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借鉴国外经验通过立法手段促进我国可再 生能源发展 摘要：21 世纪有可能是可再生能源技术的商业化发展阶段。 在研发、示范以及商业化发展时期，世界上有许多国家采 取了立法的手段促进可再生能源技术的发展和应用。我国 有关部门和研究机构从 20 世纪 80 年代开始就如何利用政 策手段推动可再生能源的发展开展了深入和细致的研究， 并进行了大量的尝试。本文通过对国外利用立法手段促进 可再生能源技术发展经验和教训的分析，提出了我国利用 立法手段促进可再生能源技术发展的可能性。 1. 背景 1.1 问题的提出 我国在较长的时期内都可能面临需求增加和环境容量 有限的窘境，制定我国的中长期规划，不能不考虑我国能 源问题上所面临的这一矛盾，因此发展清洁能源成为我国 可持续发展的基本要求，而可再生能源技术的发展使其成 为清洁能源技术的选择之一。20 世纪 80 年代以来，可再生 能源技术走过了研发、示范的过程，21 世纪有可能是可再 生能源技术的商业化发展阶段。在研发和示范以及商业化 发展阶段，世界上有许多国家采取了立法的手段促进可再 生能源技术的发展。我国有关部门和研究机构也从 20 世纪 80 年代开始就如何利用政策手段推动可再生能源的发展开 展了深入和细致的研究，并进行了大量的尝试，但是，这 些政策往往带有部门和行政管理的色彩，随着政府职能的 转换和变更，一些行之有效的政策得不到落实或没有持续 性。在这种情况下，提出了尝试利用立法手段鼓励可再生 能源技术发展的问题。 1.2 我国通过立法手段促进可再生能源技术发展面临 的问题 在过去几十年里，我国对能源的管理主要是靠行政手 段，尽管对法规、规章、制度的制定也十分重视，但真正 能够上升为国家法律法规的规定很少，绝大多数属于部门 规章或行政规范性文件，许多重要的规定不够规范化、法 律化。与可再生能源发展直接相关的法律是能源方面的立 法，特别是电力法和节能法等，其次是有关经济法和环境 保护方面的法律。从这些法律本身和相关条款看，其缺陷 是，号召和口号性的条文为主，缺乏实施的具体细则和相 应的经济激励措施以及行政监督手段。这种缺憾的主要原 因是我国政府职能中关于立法和执法的定位以及发展可再 生能源的长远目标不明确。 纵观世界，各个国家发展可再生能源的目的各有不同。 发展中国家(包括中国在内)的目的基本上是一致的：过去 发展可再生能源的主要目的是解决农村能源问题、解决边 远地区的供电问题等。发达国家的目的则与发展中国家有 着本质的区别：在 20 世纪 80 年代，基本动力是受石油危 机的影响，目的是解决能源供应的多元化问题；进入 90 年 代后，主要目的已经演变为解决环境问题。无论是能源供 应多元化还是环境问题的压力，都给可再生能源技术的发 展提供了市场需求，由此带动了发达国家整个可再生能源 产业化的发展。 我国发展可再生能源的目的是什么？是为农村和边远 地区服务，还是为了可再生能源技术的商业化发展？是建 立可再生能源技术产业，还是建立可再生能源技术市场？ 从可再生能源资源的角度看，我国地大物博，又有巨大的 能源市场，同时我国的国力已经允许在可再生能源技术发 展和商业化方面有所投入，也就是说我国已经具备发展可 再生能源产业化和商业化的物质条件。从世界趋势看，发 展可再生能源也已经不仅仅是为农村和边远地区服务，而 是逐步走向商业化。因此，我国发展可再生能源技术和产 业的目的应该发生根本性的转变，从立足于解决农村和边 远地区能源问题，逐步转变到解决可再生能源技术的产业 化和商业化上面来，既建立可再生能源的技术产业，又建 立可再生能源的技术市场，使得我国的可再生能源在不太 长的时期内，为改善我国的能源结构作出贡献。 法律是实现国家发展目的和目标的基本手段，有了明 确的发展目的和目标，可再生能源立法才有其可能。通过 立法促进可再生能源的商业化发展，需要的是明确的、可 操作的、公开的、量化的具体条款。