依法行政与档案服务机制创新.docx

依法行政与档案服务机制创新 XX 年 4 月，深圳市档案局试办了全国首家文件档案资 料服务中心，向社会开放各种现行文件资料信息后，XX 市 昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省 XX 市、陕 西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用 工作。XX 年 10 月 16 日，中国档案杂志社和国家档案 局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案 部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性，这项 工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理 论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了 座谈。XX 年 7 月 25 日至 26 日；国家档案局在 XX 召开了全 国档案工作服务机制创新座谈会后，档案馆提供现行文件 服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措，在 全国档案部门迅速得以推广，在主要档案媒体上每周都有 现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均 给予了积极的评价，并产生了良好的社会效果。但是，从 依法行政、依法治档的角度看，在开展这项工作时还有一 些值得注意与完善的地方，在此提出来与大家共同商讨。 1、从提供现行文件服务的主体上看，有越权行政(事) 之嫌 目前，档案部门提供现行文件服务有三种基本模式： 一是深圳模式。即成立业务上由市、区政府档案行政管理 部门管理的文件中心，依据深圳市人民代表大会通过的 深圳经济特区档案与文件收集利用条例的授权，履行 “接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；对接收的文 件进行整理、鉴定和保管；向市或者区档案馆移交需长久 保存的档案；向国家机关、社会组织及个人提供利用文件” 等职责。二是常熟模式。即在档案馆挂牌成立“文件资料 服务中心”，“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人 马。三是昌平区模式。即在档案馆内设立现行文件阅览室， “文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。 从提供现行文件服务的主体上看，除第一种外，后两 种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一” 的模式，档案馆提供现行文件服务，就是档案局提供现行 文件服务。根据“职权法定”的原则，“行政机关的职权， 在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的 职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权 范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。 行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政 机关组织法规定，大都以概括之语言，规定各机关的职责 范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行 政机关管辖。” 我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由 中华人民共和国档案法规定的。 中华人民共和国档案法第六条规定：“国家档案 行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行 统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上 地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内 的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单 位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、 镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所 属单位的档案工作实行监督和指导。”“国家档案局依照 档案法第六条第一款的规定，履行下列职责：(一)根 据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定 档案工作规章制度和具体方针政策；(二)组织协调全国档 案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划， 并组织实施；(三)对有关法律、法规和国家有关方针政策 的实施情况进行监督检查，依法查处档案违法行为；(四) 对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及 依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档 案工作，中央级国家档案馆的工作，以及省、自治区、直 辖市人民政府档案行政管理部门的工作，实施监督、指导； (五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档 案教育、档案工作人员培训；(六)组织、开展档案工作的 国际交流活动。”“县级以上地方各级人民政府档案行政 管理部门依照档案法第六条第二款的规定，履行下列 职责：(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策； (二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规 章制度，并组织实施；(三)监督、指导本行政区域内的档 案工作，依法查处档案违法行为；(四)组织、指导本行政 区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、 档案工作人员培训。” 中华人民共和国档案法第八条规定：“中央和县 级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业 机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范 围内的档案。”国家档案局 1983 年颁布的档案馆工作通 则第三条规定：“档案馆的基本任务是在维护党和国家 历史真实面貌的前提下，集中统一地管理党和国家的档案 及有关资料，维护档案的完整与安全，积极提供利用，为 社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作：(一)接 收与征集档案。(二)科学地管理档案。(三)开展档案的利 用工作。(四)编辑出版档案史料。(五)参与编修史、志的 工作。”由国家档案局制定，经国务院批准实施的中华 人民共和国档案法实施办法第十条规定：“中央和地方 各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构， 依照档案法第八条的规定，承担下列工作任务：(一) 收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档 案；(二)对所保存的档案严格按照规定整理和保管；(三) 采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服 务。” 职权法定，越权无效是依法行政的主要原则之一。 “这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是， 凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德 等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机 关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超 越职权。” 我们从上述现行有效档案法规对各级档案局(馆)工作 任务的界定看，均没有收集与提供利用现行文件这一项。 因此，从严格依法行政、依法治档的角度看，档案局(馆) 提供现行文件服务，目前还没有法律法规依据，有越权行 政(事) 之嫌。 2、从接收现行文件进馆的时限上看，与现行有效的档 案法规相抵触 有一种观点认为：“档案局搞现行文件利用，这件事 情怎么做?尽管从理论上讲，我们档案馆接收档案的年限是 10 年、20 年，但是这一步我们做了，也不违反。从严格意 义上讲，我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条， 经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是 经济、文化类档案，同老百姓密切相关的，要搞现行档案 利用。” 对此有几点需要澄清，一是档案馆接收档案的年限是 档案法规的规定，不是理论上的探讨。