公共服务型政府的研究综述.docx

公共服务型政府的研究综述 引者按：这是一篇比较全面地论述我国公共服务型政府研 究的综述。读后深有体会，尤其是参与其中某些重要的研 究过程，更能体会到在我国提出公共服务型政府的艰辛过 程。特转载，以享关心中国改革的有志之士。 建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然 选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。必须搞好职 能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、 社会管理和公共服务上来。 所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务， 让政府成为真正意义上的人民的公仆。它必须是一个无私 的政府，一个没有私人利益的政府，一个最小化的政府， 一个民主的政府。 政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。 公共服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良 好的公共政策服务、提供公共产品和公共服务。 建设公共服务型政府的主要任务是把为社会提供公 共产品和服务作为各级政府的核心职能，改革完善投融资 型财政体制，加快建立公共服务型的财政体制，公开政务、 公开政情，实现法治政府，合理确定中央与地方的关系， 加快政府治理结构创新，大力发展民间组织，并通过转变 政府职能，解决好“越位”、“错位”、“缺位”问题。 从我国国情出发，要建立符合本国、本区域特点的 公共服务模式，探索与社会主义市场经济体制相适应的公 共服务体系。 新一届政府成立以来，我国政府改革的思路逐渐明晰。 党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务。专家们一致认为，真正 使政府改革进程发生实质性改变的是年的非典事件， 它使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不 能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。 今年月日，在全国贯彻实施中华人民共和国行政许 可法工作会议上，温家宝总理要求：“继续改进经济调 节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职 能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理 和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进 社会发展和解决人民生活问题上。”这是自中共十六届三 中全会明确指出“要完善政府社会管理和公共服务职能， 为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”之后，对加 快政府职能转变提出的更高的要求。 本文主要对各方面专家关于建立服务型政府的论点给 予跟踪介绍。 一、政府职能转变的社会经济背景 在我国目前的社会经济环境中，政府行为，如政府的 越位、缺位、错位和补位所引发的社会、经济问题已经引 起重视，在经济改革如火如荼之际，政府的改革也急需要 提上日程，以跟上并促进经济的飞速发展。中国科学院国 情中心胡鞍钢提出，中国目前正处在“一个最好的时代” 和“一个最不公平的时代”；中国需要社会进步就必须改 革，不仅是经济改革，还需要政治改革和社会改革。中国 的改革与进步有赖于政府的改革与进步。 为什么一定要转变政府职能 综合专家的意见，大致以下几点： 建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。 当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪 里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好， 哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。 这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观 管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从 “越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”， 严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖 章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、 政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和 市场经济要求不相适应的地方。因此，必须搞好职能分离 和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管 理和公共服务上来。 国务院发展研究中心市场所陈淮认为，向社会主义市 场经济转变的改革，应对“入世”挑战，我们面临的一个 迫切之需是“改政府”。 建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要 求。在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经 济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管 者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、 公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必 须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失 灵”，弥补“市场缺陷”。只有这样，才会有充分竞争的 市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。 建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选 择，当前中国经济改革的重点是政府改革。