只有落实这样一些具 体的条款，实现可再生能源发展的目标才有真正的保障。 2. 国外可再生能源立法综述与评价 2.1 国外可再生能源立法的案例研究 国外的政策大都是通过法律体现的。不论是强制性手 段，还是经济激励手段，不论是国家采购手段，还是市场 激励手段，都是以法律的形式确立的。自上世纪 80 年代开 始，一些国家陆续制定了法律鼓励和促进可再生能源的发 展。 2.1.1 美国 美国 1978 年通过的公共电力管制政策法案，鼓励电力 公司购买可再生能源发电，以预测电力价格或可避免成本 电价以及价格补贴提高和激励发电商和供电商的积极性。 此项法案的实施使发电商和供电商签署了一大批上网电价 在每千瓦时 10 美分以上的购电合同。 美国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是国家 或政府制定政策，通过市场机制使这些政策得以实现。特 别是配额制的机制，实际是在强制性的宏观目标条件下， 充分利用市场竞争机制，根据资源有效分配原则，以较低 的成本实现高成本的发展目标。 2.1.2 英国 英国在可再生能源方面起步较晚，但通过其非化石燃 料公约的政策促进了可再生能源的稳步发展。其主要内容 是：英国的地区电力公司有义务或责任，保证在其所供应 的电力中，要有一部分来自于非化石燃料资源。它为应用 非化石燃料资源生产电力提供了一种保障的市场机制，其 目的是要建立一个初级的可再生能源市场，以便在不远的 将来，在不需要政府的财政支持下，可再生能源发电具有 与常规能源发电相竞争的能力。NFFO 实施机制的最大特点 是由政府发布，通过招标和投标选择可再生能源项目开发 者，竞标成功者将与项目所在地的主管电力公司按中标价 格签订购电合同，合同期限在每次非化石燃料公约中都有 明确规定。由于可再生能源发电成本目前仍高于常规能源 发电成本，地区电力公司所承受的附加成本，即中标合同 电价与平均电力交易市场价格之差，将由政府补贴，补贴 则来源于政府征收的“化石燃料税”。这一措施有效地吸 引了诸多的公司和企业来投资可再生能源发电项目。 英国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是：政 府制定具体的发展计划，在政府的监督之下，利用市场竞 争的机制实现其具体目标。实际上其具体的措施是：以政 府采购的形式，强迫用户接受可再生能源。其名称虽与美 国实施的配额制不同，但其实质是相同的。因此，英国也 在积极探讨实施配额制计划，其初步目标是实现可再生能 源能够提供 10%的电力。 2.1.3 荷兰 1998 年，荷兰政府颁布了一项新的电力法，在该法中， 对电力的生产、运输和供给制定了一系列的标准。更重要 的是，在新电力法中规定了实施绿色证书计划。在绿色证 书计划中具体规定了用户有购买最低限量绿色电力的义务。 1998 年 2 月，荷兰政府与代表所有电力公司的荷兰电力协 会协商有关自由配额的协议，在协议中规定了到 XX 年，总 电量消费的 3%(即约 1700 GWh)来自于可再生能源。这一标 准适用于公司的总销售额，并非单个的产品或合同。根据 计划，每向电网中输送 10 GWh 的可再生能源电量，厂商就 会获得一份“绿色证书”，其市场价格为 0.03-0.05 荷兰 盾/kWh，而达不到要求的公司每 kWh 要付 5 分荷兰盾的罚 金。 荷兰立法的基本思路是：采用义务和自愿相结合的机 制来鼓励可再生能源发展。当然，这种机制也是在经济激 励基础上得以实现的。 2.1.4 德国 德国 1991 年制定了可再生能源购电法，强制要求公用 电力公司购买可再生能源电力。按照该法，风电的收购价 格为零售电价的 90%，公用电力公司必须按照这个价格收购 风电。在这项法规作用下，最近十多年德国的风电发展迅 速。截止 XX 年底，德国风电累计装机容量达到 800 万千瓦， 居世界第一位。德国的公用电力公司不喜欢可再生能源购 电法，抱怨增加了它们的成本。