关于民间组织管理工作现状的调研.docx

关于民间组织管理工作现状的调研 完善民间组织治理体制 促进民间组织健康发展 随着我市经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进， 民间非营利组织迅速成长并日益壮大起来。 他们在调动社 会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、 促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着重要作用，特 别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方 面，发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。但是，在 其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题，制约 着民间非营利组织的健康发展。下面我从民间组织的发展 与现状，近年来我们所做的工作以及存在的问题和建议等 方面作一阐述，供调研组参考。 一、民间组织的由来 1996 年，中央从完善我国社会组织管理格局的角度出 发，决定把民办非企业单位交由民政部门进行统一归口登 记。8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了关于加 强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知，肯定了 民间组织的作用，明确了民间组织管理工作的一系列方针 和原则，提出了民间组织管理工作的任务。这一文件明确 了民间组织包括社团和民办非企业单位两种组织，登记管 理统一由民政部门负责。 1998 年 6 月，在国务院机构改革中，批准成立了民政 部民间组织管理局。10 月，国务院发布了民办非企业单 位登记管理暂行条例和修订的社会团体登记管理条例 。这两个条例对社团和民非单位分别作了界定，确立了各 自的组织特征和法律地位；规定了对社团和民非单位实行 登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制和分级 登记管理体制，同时明确了登记管理机关与业务主管单位 各自的职责；完善了登记条件和登记程序，保障了社团和 民非单位的合法权益；规范了社团和民非单位的基本行为， 强化了以章程为核心的自律管理机制；明确了对违法行为 和非法组织的处罚措施。至此，我国民间组织管理有了重 要的法规依据，走上了日益规范化的道路。 按国务院民办非企业单位登记管理暂行条例，民 办非企业单位定性为：企业事业单位、社会团体和其他社 会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利 性社会服务活动的社会组织。 二、我市民间组织管理的基本情况 加强民间组织管理，维护社会和政治的稳定，促进经 济和社会协调发展，是民间组织管理部门的重要任务。我 市现有民办非企业单位 3200 多家，涉及教育、劳动、科技、 体育、文化、卫生、民政、中介服务等多个领域，管理工 作任务重、难度大。市民间组织管理局围绕我市经济建设， 坚持培育发展和监督管理并重的方针，把工作重心从盲目 追求数量转移到提高民间组织的整体质量上来。在做好日 常登记管理和年检的同时，较好地贯彻了民政部、省民政 厅有关文件精神，开展了全市民办非企业单位自律与诚信 建设活动和专项执法检查，促进了民间组织的规范健康发 展。 抓好双重负责、分级管理的民间组织体制建设。根据 中央有关文件规定，民间组织管理实行登记管理机关与业 务主管单位双重负责的管理体制，按民间组织活动地域分 级登记管理。登记管理机关负责对民非单位进行宏观管理 和执法监督，业务主管单位负责对民非单位进行日常业务 管理。多年来，我们认真贯彻执行有关民非单位管理的政 策法规，经常主动与业务主管单位沟通情况，各负其责、 密切配合，切实加强了民非单位的管理。同时，严格按照 分级管理的原则，该哪一级登记管理的由哪一级登记管理， 明晰责任，该上交的上交，该下放的下放。 做好民办非企业单位年检工作。对民非单位进行年度 检查是政策法规赋予民间组织管理部门的职责和主要管理 手段，同时，也是我们掌握民办非企业单位运转情况、加 强与民间组织联系的必要措施。根据暂行条例的规定， 每年年检我们主要检查民间组织的遵纪守法、照章办事、 履行登记手续、财务管理和从事活动的情况。今年是对民 办非企业单位进行年检的第三年和财务审计的第二年，针 对不同情况，我们打破常规，采取了灵活的年检办法，区 别情况分类对待，经与业务主管单位协商，分别牵头召开 了文化、科技、体育、综合类民非单位年检动员部署会议， 统一发放了年检材料、年检说明和会计师事务所的“明白 纸”。通过业务主管部门、登记管理机关和会计师事务所 三家联合讲课的方式，将今年年检的要求、报送时间和有 关事项以及财务审计的情况等有关内容一一说明。对其他 未开年检会的民非单位，通过电话通知的办法，逐一解释 年检要求和内容。 开展全市民办非企业单位诚信建设活动。民间组织管 理工作的原则之一就是抓培育发展，帮助民间组织建立自 律机制，依法规范自己的行为，在章程规定的宗旨和业务 范围内开展活动。由于民办非企业单位产生和发展的时间 不长，相关的法律法规和配套政策还不够健全完善，在发 展过程中还存在一些问题，主要表现为：法制观念淡薄， 社会责任和社会公益意识不强，营利化倾向较重，内部管 理制度不够完善，组织行为不规范，自律机制不健全，信 誉缺失等。为进一步促进我市民非单位健康持续发展，规 范民非单位行为，提高民非单位社会地位，使其逐步走上 法制化规范化的发展道路，根据民政部关于开展民办非 企业单位自律和诚信建设活动的通知精神和省厅的安排 部署，我们在全市民办非企业单位中开展了诚信建设活动。 