四川省社会科 学院林凌教授认为，改革推进年之后，大量容易改革的问 题已经得到解决，旧体制的遗留问题和新体制形成的矛盾 集中起来。过去改革的中心环节是企业，目前的改革已经 聚焦到政府。很多问题如果不从政府改革开始，就解决不 了问题。 中国改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，经济 发展的主体是企业，政府不应当也不可能再充当经济建设 的主体力量。从政府主导型经济向市场主导型经济转变， 是市场化改革的必然趋势。 政府实际已经阻碍了市场经济的正常发展。中共中央 党校周天勇教授指出，目前，各级政府决定生产建设取向、 包揽一切事务、行政审批等色彩仍然很浓。有人称之为国 家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批 方式和环节复杂化。 社会转型和社会发展失衡要求政府转型。在经济高 速增长的同时，我国经济和社会发展严重失衡，并已经成 为影响社会稳定的重要因素。国家电力监管委员会副主席 邵秉仁将之归纳为以下几个方面：城乡失衡：突出地表现 在农村人口比重过大，城乡之间发展不平衡日益严重。地 区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。产业失衡： 我国第三产业一直比较落后。贫富失衡：城乡、地区、行 业和各阶层之间的收入差距扩大，财产的集中度提高。 胡鞍钢提出，社会失衡还有两大表现，一是大规模破 坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现 高速增长。二是社会不稳定因素增长速度明显超过经济增 长速度。 而转变政府职能是解决发展失衡的关键。邵秉仁认为， 相对于其它改革，行政管理体制改革严重滞后，离建立与 社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有 较大差距。要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职 能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作 重点转变到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上 来。 建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革 开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进 程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和 参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长 期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过 程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主 义严重，推诿扯皮，效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊 派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好，人民群众就 不会满意，政令就不能畅通，也就无法实现民富国强。 国家行政学院教授张孝德博士认为，目前，行政管理 体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的 改革，也是牵动全局的关键性改革。首先，行政管理体制 改革是否到位，是否能够建立一个适应市场经济需要的现 代政府，已成为关系到中国经济安全的重大问题；其次， 这方面的改革滞后已成为中国经济进入新的循环和增长方 式升级的瓶颈；第三，这方面的改革滞后已成为干部落水 的一个制度原因，成为抑制干部队伍健康成长和执政为民 的重大隐患和障碍。 目前行政管理体制中存在的问题 重视不够，投入不足。国家行政学院教授薄贵利认 为，从总体上看，我国地方政府在提供公共服务方面，同 中央的要求和群众的需要相比，还存在着明显的差距，主 要表现在：对公共服务职能重视不够；公共服务投入严重 不足；公共产品分配不公；公共服务体制僵化，质量不高， 乱收费现象严重。以教育为例，年，我国财政性教育投入 占的，即使是与年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家、 、的财政投入相比，也存在着巨大差距。 强调经济政绩。在以经济增长论英雄的观念的长期 主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。 陕西某县一位常务副县长承认，县政府每年要召开次常 务会议，主要都是研究招商引资、上项目、征地、筹措资 金、经济规划等问题，只有两三次涉及公共服务方面的事。 陕西省行政学院教授王嘉让在调查中发现，地方政府 始终存在强烈的经济政绩冲动，总是把经济发展置于首位， 忽视公共职能的发挥。上一级政府为了实现自己提出的发 展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经 济指标，出现层层加码、级级下压的态势。王教授还透露， 年陕西省某县向乡镇下达的经济指标，就有果品新栽 任务和优果率、蔬菜新种植面积和新建大棚数、奶牛新增 头数、奶山羊新增只数、大枣新建示范园和新栽任务、乡 土人才开发数、新建示范基地数和示范户等多项。面对如 此繁重的任务，民政、司法等干部也要包村、包组，公共 服务自然被放到了一边。 财政支出不合理。目前我国的财政体制还基本上是 “建设财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社 会服务的费用偏低。公共支出被大量用于政府没有比较优 势的用途上，过多地进入了竞争性和盈利性领域。因此， 必须进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公 共服务型财政。要大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜 绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展 关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、 公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。 