1998 年德国政府对该购电 法做了补充规定，设定了电力公司收购可再生能源电量的 上限：电网覆盖区的可再生能源电量不超过该地区总电力 消费的 5%。 XX 年 4 月 1 日，德国实行新的可再生能源法。新法要 求公用电力公司按照固定电价购买可再生能源电力，而且 必须优先购买。因此该法的全名是“可再生能源优先权法” 。与 1991 年的购电法相比，1991 年的购电法与电网的平均 销售电价相关联。新法中的固定电价则是以各种可再生能 源的发电成本为基础确定。 可再生能源的高电价在全国范围内分配，对所有的配 电公司和供电公司都设定同等的份额。可再生能源发电技 术不同，购电价格也不同。处于上游的电网运营商有义务 按照补贴价格购买可再生能源电力，如果网内不存在向用 户售电的电网运营商，下一家电网经营商应按照补贴价格 购买这部分电力。 德国法律的特点是，对发电商和供电商均不提出指标 要求，而是采取简单而有效的价格手段，以效益驱动企业， 实现对可再生能源发展的支持。 2.1.5 丹麦 为了加速可再生能源的开发，丹麦采取了一系列的措 施，首先制定了命名为“21 世纪的能源”的能源行动计划， 该计划的目标是在 XX 年，全国的 CO2 的排放量要比 1988 年减少 20%，而到 2030 年要减少 50%。为了保障这一宏伟 目标的实现，丹麦政府将从两个方面着手，一方面是在节 约常规能源的同时切实提高能源的利用效率，另一方面是 提高可再生能源的利用比例，计划的目标是这一比例将由 目前的 10%左右提高到 XX 年的 12%-14%。预计到 2030 年则 要达到 35%的水平，即平均每年增加 1%左右。其次，丹麦 进行了电力体制改革，并于 1999 年 3 月制定并通过了包括 可再生能源发电目标的电力改革方案，在该方案中规定绿 色电力的份额必须从现在的 10%增加到 XX 年的 20%。为了 保证计划的执行，丹麦在新公布的电力供应法中明确要求 电力公司有义务以固定的价格，向小规模的热电厂或可再 生能源发电商购电。同时，根据改革计划，今后对可再生 能源电力的支持将逐步转换为以竞争和贸易为基础的配额 制度，到 XX 年底，所有的消费者必须确保电力消费中至少 有 20%的电力来源于可再生能源。再次，计划引入绿色证书 系统，并通过近海风场的招标程序对该系统加以实施。此 外，丹麦还采取了许多过渡性的政策，如逐步取消对风电 的补贴；继续征收 CO2 税用来对可再生能源发电企业的补 偿；政府规定可再生能源的最低价格，直到绿色市场的有 效运行。 丹麦的机制实际上是荷兰和德国的结合，以政府大量 补贴开始，逐步转向政府控制下的市场竞争，其最终目标 是利用强制发展目标下的市场竞争机制，促进可再生能源 的发展。 2.1.6 澳大利亚 1999 年 11 月，澳大利亚联邦政府宣布了支持可再生能 源发展的国家目标。规定到 XX 年，可再生能源发电量应增 加到 25500GWh，相当于全国总发电量的 12%；可再生能源 的供应量增加 2%。该政策计划在全国范围内实施，要求所 有的州和地区的电力零售商和批发商都应按比例执行这个 措施。保证措施也将通过联邦立法实现，并计划于 XX 年开 始正式实施。具体操作上，计划引进可再生能源绿色证书 系统。首先，确定了在资源和技术方面合格的可再生能源， 包括太阳能、风能、海洋能、水力、地热、生物质、农作 物副产品、林业产品副产品、食品加工和加工工业的副产 品、污水、城市垃圾、太阳能热水系统、可再生能源独立 电力供应系统、使用可再生燃料的燃料电池。据此确定可 再生能源厂商，合格的可再生能源厂商每生产 1 兆瓦小时 的电量就得到一份绿色证书。责任方可以通过与可再生能 源厂商签订合同获得绿色证书，或者以与个别当事人协商 的价格购买绿色证书。证书可以在市场上进行交易。在每 年的年末，应履行义务的批发商和零售商都要向管理者提 供足量的绿色证书以证实各自已经完成了规定的义务。对 于未完成规定配额的责任人处以罚款，处罚标准定在 $40/MWh。