主诉检察官办案责任制陷入困境的原因和改革策略

主诉检察官办案责任制陷入困境的原因 和改革策略 所谓主诉检察官办案责任制是指在检察长的领导下， 依照法律的有关规定，在审查起诉部门实施的，以主诉检 察官为主要负责人，相对独立承担刑事案件办理工作并承 担相应责任的一种办案制度。1998 年 3 月，最高人民检察 院提出了实行主诉检察官办案责任制的工作设想，全国各 地的检察院先后对此进行了有益的尝试。主诉制有利于提 高办案效率、明确办案责任、符合检察工作的客观规律， 具有理论上的科学性、合理性。实践地看，该制度对我国 缺少检察官办案制度的实际和司法改革的客观需要具有重 要的反作用，对司法实践具有重要的推动作用。十多年的 司法实践和理论探索证明，主诉制符合我国国情和司法实 践的需要。但是，建立在社会转型升级背景下的主诉制受 现存固有体制和社会矛盾的影响、主诉制的司法改革的非 全面性以及认识和实践深化发展的固有规律，该制度目前 尚存在一些问题和不足。进一步深化、推进、完善主诉制 改革对规范刑事案件办理、保障当事人的合法权益、推进 司法改革具有重要的意义。 一、主诉制改革面临的困境 (一)放权与收权的矛盾 主诉制，无论是改革的需要，还是制度建设的需要， 核心在于放权。对于改革而言，任何改革都是从放权开始 的。对于制度建设而言，任何制度的建设都必然涉及权力 的扩张。主诉制的改革即使如此，放权是改革的核心。但 是，由于我国社会体制长期积聚的矛盾的综合性、复杂性 和既得利益群体的过分强大，主诉制的改革面临放权较少、 权力不足的困境。在实践中，一方面，严格的问责机制使 部分检察机关领导对主诉检察官独立办案不放心，对于主 诉检察官能否适应主诉制下的办案机制的要求尚不确信， 对主诉检察官能否合理、合法的运用手中的权力而不滥用 权力或以权谋私等心存顾虑。另一方面，在主诉制尚不健 全、权力配置不明确、责任承担较严格以及要求主诉检察 官具备较强的业务能力的情况下，部分检察人员也不愿意 承担如此大的责任，在办案中部分主诉检察官仍然按照既 有的请示、报告、指示的方式工作，怠于或难于行使本应 行使的权利。这使得主诉制的改革在放权与收权之间徘徊 不定，难以确定。十多年的实践也是收权与放权不断变化 调整。 (二)现有人事制度下的稳定与流动 司法工作特别强调实务经验积累。合格的、优秀的 检察官需要长期的培养和锻炼，主诉检察官就更需要长期 的司法实务训练和理论教育，需要付出大量的资源成本。 每一个培养出来的主诉检察官都应当在其职位上发挥重要 的作用。在现有人事制度下，职务升迁、岗位变动与每一 个主诉检察官的切身利益密切相关，检察院内部的人事调 整可能会使得主诉检察官流动，部分检察院没有或缺少主 诉检察官而部分检察院又过多的不均衡局面。相比美国、 日本、德国，我国检察官的待遇较低而工作量较大，收入 与付出不完全成比例，社会经济条件的变化对于主诉检察 官更是增加压力。加之，主诉制要求主诉检察官独立办案、 对案件办理承担严格的责任。这些因素使部分主诉检察官 脱离工作岗位，转而从事律师、教师等工作或者经商，现 有人事制度下的主诉检察官的流动己成为明显的趋势。如 何解决主诉检察官流失问题，稳定高素质的主诉检察官队 伍是检察院面临的重要困难。 (三)主诉检察官:权力与责任、待遇与风险不相匹配 主诉制的初衷是实现权责统一，即在赋予主诉检察 官相应权力的同时要求主诉检察官承担更大的责任。但经 过一段时间的实践后，出现了权力与责任不匹配的情况， 即就是说，现在主诉检察官面临的是问责机制完整、责任 设置严密，但实际所享有的办案权力却比较小的矛盾。