以上现象、问题的出现就更强调了建设服务型政府的 必要性。 二、公共服务型政府的定义、特征、意义 什么样的政府才是公共服务型政府 温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和 服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会 保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业， 发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、 文化活动提供保障和创造条件。”这是对政府公共服务范 围的新概括，是对建设服务型政府内涵的新界定。 国务院总理温家宝下面的一段讲话更是涵盖了公共服 务型政府的全部职能，他指出：“职能转变是我们政府改 革的一项重大任务。我们要转变政府职能，把应该交给企 业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。 抓什么大事呢，抓好两个四。第一个四是经济社 会发展的四项指标：经济增长、居民就业、物价水平、国 际收支平衡。我们不光要注意经济增长，还要注意就业问 题，所以我们提出了积极的就业政策。第二个四是政 府职能的四条：经济调节、市场监管、公共管理、社会服 务。政府职能要从对经济的直接干预跳出来，变为对经济 的宏观调节。第二项任务是市场监管，要保证市场有一个 公平公正的竞争环境，不能有假冒伪劣，不能伤害群众利 益。对政府职能后两项任务公共管理和社会服务，恰恰是 政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。去年 抗击非典教育了我们，使我们懂得了处理公共突发事件， 搞好公共管理的重要性。管理就是服务，我们要把政府办 成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最 终是为人民服务。” 在这一问题上，各专家有不同的声音，但其核心问题 是趋于一致的。即所谓公共服务型政府，就是以民为本， 为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。 如西南民族大学法学院院长吴玉宗教授的定义就比较 全面：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政 府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的 方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮 助，为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主 体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务 的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是 由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。 国家行政学院刘熙瑞教授提出，管制型政府不是只有 管制而没有服务，服务型政府也并非就没有管制，这两者 之间的核心区别在于：究竟是官本位还是民本位？究竟是 政府本位还是社会本位？究竟是权力本位还是权利本位？ 这就提出了在三者的关系上，服务型政府要实现由官本位、 政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。公共服务型 政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民 民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起 来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。 经济学家吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要 把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关 系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。 重要的在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设 定的宪政秩序；这就是说，要按照中共十六大的决定，推 进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社 会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群 众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法 定程序切实得到保证。 北师大经济与资源管理研究所所长李晓西教授认为， 公共服务型政府简单的说就是提供公共产品为人民服务的 政府。在这里，首先要明确公共产品到底该给谁服务的问 题。最近，很多情况反映有的政府部门掌握的公共产品、 生产设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，形 成公器私用现象。所谓公器私用就是把国家给它的东西变 成自己的东西用。 中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，什么 是公共服务型政府，经济学上有一个明确的定义。用通俗 的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社会不愿 意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自 己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政 府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少东 西？怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小， 干得怎么样，也要通过民主的程序评定。 建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件呢？