但同时还规定如果在以后的三个季度内弥补了以 前应完成的配额，则可以退回罚金。预计 XX 年，政策的实 施将使电力的平均价格提高 1.3%-2.5%. 2.1.7 日本 1997 年日本制定了“促进新能源利用的特别措施法”。 国家鼓励采用包括光伏发电、风力发电、无污染汽车、废 弃物燃料制造、废弃物发电、废弃物热利用、温差能源、 天然气热电联产系统、燃料电池和太阳能热利用等 10 种新 能源技术，并且要求政府制定一套完整的促进新能源利用 的必要措施：包括为促进新能源利用，政府要有计划地采 取一体化的综合措施、促进能源消费者、项目开发商努力 开发利用新能源、促进能源供应商采用新能源实现能源供 给和促进地方公共团体应用新能源。为了促进新能源技术 的利用，除了政府财政补贴之外，还要求政府部门、地方 公共团体、公司企业等对于利用新能源予以充分理解，必 要时给以协助。 2.1.8 印度 印度在 20 世纪 90 年代建立了非常规能源部和可再生 能源开发机构，管理和推动可再生能源的发展。同时还采 取了一些专门的政策措施推动可再生能源的商业化发展， 例如 100%折旧制度等。这些措施使印度的可再生能源产业 有了明显的进步，到 XX 年，印度已经具备 10MW 的光伏发 电和 600kW 以上风力发电设备的制造能力，光伏发电安装 量超过 100MW，风力发电装机超过 1000MW，均为我国的 3 倍左右。 印度政策的不稳定性和我国有些类似，因此可再生能 源发展起伏较大。 2.2 国外可再生能源政策评价 综观目前世界各国已提出的或正在实施的可再生能源 扶持政策和措施，从国外立法促进可再生能源发展的性质 可分为三大类，一是强制性手段，二是经济激励手段，三 是自愿手段。 2.2.1 强制性制度 强制手段是国外大多数国家促进可再生能源发展的根 本法律基础。这些方面各国的政策均有体现，但是其法律 形式有很大的差别。美国特别是美国的个别州采取的是配 额制，要求发电商必须生产或必须采购一定比例的可再生 能源电力，德国、丹麦则要求电力公司必须购买可再生能 源发电，并为可再生能源电力上网提供方便。 强制性手段又分为目标性质的和任务性质的。美国的 配额制、荷兰的绿色证书、德国的高电价制度是目标管理 的强制手段，不论是配额制还是强制购买，都有一定的发 展目标为依据，因此发展目标是强制手段实施的基础，强 制手段又是实现发展目标的保障手段。英国的非化石燃料 公约制度则是任务性质下的强制购买，任务目标性质下的 强制购买的特点是政府采购，或政府通过市场进行采购。 我国的乡乡通工程，其实质是在实现农村电气化的同时， 起到了以政府采购的手段，强制推行可再生能源发展的作 用。 2.2.2 经济激励手段 尽管经济激励政策多种多样，但从使用的频率和广泛 性来看，主要有以下种： 补贴政策：这是我国常见的一种激励手段，国外也屡 见不鲜。一般而言，补贴有三种形式：一是投资补贴，即 对投资者进行补贴。如我国政府对地方小水电建设的投资 补贴，德国对风力发电的投资补贴即属此类。这种方式的 优点是可以调动投资者的积极性、增加生产能力、扩大产 业规模；缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能 起到刺激企业更新技术、降低成本的作用。二是产出补贴， 即根据可再生能源设备的产品产量进行补贴。我国目前还 没有这种补贴政策。这种补贴的优点是显而易见的，即有 利于增加产品产量，降低成本，提高企业的经济效益，这 也是美国、丹麦、印度目前正在实施的一种激励措施。三 是对消费者(即用户)进行补贴，例如欧洲大部分国家均对 太阳能热水器的用户提供 20-60%的补贴。 税收政策：一种是对可再生能源实施税收优惠政策， 如减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税 (企业所得税和个人收入税)等。另一种是对非可再生能源 实施强制性税收政策，如碳税政策等。