优化行政审判司法环境再思考.docx

优化行政审判司法环境再思考 坚持依法治国，保障国家长治久安，推动社会经济发 展，确保社会全面进步，是当前我国各项工作的重点。坚 持依法治国的核心在于行政机关能否依法行政，而行政审 判工作正是对行政机关是否依法行政进行监督，进而达到 促进行政机关依法行政的关键环节。今年时逢中华人民 共和国行政诉讼法施行 20 周年，行政审判经过 20 年的 风雨历程，现已走上正轨并逐步趋向完善，但与此同时在 新的时代背景下人民法院的行政审判工作仍然面临各种新 的挑战，目前行政审判内外司法环境在一定程度上已经延 缓和制约了行政审判工作的高效、有序的发展，亟需进一 步加以完善。由此，理论界和司法实务部门对如何改善、 优化行政审判司法环境进行了深层次、全方位的研究，以 期改善和优化我国的行政审判司法环境，树立行政审判的 司法权威，从而为社会主义经济和法治建设起到积极的推 动作用。但是从提出优化行政审判司法环境至今，虽然行 政审判司法环境在一定程度上有所改观，但并未发生实质 性的改变，究其原因有多方面的，笔者作为一名基层法院 行政审判庭的法官，尝试结合审判实际中对优化行政审判 司法环境的建议及制度构想提出可行性完善建议，以期对 优化行政审判司法环境作有益的补充。 第一部分、我国行政审判司法环境的现状。 行政诉讼法颁布实施到今年已经 20 年了，我国的行 政诉讼制度有了长足的发展，行政审判工作已经取得了举 世瞩目的成就。但是基于我国特定的历史、传统和发展阶 段，且我国建立和实行行政诉讼制度的时日尚浅，行政机 关确实有一个理解和逐步接受的过程，行政相对人对法院 行政审判工作也存在误解和不信任，包括法院本身在对行 政审判重要性的认识上都还存在一定程度的不足，从而致 使行政审判工作的开展阻力很大，司法环境很不理想，行 政审判工作的进一步推进还存在相当大的阻力，还存在一 些不容忽视和亟待解决的问题。笔者就亲身感受尝试分析 现阶段行政审判内、外司法环境的现状： 一、行政审判内部司法环境的现状。 法院行政审判庭审判法官配备不足、不强、不稳定， 不能够应对日新月异的行政审判新形势。 行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件适用普 通程序的规定，行政庭审判法官的配备应保证配备 3 名以 上的审判法官才能符合法律对行政审判的规定。在目前基 层法院普遍面临“案多人少”的形势下，要在行政诉讼案 件年均不到 10 件的情况下，配备 3 名以上的审判法官专职 从事行政审判必然有其难处，由此导致有些法院要求行政 审判庭的法官在办理行政诉讼案件的同时，还要办理一定 数量的其他案件，或在行政审判庭审判法官职数配备到位 的情况下，但法官长期不到位，在开庭审理行政诉讼案件 时只能从其他审判庭借用审判法官，严重影响到行政审判 工作的开展。有些法院还在行政审判庭的构建上，将综合 素质不强的审判法官安排到行政审判庭工作，加之法官的 频繁变动，使行政审判工作面临极大的困境。导致这种现 状的根本因素在于法院领导对行政审判的重要性认识不够， 在当前行政机关对法院行政审判存在不理解和抵触情绪的 情况下，法院领导对行政审判支持和指导尚有待进一步加 强。 法院针对行政审判法官的后勤保障尚不充分。 当代中国，城市建设飞速发展，而拆迁、征地是城市 发展的前提和基础，由于行政审判承担了对拆迁的行政裁 决以及征地的土地处理决定进行非诉审查和诉讼审查的任 务，法院行政审判不可避免的直接面对面临城市拆迁、旧 城改造、征地等最尖锐的社会矛盾，行政审判法官在审理 涉及城市拆迁、旧城改造、征地等极易演变成群体性事件 的案件时，面临巨大的精神压力，甚至人身威胁，由此导 致在审理相关案件时心存顾虑。而有些法院在当前的新形 势下，未能及时调整工作思路，导致行政审判激励机制未 能及时建立；行政审判的后勤保障不能应付审判的需要； 行政审判法官人身保护措施未能落实，从而造成行政审判 法官心理负担过重，不能够全身心投入行政审判工作。 二、行政审判外部司法环境的现状。 行政机关对行政行为接受司法审查尚存在抵触情绪， 对行政审判不理解，不支持，法院与行政机关未能建立畅 通的沟通渠道。 行政诉讼法施行之日，由于根深蒂固的“官本位” 思想，导致了政府部门“衙门”作风盛行，行政机关往往 认为其作出的具体行政行为不应受到司法审查的监督，特 别是在被诉的具体行政行为被法院判决撤销或确认违法后， 往往难以接受，从而导致对行政审判的抵触和不理解的情 绪，造成行政和解率偏低，不利于社会矛盾的缓和与化解， 给行政审判工作带来非常大的困难，另一方面，法院与行 政机关之间沟通渠道的缺失也进一步导致行政审判司法环 境的恶化。 