人 们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。 余晖认为，更关键的是，一个服务型政府需要具备以下三 个条件： 第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一 个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于 公器私用，就不是一个公共型的政府。公器私用的渠道很 多，第一个渠道开办大量的国有企业，大量地进入竞争性 的产业，与民争利。 第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政 府最小化有经济学道理。首先，政府提供服务是要有税收 的，即有税收成本的。其次，政府官员不承担管理失败的 风险。这跟企业不一样。企业经营亏损了，企业老板必须 自己承担后果，政府官员就不承担这个责任。所以，政府 的规模越大，意味着损失越大。企业、市场，还有非政府 组织，甚至社区，都是可以来替代政府的。所以政府应该 是最小化的，它应该在市场、企业、社区、非政府组织干 不了的情况下才介入。如维护产权、巩固国防、裁决，除 此之外政府不应该介入其它领域。 第三，公共服务型政府必须是一个民主的政府。以民 为本还不够，应该强调主权在民。 从上面各方面专家对公共服务型政府的论述，我们可 以看出，建设公共服务型政府，就是要强调公众、公开和 服务，强调以人为本，恢复人民赋予的政府的本来意义。 而推进政府职能转变，建设公共服务型政府，将对我国下 一步的改革进程具有决定性的影响。 公共服务型政府的特征 公共服务型政府的特征归纳起来，大致包括以下几个 方面： 民本性。政府是人民的政府。所谓民本就是要以民 为本，真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事， 坚持不懈做好事。具体来说：一是服务群众。政府应当从 人民群众最现实、最关心、最直接、最具体的事做起，实 现人民群众的根本利益和长远利益。二是装着群众。一切 为了群众，切实对群众负责。三是深入群众，时刻牢记 “群众利益无小事”。 责任性。责任即份内应该做的事，没有做好份内应 做的事，因而应当承担的过失。公共行政系统中，政府是 主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共 权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。政府不 是全部公共行政机构，其责任和权力也不是无限的。通过 分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、政社关 系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，并处理好权 力与责任的关系。 调控性。宏观调控是国家主动积极地根据国民经济 发展战略和宏观经济计划的要求，在充分发挥市场机制作 用的基础上，综合运用经济、法律、计划、政策及行政手 段对国民经济运行的调节和控制过程。具体来说：在社会 主义市场经济条件下，政府对经济是调节而不是管理，要 从对经济的直接的微观干预跳出来，变为对经济的宏观调 节。 法治性。公共行政权力来源于人民，受人民监督。 政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为，依法 行政。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这是 温家宝总理在政府工作报告中承诺法治政府执政的新理念。 所谓有权必有责，就是从权力、责任对等的原则来说，享 有什么样的权力，就应承担相应的责任。用权受监督，就 是要建立与服务型政府相适应的行政审批制度，提高审批 工作的透明度，切实加强纪律监督、法律监督、群众监督、 健全依法行使权力的制约和监督机制。 透明性。所谓透明，就是实行政务公开，接受社会 监督，建设“阳光政府”。政府的各项政策措施，特别是 与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、 经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群 众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。 只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官员置于 公众的监督之下。 务实性。务实就是要深入基层，深入实际，深入群 众，踏踏实实学习，扎扎实实工作，老老实实做人。一切 从实际出发，一切都落到实处。把工作的重点放在影响当 地发展和人民群众迫切需要解决的突出问题上。 绩效性。绩效即政府的业绩和效率。公共行政成本 立于公共财力。也就是说，公共行政依靠公共税收支撑， 就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩 效。推进政府机构改革。科学规范部门职能，合理设置机 构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。健全行政 管理法规和日常工作制度。加快推进政府信息化。 廉洁性。廉洁即清廉，清白；不损公肥私，不贪污。 廉洁从政，要求政府及其工作人员加强廉政建设，杜绝腐 败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化 公为私。从机制制度上铲除滋生腐败的土壤，蔓延，树立 廉洁型政府形象。 总之，公共服务型政府是一种全新的政府职能模式， 是完善社会主义市场经济体制的必然选择。建设公共服务 型政府，涉及理念、作风、机制、体制的变革与完善，是 一项深层次、全方位的工程。把这项工作做好，不但需要 明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解和细化， 制定具体的可操作的措施，一一加以落实，这不仅是改革 和发展的必须要求，也是人民群众的热切期盼。 建设公共服务型政府提出的意义 方栓喜在“以建设公共服务型政府为重点的下一步改 革”的文章中提出：“公共服务型政府”的提出，是现代 经济社会政府观念认识的一个质的飞跃，具有丰富的而深 刻的内涵。 为市场经济条件下的政府树立了最终模式，正确界 定了政府和市场的关系，即市场主导资源配置，政府只纠 正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公共产品和公 共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根 据人民群众的需要确定其规模，严格限定治理成本和提高 治理效率。 