把必须遵循的法规 条款，视为可以认同，也可以不认同的理论观点是不妥的； 二是中华人民共和国档案法实施办法第二十条中规定 的经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开 放。是指按规定时限接收进馆的档案，据此提前接收档案 进馆显然是对该条款的理解出现了偏差；三是这段话前面 讲的是“搞现行文件利用”，后面讲的则是“要搞现行档 案利用”，明显混淆了文件与档案的概念。 关于档案馆接收档案的时限，中华人民共和国档案 法实施办法第十三条明确规定：“机关、团体、企业事 业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的 规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和 省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位 应当自档案形成之日起满 20 年即向有关的国家档案馆移交； 属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档 案形成之日起满 10 年即向有关的县级国家档案馆移交。经 同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要 保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限；已撤销 单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严 重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。” 目前档案局(馆)接收现行文件的时限有两种，一种是 与机关档案年度整理(立卷)归档的时间要求相一致。即 “接收上年度党委、政府机关(文件形成机关)形成的、应 归档保存的各种门类和载体的文件，包括纸质文件、特殊 载体如照片磁盘光盘等载体的文件。”另一种是按规定 的报送范围“每季度末筛选报送一次”。(济南市档案局 关于收集市直机关现行文件的实施意见)。前一种是事 实上的接收档案进馆，与现行有效的档案法规的要求不一 致。后一种如果接收的是文件有越权行政(事)之嫌，如果 接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。 因为中华人民共和国档案法实施办法第十三条规定： 只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致 不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。 ”而为提供现行文件利用，提前接收档案资料进馆并不包 括在内。 3 从要求现行文件进馆的依据上看，存在无法律依据 或依据失当 我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是 根据原则。”“对地方权力机关制定法律规范用的 是不抵触原则。” “宪法对行政机关制定规范和地 方人大制定地方性法规用了根据和不抵触两个不 同的词，决不是偶然的。不抵触是指地方性法规的规 定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定 相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方 性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不 存在抵触问题。根据则不同。根据当然也意味着 行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律(行政 法规、地方性法规)相抵触；同时、也表明只有法律(行政 法规和地方性法规)对某一问题已有规定的情况下，行政机 关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政 机关制定规范要求根据，就因为行政机关是权力机关 的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在 有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规 范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当 然不得与法律(地方性法规)相抵触。行政机关制定规范中 的不抵触和地方权力机关制定地方性法规的不抵 触，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其 他规范，法律处于最高的效力位阶。” 档案局(馆)为进行提供现行文件利用服务，收集现 行文件资料进馆而发布的意见和通知中，大都表明是根据 中华人民共和国档案法、中华人民共和国档案法实 施办法、*省实施中华人民共和国档案法办法、 档案工作有关规定；或者是根据当地党委政府的有关文件 精神。但问题出在这些依据性法律法规和文件中并没有规 定和要求档案局(馆)收集现行文件资料进馆并提供现行文 件利用服务。因此，从要求现行文件进馆的依据上看，存 在依据法律失当或无法律依据。 4、从提供现行文件服务的授权上看，存在主体不当之 处 行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授 权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该 活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表 大会制定的。“我国是人民当家作主的社会主义国家，行 政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生， 对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。 人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。 行政机关也就是执行法律的机关。”“由于我国法律的 覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范； 也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需 要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。 但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、 法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。 ” 目前，档案局(馆)进行提供现行文件利用服务时，一 般采用两种方式从相关部门和单位收集文件资料。一是由 档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件 资料的意见或办法，报当地人民政府同意后，由当地人民 政府以通知形式发至各相关单位执行。另一种是由档案局 草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的 意见或办法后，直接以当地党委办公室和政府办公室的名 义发至各相关单位执行。这两种方式算不算是当地党委和 政府给予授权估且不论，单从授权的主体上讲，档案局(馆)收 集现行文件，提供现行文件利用服务的授权应当由权力机 关通过制定法律来授权。因此，从这个意义上讲，对档案 局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权上存 在着主体不当。 5、结束语 依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大强 调“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任 何个人，任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关 都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和 评议考核制。” 党的十六大根据适应社会主义市场经济发展、社会全 面进步和加入世贸组织的新形势，进一步强调“坚持有法 可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚持法律面前人 人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司 法公正，提高执法水平、确保法律的严格实施。” 因此，我们在依法行政，依法行事，依法治档的工作 实践中，“行为者必须在国家法定的权限内，以法律和有 关的行政法规为准绳，做到按程序办事，杜绝任何超越法 定权限、滥用法律、违反法律程序事件的出现。” “当然，在我国改革开放与社会进步的过程中，长期 存在着社会和市场事实在前，制度安排合法化在后的现象。 上述几个问题就是档案工作在改革与发展中出现的新情况、 新问题。面对上述问题既不能因为与现行法律法规有冲突， 就放弃服务创新与探索，也不能因为是对政府、对人民群 众有利，就置法律法规于不顾。正确的做法应该是向深圳 市的同志学习，在不断创新与探索档案服务机制的同时， 适时地通过立法或修改已有的法律法规，将创新与探索的 积极成果合法化。将好事办好，好事办成。 例如，深圳市人民代表大会通过的深圳经济特区档 案与文件收集利用条例就