在 放权上，收支与诸多要素各地区放权并不完整、区域间的 主诉检察官权力配置不缺乏内在统一性和均衡性。主诉检 察官享有较小的权力而要承担较大的利益。主诉制设计之 初也未能考虑到主诉检察官利益需求增长和风险加大的问 题。随着司法改革的深入，对主诉检察官办案提出了更高 的要求，主诉检察官也因此需要承担更大的风险。然而， 主诉检察官的待遇，包括待遇、升职、出国培训等并未显 著提高，也未与费主诉检察官相区别，既违背多劳多得的 分配规律，又不能体现风险与利益相匹配的原则。权力与 责任、待遇与风险不相匹配使得很多检察官不愿意到主诉 检察官岗位，不愿意承担更多的任务和更重的责任。 (四)司法行政化趋势仍然明显 从权力属性上看，公诉权属国家权的一种，是司法 权的重要组成，具有其独特的规律和运行的机制。主诉制 改革的一个重要目标就是按照司法规律办案。但由于现有 行政管理体制的强大惯性，挥之不去的行政管理思维和行 政管理模式成为制约主诉制发展的瓶颈。在人事管理上， 仍然是以行政管理体制进行，上下级之间的领导和被领导 关系僵化，主诉检察官处于被领导的地位缺乏必要的自主 性。司法、行政级别的提升与待遇密切相关导致部分主诉 检察官过分侧重职务晋升而忽略司法职务。在办案上，审 批制仍然占据多数，主诉制的行政审批化趋势明显。 二、走出改革困境的出路 (一)充分放权，实现权责统一 十多年的实践证明，主诉制在对犯罪事实的把握、 证据审核、案件处理上并没有明显的、重大的制度缺陷， 主诉制对保障当事人权益、提高办案质量具有重要的促进 作用。赋予主诉检察官以充分、全面的办案权力并不必然 发生权力滥用、滋生腐败的现象。事实上，主诉制明确了 办案责任、强化了主诉检察官的责任意识反而对权力滥用 和腐败起到了一定的遏制作用。十多年的实践，也确实培 养了一批合格的主诉检察官，主诉制也日趋得到完善。因 此，应当全面推行主诉制，充分放权。同时，应当加强监 管，使问责机制真正落到实处，发挥应有之作用。在整体 上实现权责统一。为推进主诉制和加强监督，保障主诉检 察官的权利运用，可采取小组办案的模式，在小组内有主 诉检察官主要负责并配置书记员、辅助检察官等人员，通 过小组内部的分工提高效率，强化监督。使主诉制具有明 确的组织形式、责任承担形式和运行机制。 (二)重视保障，提高待遇，稳定队伍 在放权的基础上实现权责统一，保障主诉检察官的 办案权力。应当提高主诉检察官的待遇，要使主诉检察官 的待遇与一般行政人员、社会群体明显区别，也要是检察 院内部主诉检察官与一般工作人员的待遇明显区别。在分 配上，按照多劳多得和风险收益原则分配资源。在待遇上， 不仅仅是工资待遇的增长，也应包括职务、晋升、发展机 会的增加。着重治理人才流失的问题，既要通过待遇留住 人才，也要通过待遇吸引人才，改革现有的人事录用机制， 按需要并依据岗位特征招录人才。 (三)加强司法去行政化工作 目前，主诉制行政化倾向依然明显。这主要是有两 方面的因素所致:检察系统内部管理的行政化、固有权力体 系对司法的影响。因此，司法去行政化应当从以下方面入 手:(1)检察院设置应逐步与行政区划分离，实行大区制的 检察院设置;(2)检察院的财政应于地方财政分离，实行统 一的财政管理体制;(3)改革检察官考核制度，应以办案质 量、岗位性质等因素确定考核结果。 三、结语 主诉制符合检察工作的客观规律、明确并强化了主 诉检察官的责任、提高了办案效率，保障了当事人的合法 权益、提高了司法公信力，具有制度上的科学性、合理性 和优越性。从实践层面看，主诉制完善了我国的检察官办 案机制，使检察官办案具有了可供操作的组织形式、办案 模式。十多年