公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一 致的政府模式，是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权 力进行治理，所谓“有限权力”，就是政府的权力必须严 格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其 它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须 实行政务公开，接受人民监督。 从社会学意义上说，公共服务型政府是实现社会公 正的先决条件，由于摆脱了经济上的利益之争，才可以处 于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利益，更强调 保护弱势群体的利益。 从哲学意义上来说，公共服务型政府承认人民群众 是创造历史的主体，将人民群众作为真正的建设者，为其 提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓 怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。 “公共服务型政府”对应的社会结构是是“大社会”、 “小政府”。 公共服务型政府的提出具有十分重大的理论和现实意 义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾 出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来， 虽然理论界一直认为政府改革重要，但一直没有一个明确 的方向，在认识上没有突破，所以政府改革一直没有取得 实质性的效果。公共服务型政府基本上确认了我国政府改 革的起点和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以 说是一个观念上的突破。 而建设公共服务型政府则是一场深刻的政府革命。是 在新的政府理念指导下，对政府的再造，是一项复杂的系 统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。不仅 包括对政治体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人 大政协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政 府的行政管理模式进行重新优化组合。 三、公共服务型政府的主要职能和任务 公共服务型政府的主要职能 政府应该提供什么样的服务，才能称为公共服务型政 府？这一问题，主要有四个方面。 制度供给服务。作为秩序化的代表的政府，必须为 人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制 定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。政 府根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、 公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度 和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然 环境的变化，不断的推进制度创新。制度供给的内容非常 的多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、 市场经济制度、社会保障制度等等。政府提供了良好的制 度服务，人民的生活和工作就有了保障。服务型政府最好 和最大的服务就是良好的制度供给。 提供良好的公共政策服务。公共政策是政府为了解 决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治 过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服 务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社 会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、 社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府 在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的 公共政策服务。 提供公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的， 它指的是可以被社会公众共同享用的产品。如国防、公安、 司法等。还有一种准公共产品，它是介于社会公共需要和 个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲， 公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场 进行分配，而只能由政府来提供。准公共产品的提供可以 根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织 来提供，但是政府要做好组织工作。 提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员 满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。 实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制 定公共政策以及如何提供公共产品的问题。涉及政府及其 工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等。 服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的 指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热 情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。 