截至目前，已有 100 多家市属民非单位响应了倡议，有的 开展了多种形式的社会公益活动，诚信建设开展得有声有 色。 开展民办非企业单位管理专项执法检查活动。民间组 织管理的另一个重要原则就是抓监督管理，依法查处民办 非企业单位的违法行为，打击非法民间组织，确保民间组 织队伍的纯洁性，确保社会政治稳定。为营造良好的民间 组织发展氛围，根据国务院民办非企业单位登记管理暂 行条例和民政部取缔非法民间组织暂行办法，自 5 月中旬开始，我们会同政策法规处、县区民政局，与有关 业务主管单位密切协同，对全市进行了民非单位管理执法 集中查处活动。共查处 200 多个民非单位，有效打击了非 法民间组织，进一步规范了民非单位行为，起到了教育、 警示和威慑的作用，受到了社会各界和广大群众的好评。 省、市多家媒体都进行了报道。 举办民间非营利组织会计制度培训班。为贯彻落实财 政部、民政部“关于认真贯彻实施民间非营利组织会计 制度的通知”精神和省民政厅民间组织管理局的统一要 求，我们将于近期会同财政局对全市民非单位的会计人员 进行一次新会计制度的培训，确保民间组织健康顺利发展。 三、存在的问题及建议 近年来，通过登记管理机关和相关部门的努力，基本 理顺了民办非企业单位的管理体制，扭转了统一归口登记 前政出多门、职责不清、管理无序的局面，初步建立了民 办非企业单位登记管理的政策法规体系，进一步完善了民 间组织管理格局。但同时，也暴露了一些问题和不足。 体制不完善，监督管理不到位。 XX 年批准设立的市民间组织管理局是全额拨款的事业 单位，隶属市民政局，是全市民间组织的登记管理机关， 负责全市民间组织的登记和年度检查，监督民间组织活动， 依法查处民间组织的违法活动和非法组织。对民间组织进 行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职 能。行政许可法实施后，虽然是登记管理机关但却没 有执法权，缺乏行政执法的基本职能，难以做到依法行政， 外出执法必须协同政策法规处一起行动，管理力量薄弱， 监管不到位，矛盾突出。国家、省级民间组织管理局都是 行政部门，XX 市民间组织管理局也是行政部门，而济南不 是，管理起来难度较大。为确保上下对口，理顺关系，建 议编制部门将民间组织管理局的社团管理处和民非单位登 记管理处两个业务处并入市民政局，由事业编制改为行政 编制，并成立专门的执法督察队伍。 法律法规不健全、政策环境不完善。 我国虽然制定了民办非企业单位登记管理暂行条例 ，但法规仍然不够健全，现行登记管理条例在很多具体问 题上缺乏明晰的界定和具体可操作性的规定。 一是立法层次比较低。民非单位综合了社会服务的各 个部门，涉及除生产、经营领域以外的全部行业，是一个 庞大的社会组织。而有关民非单位管理方面的法规只有 民办非企业单位登记管理暂行条例，且是暂行性行政 法规，层次较低，缺乏应有的法律效力。如，暂行条例 和民办教育促进法比较，前者调整范围大于后者，而 效力却低于后者，极不协调。 二是暂行条例滞后，问题重重。其一，暂行条 例缺乏关于民办非企业单位培育发展的具体政策措施。 其二，暂行条例与民办教育促进法在许多问题上 不衔接、不统一。民办教育促进法中规定所谓社会力 量办学指利用“非财政性教育经费”，与暂行条例有 冲突之处。财政部颁布的民间非营利组织会计制度中 关于非营利组织得不能有任何经济回报的规定与民办教 育促进法规定可以回报、奖励的规定冲突。其三，有关 民非单位名称的问题与教育、卫生部门的政策法规也存在 冲突。 因此，建议尽快修订国务院暂行条例或制定作为 基本法的民办非企业单位法，对民办非企业单位的基 本问题，如民非单位的设立、组织和活动、资产与财务管 理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及违法者的 法律责任等，作出明确的规定，并在有关立法中加强对民 非单位的调整，明确其法律地位。 民办非企业单位的界定不准确，缺乏科学的评估标准。 暂行条例将民办非企业单位界定为“从事非营利 性社会服务活动的社会组织”。这种非营利性活动的界定 在实际工作中很难把握，没有一个固定的标准，而且工商 部门与民政部门对营利与非营利的理解不一致，管理冲突 频发，出现了工商行政管理部门查处民政部门登记的民非 单位的现象。原因是民非单位的活动有了所谓的“收益”。 民非单位无所适从，既不利于管理工作，也不利于民非单 位的发展。事实上，区分营利与非营利的根本不在是否营 利，而在营利如何分配。尽管国家在保证民非单位的“非 营利性”的性质上，从宏观角度给予了明确规定，但登记 管理机关在履行职责时缺乏明显针对非营利性的有效制度 和具体标准，具体工作很难操作。因此，建议逐步建立科 学性与可行性兼顾的非营利性评估机制，其中应包括健全 的评估制度和详细的评估标准。 缺乏相应的优惠政策，阻碍民办非企业单位的发展。 为确保民非单位的非营利性，国家规定，民非单位的 盈余资金不得在成员中分配，只能用于事业发展，注销后 财产不得私分，必须全部用于社会公益事业。但国家又无 与企业相区别的特殊优惠政策，投资者不能取得任何经济 回报，不享有资产所有权，导致了非营利性民办机构和在 工商部门登记的经营性民办机构难以界定和区分，严重阻 碍民办非企业单位的发展。为促进民非单位的发展，必须 有一定的优惠政策。建议尽快完善税收、土地、社会保障 等各项优惠政策。 设置民办非企业单位双重管理体制存在不协调。 民非单位登记管理工作是一项社会系统工程。在当时 的背景下，由于民非单位发展不平衡、自律性差、管理手 段不足，单纯的依靠业务主管部门或者登记管理机关都不 能确保管理的效果。因此，当时条件下设置民非单位双重