各国的实践证明， 碳税政策，尤其是高标准、高强度的收费政策，不仅能起 到鼓励开发利用清洁能源的作用，还能促使企业采用先进 技术、提高技术水平，因而也是一种不可或缺的刺激措施。 价格政策：由于可再生能源产品成本一般高于常规能 源产品，所以世界上许多国家都采取了对可再生能源产品 价格实行优惠的政策。如德国制定的电力法要求电力公司 必须购买可再生能源电力，并要向可再生能源电力生产商 支付消费者电价的 90%；在美国“能源政策法”中规定，公 用电力公司必须以可避免成本收购可再生能源电量，同时 美国的一些州还作出按净用电量收费的办法。这些实际上 都是电价优惠的措施。我国原电力部也就风力发电上网电 价制定了较优惠的政策。理论分析和实践都巳证明，价格 优惠是一项非常有效的激励措施，只要应用得当，可以起 到促进技术进步和降低成本的作用。 低息(贴息)贷款政策：低息(或贴息)贷款可以减轻企 业还本期利息的负担，有利于降低生产成本；缺点是政府 需要筹集一定的资金以支持贴息或减息的补贴。贷款数量 越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多，因此，资金 供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。目前德 国对风电项目和光伏项目正在实施低利率贷款，利率从 2.5-5.1%不等。 政府采购政策：例如美国、日本和德国采取的屋顶计 划，实际上是通过政府采购或政府支持采购等手段。扶持 尚未成熟的光伏发电产业。此外，政府支持的技术研究和 开发活动也属于政府采购的范畴。 2.2.3 自愿政策 自愿制度是一些发达国家正在研究和实施的促进可再 生能源发展的措施之一，其实质是一部分居民或企业，自 愿支付较高的价格购买能源(包括电力)，利用其差价鼓励 可再生能源的发展，例如荷兰的绿色电价制度等。自愿制 度的基础是企业和人民的环境意识，欧洲国家特别是北欧 国家人民的环境意识较高，实施自愿消费可再生能源制度 有很大的公众支持基础。 2.3 国外可再生能源立法经验及对我国的借鉴意义 2.3.1 国外立法的成功经验 明确发展目标：发展目标是立法的依据。已经采取立 法手段促进可再生能源发展的国家和地区，均有明确的发 展目标。例如欧盟要求 2050 年可再生能源达到其能源生产 的 50%。各国在此基础上，制定了自己的发展目标，特别是 分步实施的目标。例如丹麦规定可生再能源的利用比例将 由目前的 10%左右提高到 XX 年的 12%-14%，预计到 2030 年 要达到 35%的水平。在德国，新的可再生能源法的目标是： 可再生能源的发电比例从 XX 年的 5%增加到 XX 年的 10%。 确定合格的资源和技术范围：各国在立法的过程中也 经过了详细的分析论证。只有针对经济合理的可再生能源 利用技术的法律出台，其实施的可靠性和稳定性才有保障。 例如德国和一些北欧国家将风力发电和生物质能源作为发 展的重点，而南欧的一些国家，如西班牙等将风能和太阳 能利用作为重点。由于这些能源技术的经济性已经较高， 或接近商业化发展的程度，法律实施的经济成本较小。一 些国家或地区希望覆盖所有可再生能源，例如，美国德克 萨斯州确定的合格能源被定义为包括太阳能、风能、地热、 水电、潮汐能、生物质能、生物废弃物和垃圾填埋气体等， 由于各种能源的成本差异，要么法律规定比较复杂，要么 法律实施难度增大，使得法律实施的成本提高，从而降低 法律的有效性。 具体而明确的措施：各国在立法过程中不仅有明确的 目标，同时也有实现目标的具体措施。例如美国过去的电 量补贴，明确每千瓦时补贴费 1.5 美分；丹麦补贴 0.17 克 郎；德国则规定了不同条件下上网电价的计算公式。法律 的实施简单而明了。 具体的实效规定：由于可再生能源技术尚在发展之中， 变化的因素很多，一些国家规定了法律实施的有效期。这 种灵活性减少了立法过程中的争议，加快了立法的速度。 2.3.2 国外立法中存在的问题 国外通过立法促进可再生能源技术的发展，其经验是 主要的。