建设公共服务型政府的主要任务 简单地说，政府的主要任务，就是为人民服务。具体 从我国目前的政治体制改革来讲，建设公共服务型政府需 要完成的，包括以下几个任务： 确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政 府的社会公共管理职能，为社会提供足够的公共产品。薄 贵利认为，必须把为社会提供公共产品和服务作为地方各 级政府的核心职能。只要各级政府从竞争性市场中退出来， 优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经 济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可 持续发展。 迟福林认为，实现从优先于经济目标向优先于社会目 标的转变，是实现政府职能转变，建设公共服务型政府的 重点。他认为，要在指导思想 XX 度关注实践中突出的重大 社会矛盾和社会问题。我国正处在经济转轨和社会转型的 关键时期，伴随经济的快速增长，迫切需要解决好失业、 收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障、腐败等问题， 创造良好的社会环境。其次，要建立和完善灵活、有效的 社会危机管理机制。从危机预警、各类预案的准备，到危 机下的统一、协调指挥机制建设，都应当作为政府的重要 公共职能，加快完善。同时，加大对基础教育、公共卫生 等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。 中国改革发展研究院“建设公共服务型政府中国 转型时期政府改革国际研讨会会议综述”提到：政府应全 面履行政府职能，管好政府应该管而没有管好的事。也应 该把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机 构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。大 力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业改革。但强调 政府公共服务职能，并不意味着一定要扩大政府规模，也 不意味着一定要增加公共支出，由政府来直接提供更多的 公共服务；应转变角色，起到促进者、合作者和管理者的 作用，将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府 自身变革的基础之上。原国家体改委党组书记张皓若特别 指出，贯彻以人为本，千万不要忽视了占全中国人口的广 大农民，要进一步统筹城乡经济社会发展，加大对农村和 农民的支持。 要改革完善投融资型财政体制，加快建立公共服务 型的财政体制。由于历史的原因，我国现行财政体制存在 结构性缺陷，总体上说，还是一个经济投资型财政体制。 政府要退出竞争性投资领域。政府执政的第一要务是发展 经济，但是不能由政府直接去发展经济，而是以战略、方 针、法律、法规、政策等方式，由政府引导投资者、企业、 劳动者去创业、投资、经营，推进经济的发展。同时，要 把经济建设型财政转变为公共服务型财政。为了缓解社会 矛盾，保持社会的稳定和安全，要调整财政支出结构。 公共财政转型要向五个“公共”方面转。一是转向公 共安全；二是转向公共卫生，这点在危机中体现得非常充 分；三是转向公共的教育与职业培训；四是转向公共的救 济体制；五是转向公共便利，公众作为社会人，必须享有 的公共便利包括交通、电力、桥梁、通信等基础设施。财 政应该集中力量在这五个方面做出更大的努力。 中国社会科学院原副院长刘国光教授认为，实现以人 为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，我们 还得在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，要从那 些不属于社会公共需要的领域抽身，逐步把经济建设型财 政转变为公共服务型财政。 迟福林认为，目前，社会发展投入占财政支出的比例 没有明显增加，公益性投资项目中，卫生、体育和社会福 利事业、教育文化等所占比例过小。为此，应当加快建立 公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础。 目前，完善公共型财政体制，应当从解决最紧迫的问题入 手：一是要重构国家对公共卫生的责任体制，加强公共卫 生和医疗基础设施建设，不断加大公共卫生在财政总支出 中的比例。二是要加快建立和完善统一有效的医疗保障体 制。三是重建农村的合作医疗体系。 此外，国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁指出， 目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞 大，要尽快研究解决地方政府债务问题。建议组织大规模 债务登记调查，编制地方资产负债表。应当允许地方政府 公开发债，将隐性债务显性化，进而理顺中央和地方各级 政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务发生危机。 要适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型 的行政体制向公开、透明的行政体制转变。迟福林认为， 要建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此 提高全社会应对各类突发性事件的能力。包括公共信息在 内的公共服务和公共产品是面对全社会的，应当向全社会 公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能 的重要保障。目前，重要的是要尽快出台信息公开的相关 立法，加强政务公开的制度化、法制化建设。 同时，也应充分发挥新闻媒体的信息披露作用。必须 从法律上保护新闻媒体的信息披露权。新闻媒体是党的耳 目喉舌，也是人民的耳目喉舌。大众传媒经营的主旨是为 人民知情权服务。新闻要立法，强调有事发生一定要报道， 不能谎报和瞒报，新闻违法要处罚。 在这一点上，经济学家吴敬琏教授在建设一个公开 透明可问责的服务型政府一文中提出：在信息公开方面 出现重大的失误，个别负责官员固然有一定的责任，然而 更重要的问题却在于全能政府体制下形成的一套陈规陋习， 其中包括对大众传媒的行政管制。政府机构和政府官员对 于决策权的垄断，通常靠他们对于公共信息的垄断来支撑。 