行政机关“一把手”基本不出庭应诉，出庭应诉的行 政机关诉讼代理人对涉诉事项一无所知的情况时有发生。 笔者作为一名基层法院的行政审判工作法官，就自身 的经历而言，从未亲自审理过行政机关“一把手”亲自出 庭应诉的案件，且相当一部分行政诉讼案件行政机关未派 相关人员出庭参加诉讼，出庭的辩护律师往往对具体行政 行为的经办过程一无所知，以致行政相对人认为行政机关 对行政诉讼敷衍了事，由此导致对立情绪加深，不利于最 终的矛盾化解，给行政审判带来很大的困难。 对行政诉讼相关立法宣传不够，以致行政相对人对法 院能否公正判决缺乏基本的信任，对立情绪严重。 总所周知，由于地方法院的经费支出来自于地方政府， 自然在很多方面也受制于地方政府，虽然现在政府干预司 法的情况已有所转变，但相当一部分行政相对人仍然认为 法院与政府是一家，造成一方面希望通过行政诉讼解决行 政争议，另一方面又对法院能否公正判决心存疑虑的现象 出现，以致对法院产生对立情绪。 第二部分、优化我国行政审判司法环境的建议及制度 构想。 对于优化行政审判司法环境的建议及制度构想，理论 界和司法实务部门已有很多好的建议和制度构想，并已在 司法实践中得到良好的反馈，对优化行政审判司法环境产 生了积极的影响。笔者对此不再作过多的论述，笔者主要 从一名基层行政审判法官的角度，作一些浅显的思考，以 期对优化行政审判司法环境贡献绵薄之力。 一、优化行政审判内部司法环境的建议及制度构想。 进一步深化对行政审判工作重要性的认识，加强领导， 尽可能由院长分管行政审判工作，以强化对行政审判的支 持。 现阶段城市发展日新月异，拆迁、征地在城市发展的 诸多环节中占据至关重要的一环，而由拆迁、征地等行政 行为引发的行政争议越来越多，行政审判面临的压力越来 越大，单独依靠行政审判法官去承担，势必造成审判压力 过大，以致影响审判效果。笔者建议在领导层面进一步加 大对行政审判的支持，最好由院长分管行政审判，从而给 予行政审判最大的支持。院长直接分管行政审判能最大限 度的寻求外界支持、亲自参与同政府有关部门协调，一方 面不断强化政府及其相关部门法制观念，提高依法行政的 意识；另一方面又能最大限度地获得党委、人大、政协， 政府及其相关部门对行政审判工作的理解和支持，推进行 政审判工作的顺利开展，确保行政审判的顺利开展，从而 促进社会的和谐与稳定。 强化队伍建设，进一步加强业务指导和培训，以提高 行政审判法官业务水平。 现在阶段由于法院对行政审判的重视程度还有待进一 步提高，导致行政审判队伍建设跟不上新的形势，以致行 政审判法官在面对新类型、重大疑难案件的审理时，显得 力不从心。由此，亟需加强对行政审判法官的业务指导和 培训。笔者建议院长或分管院长应对行政审判工作中重大、 疑难及新类型案件加强业务指导，必要时可以亲自担任审 判长进行审理。 建立良性激励机制，充分调动行政审判队伍的积极性； 加强对行政审判法官的安保工作，消除行政审判法官的后 顾之忧。 一方面，现阶段行政审判工作面临的形势非常严峻， 但是由于法院领导重视不够，导致未能建立相应的良性激 励机制，不能够调动行政审判队伍的积极性，从而导致行 政审判法官主动、创造性的开创行政审判新局面的积极性 不强，甚至导致大量的行政审判业务骨干流失。另一方面， 现阶段涉及拆迁、征地方面的行政诉讼案件数量激增，社 会矛盾有进一步激化的现象，特别是被拆迁人和失地农民 对政府和法院的敌对情绪高涨，就笔者的亲身经历而言， 笔者所在法院近年来审理涉及拆迁、征地案件数量逐年递 增，在开庭审理时，往往聚集众多的拆迁片区群众到庭旁 听庭审，虽经精心安排，但庭审过程秩序仍然混乱，法庭 成为被拆迁人发泄对拆迁不满的场地，审判法官虽然尽力 维持庭审秩序，但出于采取措施会导致事态扩大、引发群 体性事件的担心，而采取忍耐，以期顺利完成庭审。但事 与愿违，此种情形现在已经成为常态，甚至演变成给审判 法官写威胁信的程度，给行政审判法官带来极大的顾虑。 在当事人对法官报复而造成血案的事件层出不穷的今天， 如果不从根本上加强对行政审判及行政审判法官的安保工 作，打消对行政审判法官的后顾之忧，才能真正的投入到 审判工作中，才能吸引人才从事行政审判。