关于农民增收减负和确保粮食安全的六点建议.docx

关于农民增收减负和确保粮食安全的六点 建议 今年以来粮食市场价格的上涨，实际上非常有利于中部粮 食主产区粮农收入水平的提高。对于有些粮商乘机投机、 哄抬粮食价格的行为，可以通过调整政府的粮食储备以及 鼓励更有效的跨地区粮食运销来平抑。 十六大提出了全面建设小康社会的目标，标志着我国 政府的工作重点从重视速度的增长转向了速度与质量兼顾 的发展。在今年年初的中央农村工作会议上，胡锦涛总书 记指出了：“全面建设小康社会的重点和难点在于农村。 ”十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体 制的若干决定对深化农村改革、完善农村经济体制，作 了全面、细致的规划。以下就如何落实三中全会的决定， 以增加农民收入、确保国家粮食安全和减轻农民负担提几 点建议： 一、发展中小企业转移农村劳动力 由于农业的特性，随着经济的发展，农业在国民经济 中所占的比重会越来越低。因此，要提高农民的收入，缩 小城乡的差距，关键是减少农民的数量，将农村劳动力转 移到城市和农村非农产业。 劳动力密集的中小企业的发展能够给农村劳动力的转 移创造最大的就业机会。而且，劳动力密集的中小企业符 合我国的比较优势，在加入 WTO 以后，大力发展劳动密集 型中小企业有助于提高我国产品在国内、国际市场的竞争 力。但由于没有合适的金融安排，现在城市和农村的中小 企业面临贷款难、缺乏金融服务而难于进一步发展的问题， 减少了吸纳农村劳动力向非农产业转移的潜力。尤其在农 村，合法的金融安排只有邮政储蓄和农村信用合作社。然 而，邮政储蓄只存不贷，农村信用合作社呆坏账比例非常 高，已经很难发挥正常的功能。最近国务院提出的农村信 用合作社改革试点，是促进对农村中小企业贷款的一个重 要措施。 一个完善的、能够有效率地给中小企业提供金融服务 的金融体系，应该包括正规的和非正规的金融安排。除了 现有的邮政储蓄和农村信用合作社外，还应该有民营的社 区中小银行、农村小额信贷等，并允许正常的民间借贷， 以适应中小企业发展的需要。建议国务院尽早制定有关法 规，选择一些地区进行试点。 二、建立全国统一农产品大市场 产业结构调整是增加农民收入的一个重要渠道。如果 有了灵活有效的全国统一的农产品市场，各地就能够按照 比较优势来调整产业结构，然后通过统一的产品市场，进 行地区间的产品交换，这样农民从务农得到的收入就可以 较好提高。 建立全国统一的农产品市场，不仅有利于农业产业结 构的调整，而且还能造就东部的经济发展成为拉动中、西 部地区农民增收的机制，这一点对中部传统粮食产区和西 部以资源密集产品为主的农民尤其重要。 当前，我国东部地区相对于中部地区人多地少，工资 水平高，因此，粮食这种土地相对密集的农作物在东部地 区不具有比较优势。如果有了全国统一的大市场，当东部 地区随着经济发展，土地和劳动力机会成本提高，粮食生 产就会越来越不合算，东部地区自然会缩小粮食生产的比 重，增加向生产粮食有比较优势的中部地区的购买。粮食 市场的价格将会相应上升，中部地区以粮食生产为主的农 民也就能从粮食增产中得到增收的好处，东部地区的经济 发展也就会成为中部粮食主产区的农民收入增长的拉动力。 同时，只要粮食价格上升，粮食主产区农民产粮的积极性 提高，中部增产的粮食将能够弥补比较利益，东部地区减 少的产量。同样道理，东部越发展，就会从西部进口越多 的资源密集型产品，成为西部农民收入增长的拉动力。 我国现在已经正式加入 WTO，建立和完善全国统一的大 市场更具有急迫性。如果没有全国统一的大市场，东部发 达地区有可能抛开中西部地区，利用高度开放的新形势与 国外开展分工合作，比如从国外进口粮食等土地密集型农 产品以及资源密集型矿产品，这样，东部地区经济发展过 程中由于比较优势发生变动而让出的市场就很有可能落到 了境外，我国的中西部地区就无法从东部地区经济发展中 获得拉动力，中西部农民收入增长的愿望就更难实现。 