政府在执行公务过程中产生的信息，是一种公共资源，是 公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的 必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、“阳光政府” 的立法；除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的 公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度， 才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。 从行政控制型体制向依法行政型体制转变，真正实 现法治政府。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服 务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法， 不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政 府提出的现实要求。 所有行政机关都应依法行政，一切政府行为都应纳入 法制化轨道，包括政府的职能配置、机构设立、编制管理、 公务员队伍建设，公共政策的制定，行政决策、执行、监 督，都必须严格按照国家的法律法规办事。加强法制建设， 规范政府行为，首先是加快行政立法，健全和完善行政法 律法规体系；其次是增强公务员的法律素质，不断提高依 法行政的水平；再次是健全行政执法责任制，强化监督约 束，把依法行政落到实处。 迟福林认为，推进依法行政的一项重要任务，就是要 从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要 建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依 法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最 紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有 公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推 进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。 中国政法大学研究生院副院长李曙光认为，政府也要 守法，这种守法的统治是通过政府的自律、法律的限制和 司法的裁定来达到的。在市场经济中，官与民的关系是平 等关系，官员要为纳税人服务。建立完善的市场经济体制， 在自由与秩序、公正与效率、竞争和福利等价值要素之间 应形成一种必要和可预测的规则。 另外，市场经济活动本身需要一定的秩序和规范。要 尊重和保护市场经济主体的合法权利，为各市场主体划定 一个自由行事的边界和空间，处理好法治与市场、主体、 政府之间的关系。通过适当的权力机构与权利安排优化资 源配置，是法治维护市场经济秩序的体现。 吴敬琏教授也明确提出要建立问责制，他认为，要把 这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣 言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设 定的宪政秩序；这就是说，要按照中共十六大的决定，推 进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社 会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群 众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法 定程序切实得到保证。 合理确定中央与地方的关系。依法明确界定中央与 地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我 国政府改革的重大任务。我国是一个大国，各地方的情况 差异很大，在保证中央政府统一领导的前提下，应当充分 赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权， 并对此做出明确的法律规定。 在“建设公共服务型政府中国转型时期政府改革 国际研讨会”上，专家们认为，要改革中央与地方财政税 收和事权体制。一是合理确定中央和地方的财税体制。二 是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各 级应负的事权责任，在此基础上核定各级在财政税收总盘 子中分配的比例和规模。三是要进行税收结构的设计和改 革，使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和 发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中。 迟福林提出，在现行的行政体制下，经济事务和教育、 公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面都存在着严重的 条、块分割问题。从中央到地方各级政府要有效地履行公 共服务职能，必须彻底破除现行条、块分割行政体制的弊 端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地 方政府处理突发性事件和各类社会危机的统一指挥协调权 利。 国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣博士也认为， 深化行政管理体制改革、转变政府职能，有一个政府分级 管理、分级定位的问题。中国版图这么大，不能不分级管 理。在市场经济体制下，只有中央政府行政区划和经济区 划是合一的，其他各级政府都不可能完全重合起来，这是 由市场配置资源的规律所决定的，不是以地方长官意志为 转移的。如果基层政府硬要把自己管辖的行政区划当作一 个完整独立的经济体，结果必然是造成人为的市场分割， 这与我们完善社会主义市场经济体制是背道而驰的。所以， 对于一个地方政府特别是基层政府来说，分级管理和分级 定位就意味着行政管辖权和主要职责就是服务。 政府治理结构创新。进一步规范行政收费行为，大 力推进行政审批制度改革。按照把全能管理的“大政府” 逐步改造成有限服务的“小政府”的要求，大规模取消审 批项目，将部分行政审批项目作改变管理方式处理，移交 行业组织或社会中介机构管理。制定行政收费法，进 行一系列的制度创新。要将行政命令和审批收费型的政府， 转变为公共服务和公共管理型的政府。 改革干部政绩考核和责任体系。