大量资金支撑。XX 区启动“两分两换”工作 以来，已投入资金 15.1 亿元。尽管融资渠道比较多，但受 债务偿还、宏观政策、土地管理等因素影响，财政平衡难 度较大。同时，由于“两分两换”资金的平衡存在跨年度、 跨区域、跨主体的情况，如何在资金多、环节多、风险多 的情况下顺利、可持续地运作，需要进一步深入研究。 三、对 XX 区以统筹城乡发展推进新型城市化的若干建 议 通过调查分析，我们认为，XX 区在实施统筹城乡发展 战略中，创新了不少行之有效的模式，推进了新型城市化 实践的不断深入，特别是统筹城乡综合配套改革作为制度 设计，在理论上已经比较系统完备，基本解决了统筹城乡 发展中的主要难题。尽管还面临一些问题和困难，但大的 方向符合中央和省、市决策部署，符合科学发展导向，符 合转型升级要求，切合 XX 未来“现代田园新 XX”的目标定 位，只要措施得当，坚持不懈，可以更有作为。对下一阶 段 XX 区如何以统筹城乡发展深入推进新型城市化，我们建 议，应立足自身特点，注重借鉴吸收其他地区的成功经验， 继续深化制度改革和加强工作创新，努力突破城乡二元结 构的制约。 在加强城乡统筹科学规划上寻求新突破。城乡统筹的 基础在规划，关键是科学。一是要注重前瞻性。要加强中 长期经济社会发展预测，把规划的前瞻性具体落实到城乡 空间布局的谋划上、重大项目建设的把关上、重要基础设 施的建设上；在遵循建设规律的基础上，要更加注重城乡 建设的错位发展，更加注重村镇特色的充分彰显，更加注 重历史文化的传承弘扬。二是要注重系统性。要树立全域 规划、全面规划理念，实行国民经济和社会发展规划、土 地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、 全面对接、管理有序的规划体系。当前要特别注重完善提 升“5+18”的城乡统筹规划，努力构建现代城市和现代农 村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形 态；三是要注重操作性。要对规划实施的路径、建设的时 序、环境的变化作出准确的把握，制订相关的实施规划， 完善配套的技术标准，加大规划的统筹协调力度，确保科 学的规划能够付诸实施。 在深化城乡统筹体制机制创新上寻求新突破。不断完 善现有制度，努力创新深化城乡统筹发展的动力推进机制 和长效运作机制，力争构建起一套成体系的“工业反哺农 业、城市反哺农村”的体制机制。一是要深化农村土地使 用制度改革，在充分保护耕地和保障农民权益的前提下， 进一步创新土地承包经营权流转、宅基地置换、集体非农 建设用地使用权流转等制度，最大限度地释放土地等生产 要素的活力。二是要深化农村行政管理体制改革，继续推 行“强镇扩权”，加快培育作为城乡统筹节点的市镇，进 一步强化基层政府社会管理和公共服务等方面的职能。三 是要深化农村金融体制改革，探索建立农村金融体系和农 业保险体系，积极培育和发展村镇银行、小额贷款公司、 农村资金互助社等新型农村金融组织，不断优化农村金融 环境。 在促进农民市民化上寻求新突破。要让农民进城转化 为市民，一方面要降低城市准入门槛，让农民“进得来”； 另一方面要进一步完善基本生活保障，促进公共服务均等 化，让农民“待得住”。一是深入推进户籍管理制度改革， 逐步取消附加在户籍上的各种福利，实现劳动力的自由流 动和平等竞争。二是大力推进城乡统筹就业，把农民工技 能培训与推进农民工市民化相结合，实现城乡劳动者平等 就业。三是不断健全以最低生活保障、养老保障和医疗保 障为主的社会保障体系，推动城市教育、住房、医疗等资 源向农民工开放，降低农民进城成本，促进农民由就业型 向居住型转变。四是尽力完善相关政策，从区域内来看， 要平衡征迁、搬迁的补偿标准，避免“同区不同价”；在 宏观层面上，如农民落户设区的市也可选择保留承包地、 计划生育政策城乡同等待遇等，希望国家和省级进行顶层 设计、总体谋划。五是加强新社区管理，注重宣传和服务， 组织开展形式多样