就建立全国统一的大市场来说，政府有几方面工作要 做： 首先，跨地区的农产商品交易必须有对市场价格差异 敏感、有强烈利益动机的中间商来推动，市场才会灵活有 效。政府应该改革粮食和其他农产品流通体制，积极开放、 鼓励、支持民营的粮商和各种农产品的中间商的进入，开 展市场竞争。 其次，需要降低市场的交易成本，市场交易的硬件， 如农产品集散市场、交通、通讯、金融等体系建立和完善， 是跨地区的商品和要素流通的必要条件之一。这些体系建 设的一次性投资、外部效应和规模经济都很大。近几年政 府在这些领域的投资已经很大，但是为了避免市场发育因 这些硬件设施的欠缺而受阻，在必要时也可以开放、鼓励 民间资本在这些领域的投资。 第三，商品交易的本质是所有权的交换，所以只有在 所有权界定清楚、交易的合同得到法律的保障的情况下商 品交易才能顺利进行。在现实生活当中，一些地方政府干 预粮食等大宗农产品流通的情形时有发生，这实际上是对 农民生产的农产品所有权的直接侵犯，不仅使农产品在地 区之间调剂余缺的成本大大增加，而且使地区之间的产业 结构变动和比较优势的发挥遇到很大的障碍。以法律的方 式界定各种生产要素和商品的所有权，以法律的方式来保 障所有权和交易合同，也是政府在建立健全全国统一市场、 促进商品和要素流通方面无可旁贷的责任。 第四，市场的风险在很大程度上是由生产的盲目性造 成的。信息越充分，生产决策就越准确，市场的风险就越 小。而且，消费和需求结构的变动，在很大程度上是可以 准确预测的。但收集和处理这方面信息的外部效应很大， 即一方面它的一次性投资很大，另一方面所得信息又可以 以供给的边际成本为零的方式让众多农民分享。这些信息 由各个分散的农户自己来处理，显然缺乏经济合理性，所 以政府在这方面也应该发挥积极的作用，透过广播、电视、 互联网定期或不定期地发布商情预报，指导农业生产，以 减少农民生产经营的风险。 今年以来粮食市场价格的上涨实际上反映的正是上述 统一大市场结构下，粮食生产布局随着东部经济发展所作 的调整的结果，非常有利于中部粮食主产区粮农收入水平 的提高。所以，对于有些粮商乘机投机、哄抬粮食价格的 行为，可以通过调整政府的粮食储备以及鼓励更有效的跨 地区粮食运销来平抑。但是，绝对不要又强调粮食的省长 负责制，要求东部主销区多生产粮食，以及妨碍民营粮商 跨地区的正常经营，这样将会和建立全国统一大市场的要 求背道而驰。 三、增加科技投入，提高粮食生产能力 我国的经济在未来二三十年很有可能继续保持快速的 增长，在农村就业和农业生产结构调整中，如何确保粮食 安全是一个重要的课题。提高粮食生产能力是增加国家粮 食安全的最重要手段，在耕地增加的余地很小的情况下， 提高我国粮食生产能力的关键在于单产的不断提高。 提高单产的途径有两个：一是增加农业投入；另一是 技术进步。但是如果技术水平保持不变，增加要素投入的 边际生产力会下降，这一途径潜力有限。所以，满足我国 粮食需求的增加，主要必须依赖技术水平的不断提高。其 实，二十世纪初以来世界粮食生产的增长主要依靠的就是 技术进步导致的单产提高，我国从 1960 年代以来粮食增产 也同样是有赖于此。 在 19911993 年间，我曾经领导一个研究小组就我国 粮食作物单产提高的潜力在全国各地、市进行了大规模的 实证研究。根据调查，我国现在水稻、小麦和玉米的大田 最高单产和大田实际平均单产的差额约为实际单产水平的. .53.5 倍，这个差距代表在作物品种现有光合作用的水平 下可以挖掘的潜力。 这项调查又发现，如果我国政府对粮食科研给予足够 支持，有一半的潜力可以用育种的方法改进作物品种来实 现。我国是世界上人口最多的国家，粮食生产具有特殊的 重要性。自 19591961 年三年自然灾害以后，我国政府就 特别重视粮食科研，而且在许多方面居于世界前列。