目前，是考核干部政 绩的主要指标。经济发展目标被看得过重，数字中水分很 大。如果加入失业率、社会保障、生态环境、社会治安、 吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等社会发展指标考 核政绩，并且与干部使用和责罚结合起来，就会促使干部 勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事 结合起来，解决干部“只对上负责，不对下负责”的问题。 大力发展民间组织，架起政府与人民之间的桥梁。 应该大力发展民间的商会、协会、中介组织和其它民间组 织，发挥它们在结构转型和市场经济中的政治和经济功能， 营造政府与社会之间的协调和协作机制。调动民间组织力 量，支持政府改革。山西省政协副主席吕日周认为，民间 组织是政府与人民之间的桥梁。引导和发展民间组织，建 立政府与人民之间的对话、协商和沟通机制，实现社会自 律和自治，可以有力支持政府的各项改革，将传统体制下 政府的许多事务转由民间组织去做，既可以稳定社会，缓 解矛盾，又可以节省政治成本。 专家提出的其他值得注意的问题 “明租、征税、除费”。国家发改委宏观经济研究院 副院长刘福垣博士提出，政府改革的关键就是要通过“明 租、征税、除费”，解决好政府的越位、错位和缺位。 “明租”就是国有资产特别是土地资产的有偿使用。“征 税”是国民收入的强制性分配，是政府的权力。“除费” 就是废除那些不合理的行政收费和变相摊派，减轻广大农 民和市场主体的负担。政府提供公共产品和公共服务的资 金来源要靠征税的方式来解决，绝对不能直接或间接地动 用国家的土地租金收入，也不能运用各种收费手段，把原 本属于商业行为的东西，变成政府的强制性权力。一个负 责任的地方政府，在深化行政管理体制改革、建设服务型 政府过程中，一定要脚踏实地从具体问题入手。各级政府 应该明白，国家财产不等于政府财产，国家财产只能有偿 使用，而政府财产的来源只能依靠税收。 有限政府和与社会、市场的契约关系。国家行政学院 教授张孝德博士：要使深化行政体制改革、建设服务型政 府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化，还需要重点 把握这样一些基本的理论原则：一是确定政府的功能边界， 使政府真正成为一个有限的公共政府，这是建立服务型政 府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政 府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能， 这是建立服务型政府的关键所在；三是强化自下而上的激 励机制和考核机制，这是建立服务型政府必须的内在机制。 总之，建设服务型政府，不仅仅是服务态度的改变和服务 项目的增加，而是适应市场经济发展需求，以服务为目标 导向的现代政府管理体制或新管理模式的探索，是在重新 界定政府功能边界的前提下，按照有限权力的公共政府内 在要求，在确立政府与市场、政府与社会新型关系基础上， 导入激励、监督机制和全新的服务理念、服务行为、服务 管理系统。 通过转变政府职能，解决好“越位”、“错位”、 “缺位”问题。一是解决政府管理“越位”问题。应改变 过去包揽一切的管理体制，缩小、分解政府的管理权限和 范围，把不该由政府承担或政府管理不了的职能转移出去， 实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工。二是解决 政府管理“错位”问题。主要是理顺中央和地方之间、政 府内部各部门之间的职能关系，合理界定各级政府、政府 各部门的职能边界，明确各级政府、政府各部门的职责范 围，避免因分工不当、责任不明导致政出多门、交叉错位。 三是解决政府管理“缺位”问题。就是把应当由政府办的 事情真正抓起来，负起责任，避免管理出现“断档”，公 共服务出现“真空”。总的原则就是要收缩权限，越位的 要复位，错位要正位，缺位的要补位，有效解决“该管的 无人管，不该管的多头管”的问题。 四、如何建设服务型政府 如何适应目前中国市场经济发展的需要，深化行政管 理体制改革，建立满足市场经济发展需要的廉洁、高效的 服务型政府，既是完善市场经济体系急需解决的问题，也 是目前中国改革中遇到的一个重大现实问题。许多国家在 对政府的建设方面有成功经验，但中国的政府职能转变却 不是简单地改革，就象迟福林所说，建设公共服务型政府， 不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要 实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展 提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会 的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服 务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造” 和推进政府“自身革命”。建设公共服务型政府，不是简 单地对现有政府管理体制的修修补补，不是单纯地对现有 行政管理体制的增增减减，也不是一般性地政府职能调整， 而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本 的现代政府模式。 建设服务型政府的基本思路 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真 贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，坚持机构改 革与职能转变并重、借鉴与创新结合，大力加强制度和机 制建设，不断提高公务员队伍素质，加快政府转型步伐， 努力建设现代高效的服务型政府。这一思路包括以下要点： 行为规范。所有行政机关都应依法行政，一切政府行 为都应纳入法制化轨道，包括政府的职能配置、机构设立、 编制管理、公务员队伍建设，公共政策的制定，行政决策、 执行、监督，都必须严格按照国家的法律法规办事。加强 法制建设，规范政府行为，首先是加快行政立法，健全和 完善行政法律法规体系，使政府工作的各个方面、各个环 节都有法可依；其次是增强公务员的法律素质，不断提高 依法行政的水平；再次是健全行政执法责任制，强化监督 约束，把依法行政落到实处。 运转协调。所谓运转协调，就是中央政府与地方政府、 上级政府与下级政府、政府与所属部门之间政令畅通，政 府各部门之间协调一致，整个行政体系目标统一、运转有 序。这就要求政府职能界定科学清晰，机构设置合理精干， 分工