当然也有一些问题值得我国借鉴： 条款过于具体：例如德国模式，规定了不同风速条件 下的电价；英国模式规定了具体的能源技术。这些在国土 面积较小的情况下实施起来可能困难不大，但对一些资源 条件复杂、经济接受能力参差不齐的国家(如我国)，如果 照搬这些模式就比较困难。 目标过分宏大：例如欧盟提出的 2050 年可再生能源技 术占其能源供应的 50%的目标，在 XX 年也要达到 10%，其 经济成本很高。再如德国的销售电价大约为每千瓦时 19 分 尼，而风力发电的上网电价为 17.8 分尼，常规技术发电的 上网电价只有 9 分尼左右。在风力发电比例较小的时候对 电价影响不大，但是这一比例如果达到 10%以上，其经济代 价非常可观。以 XX 年德国风力发电装机总容量为 8000 兆 瓦、每年运行 XX 小时计算，年发电量达 160 亿千瓦时，相 当于每年补贴 13 亿多马克或 4 亿多美元。 法律的不稳定性：特别是在美国，20 多年来政策多变， 有效期短，形成了许多短期效应。80 年代，美国可再生能 源发展大起大落，就是由于政策的稳定性差造成的。目前 印度的情况也是如此。 3. 我国通过立法手段促进可再生能源发展的可行性和 必要性 3.1 我国促进可再生能源发展的立法实践 我国是个发展中国家，资源和环境问题一直困绕着国 民经济的持续健康发展，因此，我国政府也希望通过扩大 可再生能源的开发获得更多的利益。我国进行可再生能源 的立法的目的是要达到以下多个目标：保证能源的可持续 利用；降低二氧化硫以及其它污染物的排放量，从而减少 酸雨的危害范围和地方污染；为国家产业的发展提供新的 机遇，迅速扩大产品在世界市场上的份额；实现能源供应 的多样性和安全性；促进农村发展和就业率的提高；以及 在尚未被电网所覆盖的农村地区初步实现电气化。同时法 律实施的经济成本在国家财力可以承受的能力之内。因此， 我国在利用法律手段促进可再生能源的发展方面进行了有 益的尝试。与可再生能源发展的立法直接相关的法律是有 关能源方面的立法，特别是电力法、节能法，其次是有关 经济法和环境保护方面的法律。 3.2 我国可再生能源立法的可行性分析 3.2.1 我国可再生能源法律条款已有相当基础 我国可再生能源法律条款已经具备了一定的基础。除 了上一节列举的相关法律法规外，实际上，我国的各省市 自治区，乃至更下一级的有关机构也在可再生能源立法方 面进行了一定的尝试。例如，在太阳能的利用方面，全国 至少有 10 个县一级的人大通过了太阳能与建筑结合的相关 法律，促进了这些地区的太阳能利用。吉林、内蒙古和福 建等省区都有鼓励风力发电的具体规定。 3.2.2 就促进可再生能源发展进行立法是必要的 我国经济已经经历了长期的高速增长，今后能否保持 稳定发展的势头，其中一个重要影响因素是能源工业能否 适应国民经济发展的需要。尽管我国有丰富的能源资源， 但结构不尽合理。例如，我国常规能源结构以煤炭为主， 在电力能源消费构成中，煤电电量占 80%以上，已经给生态 环境带来了极大的压力，亟待改变电源结构，调整和优化 能源结构。 从世界能源发展的趋势来看，加强可再生能源发电的 开发力度，加快可再生能源发电的步伐，是各国共同的发 展趋势。国内外的许多权威人士预测，在本世纪，随着能 源资源开发的继续，可再生能源将会越来越显示出其重要 作用。我国可再生能源资源丰富，全国的太阳能资源平均 为 5.9106 kJ/(m2年)，风能的理论可开发总量约为 3200 GW，其中可利用的约有 253 GW。此外，我国还有地热 能、潮汐能以及生物质能等可再生能源。可再生能源的开 发，既可充分利用自然资源，同时又可减轻经济发展对环 境所带来的巨大压力。我国是个发展中国家，资源和环境 问题一直困绕着国民经济的持续健康发展，因此，目前我 国政府正在开展广泛的国际合作，积极引进国际上先进的 政策手段，例如，可再生能源配额制、系统效益收费，绿 色能源证书等机制来促进可再生能源的发展。这些机制的 实施都必须有相应的法律作