1966 年国际水稻研究所开发出半矮杆水稻品种，标志着绿色革 命的开始，而我国在 1964 年就开发并推广了同类品种，并 且于 1976 年开始推广种植杂交水稻，直到 1990 年代初我 国仍是世界上唯一大面积生产杂交水稻的国家。只要政府 给予粮食科研足够的支持，我国一定有能力生产足够的粮 食来养活自己。 四、完善粮食储备体系，确保国家粮食安全 一国即使有足够的粮食生产能力，每年的实际生产仍 然会受到不可控制的自然因素的影响而有波动，粮食储备 是政府调控粮食供给余缺、确保粮食安全的重要手段。我 国粮食储备制度目前仍存在很大缺陷，主要是国家储备粮 功能定位不明确，储备规模过大，地区配置不合理，成本 过高；国家粮食储备暴露出了明显的效率低、时效性差、 缺乏透明度等弊端。 目前国家粮食储备的政策目标主要有粮食安全、稳定 粮农收入、稳定粮食价格和储备本身的经济效益。国家粮 食储备制度的目标应该以国家粮食安全为主，稳定粮食市 场价格为辅。从这一目标出发，要合理确定国家储备粮规 模，改善粮食储备的地区布局和吞吐的办法。根据我国粮 食生产的历史经验，常年的粮食产量波动仅在 3之内，而 且很少连续两年减产，所以专项储备顶多只要 5就够，国 际上通行的安全储备量也只是 5。按全国总消费量的 5 计，500 亿斤的国家专项储备规模即可达到国际公认的安全 水准。目前中央储备粮的规模已达到 1200 亿斤，规模过大， 成本太高，要逐步降低。 二是随着全国统一的粮食市场的建立，粮食储备尤其 是专项储备，应该集中在粮食主产区，各个主销区只保留 必要的周转储备，这样可以减少粮食储备管理单位和储备 粮的总量、增加透明度、提高调剂的时效，降低管理成本。 三是以往粮食储备的吞吐由粮食行政部门层层分解计 划指标，不通过市场进行，不能主动地、预防性地影响市 场和引导价格，价格调控效果很差。应该改为中央储备粮 通过市场吞吐的调控模式，以提高效率。 五、改革政府行政职能，减轻农民负担 在农民的收入有限的情况下，税费负担越重，农民自 我保障的能力就越低。近些年来农民负担的问题引起了各 界高度的重视，今年中央政府全面推行了税费改革，以期 减轻农民的负担。农民的税费主要用来支付乡、镇、村等 基层干部的工资，如果干部的数量不减，农民从税费改革 中得到的好处，地方干部必然会再以其他变相的名目收回。 今年两会结束时记者招待会上，温家宝总理把基层机构和 干部的精简作为农民减负的必要条件，认为农民税费改革 的成败在此一举。现在许多省都在推行并镇、并村、并学 校等一系列工作，对精简地方政府机构和干部下了很大的 功夫，取得了一定的成效。 但是，我国目前基层政府的机构大多数还是按照计划 经济时代的职能来安排的，不少地方这几年虽然把七站八 所合并成几个中心，并且减少了干部编制，但是职能照旧， 为了完成工作，这些机构就又雇用了许多编外的人员，结 果，有些县乡干部的实际数量并未减少多少。要真正减少 基层政府的干部数量，必须按照社会主义市场经济的要求， 将政府的功能限定在市场无法负担的公共职能，让那些执 行在市场中可以商业化经营职能的机构和政府脱钩，并打 破政府垄断，允许民营企业进入这些领域，开展市场竞争。 这样既可以减少干部数量，减轻农民的负担，又可以提高 服务的质量，而且，有利于县域农业和民营经济的发展。 六、深化县乡财税、人事体制改革 按现在的财税体制，许多县级和县级以下政府部门的 人员工资和行政开支依靠该单位的收费和罚款来维持。虽 然这些单位必须将所收的费和罚款上缴到财政，但是并未 真正做到收支两条线，上缴的罚款绝大多数返还给这些单 位。 在许多落后地区，当经济发展比较差时，进入政府部 门，即使是成为编外人员，也是许多人的最佳选择，上述 的财政体制安排就给许多部门增加开支、扩大编外人员开 了一个方便之门。最近几年，有一个值得注意的现象，县 乡政府编外人员在越穷