基于此，笔者 认为“又流血、又流泪”的工作环境是不能吸引人才从事 行政审判，只有一方面建立良性激励机制，充分调动行政 审判队伍的积极性；另一方面加强对行政审判法官的安保 工作，消除行政审判法官的后顾之忧，才能从根本上改变 现有的行政审判内部司法环境。 建议立法机关对行政诉讼的审理期限作适当延长，以 适应新的审判形势。 对于行政诉讼的审理期限过短的争论由来已久，虽然 行政诉讼法在制定时从审判效率的角度考虑规定一审 3 个月的审理期限有其合理性，但在当前行政审判要求提高 行政和解，化解行政争议的前提下已不能适应现在的审判 形势，有必要作适当的修改，延长审理期限，以利于行政 审判法官有时间作行政协调工作，化解行政争议，促进行 政和谐。 二、优化外部司法环境的建议及制度构想。 、各级行政审判庭在工作中应积极主动地向当地党委、 人大汇报工作情况，接受监督，寻求支持；进一步加强与 行政机关的沟通和联系，从而从源头上减少违法行政的概 率，促进社会和谐。 在当前严峻的行政审判形势下，要想开创行政审判的 新局面，创造良好的外部司法环境，笔者建议要在高效的 完成行政审判工作的同时，一方面，积极主动地向当地党 委、人大汇报工作情况，接受监督，寻求支持；另一方面 进一步加强与行政机关的沟通和联系，通过诸如执法法官 旁听庭审、行政诉讼经典案例讲解、法制宣传等方式牢固 树立行政机关依法行政的观念，从而在源头上减少违法行 政的概率，减少行政争议的产生，促进社会和谐。 全面提升行政审判工作的宣传力度，取得行政相对人 的理解，营造良好的行政审判司法环境。 行政诉讼法虽然已经施行快 20 年，但笔者的感觉是绝 大部分的行政相对人甚至一部分律师对行政诉讼相关法律、 法规还不甚了解，特别是在受案范围、起诉期限、诉讼请 求等几个方面。笔者在处理具体行政案件时，在面对上述 几个问题时跟当事人进行释明时往往不能得到较好的反馈， 当事人抵触情绪严重，认为法官有偏袒之嫌，坚持自己对 法律的认识，结果往往导致被驳回起诉，由此导致当事人 对法官本人甚至法院的厌恨，甚至导致循环诉讼，而其案 件又无法进入实体审理，致使矛盾进一步加深，但法官又 无可奈何，实属无奈之举。笔者建议如果能够利用公共媒 体的平台对行政诉讼相关法律、法规中涉及对当事人核心 权利以及行政诉讼与民事法律、法规规定不一致的地方进 行面广、细致、生动形象的法制宣传，势必会大量减少由 于当事人理解上的原因而导致的败诉，由此真正达到优化 行政审判司法环境的效果。 建立在保证具体行政行为具体经办人员到庭参加诉讼 的基础上，倡导行政机关首长重大行政诉讼案件出庭制度。 对于推行行政机关首长出庭制的观点由来已久，全国 很多地方都已经有了可喜的尝试，笔者所在的 XX 市也出台 了这方面的具体规定，行政首长出庭应诉的好处理论界已 有过多论述，笔者不再阐述，笔者之所以建议要在在保证 具体行政行为具体经办法官到庭参加诉讼的基础上，倡导 行政机关首长重大行政诉讼案件出庭制度，而非单纯强调 行政机关首长出庭应诉的理由在于：从笔者的亲身感受来 讲，行政机关业务繁杂，行政首长对于具体行政事项的经 办过程及法律、法规的具体规定不一定有全面的了解，笔 者本人尚未审理过行政机关首长出庭应诉的案件，但了解 到曾有过行政机关首长和律师一同出庭的案件，在面对当 事人就具体行政行为的具体经办过程及相关程序的履行方 面的质问，行政机关首长完全不清楚，代理律师对此也只 能以不清楚一言代之，导致行政相对人往往认为行政机关 首长出庭只是作秀，律师到庭只是敷衍，其期望的在庭审 中对在行政行为的疑问得到释疑、及对相关问题得到实质 性的解答愿望均不能实现，由此抵触情绪往往更加严重， 甚至演变成行政相对人在法庭上痛骂行政机关首长的情形。 这种情形将导致以下几种不利后果：一方面，导致行政机 关首长不再愿意出庭应诉；另一方面，也导致行政审判法 官丧失在审判中进行行政和解的可能；最终也不利于法院 查清案件事实，作出正确裁判。而具体行政行为的具体经 办人员出庭应诉可以防止上述情形的发生，便于法院查清 案情，作出公正、正确的裁判。当然行政机关首长出庭应 诉也有其好的一面，如表明行政机关对行政诉讼的重视； 提高行政和解的可能；通过庭审对违法行政有更加直观、 感性的认识，从而促进依法行政等好处，但一味要求所有 行政诉讼均由首长到庭应诉也不现实，对涉及群体性案件， 拆迁案件等影响重大案件，行政机关首长应出庭应诉。由 此，结合实际，笔者建议应建立保证具体行政行为的经办 人员到庭参加诉讼，倡导行政机关首长重大行政诉讼案件 出庭制度。该制度的建立一方面能够就当事人的疑问进行