关于社区警务运行机制的探索.docx

关于社区警务运行机制的探索 内容摘要：目前，以社区警务为主要内容的基层警 务改革已经在许多地方得到尝试，但对于社区警务的运行 机制问题却一直缺乏明确、系统的论述，并因此而对社区 警务工作产生不利的影响。为此，本文从社区警务的保障 机制、权力分配与职责定位机制、社区警务的实施机制、 社区警务的考核机制等四个方面，对社区警务的运行机制 进行探索。 主题词：社区警务 运行机制 保障机制 权力分 配与职责定位机制 实施机制 考核机制 目前，以社区警务为主要内容的基层警务改革已经在 许多地方得到尝试，从目前的实施情况来看，总体效果还 是比较好的，但同时也面临着许多亟需解决的问题，其中 最主要的问题便是如何建立一套比较完善的社区警务运作 机制。这一问题是顺利开展社区警务的核心问题。然而至 少到目前，我们对这一问题的认识还是比较模糊的，也正 是因为这种认识上的模糊，制约了社区警务功能的有效发 挥，削弱了许多民警对社区警务功能的预期，从而使不少 民警对社区警务的功能产生怀疑。为解决这一问题，本文 拟从社区警务运行机制的构成要素 及其内容出发，对社区警务的运行机制作一详细探讨。 一、社区警务运行机制释义 我们通常所说的运行机制，是指某一工作系统运行过 程中各组织或部分之间相互作用的过程和方式。因此，在 理解社区警务运行机制时，可以把它理解成社区警务实施 过程中，社区警务实施过程本身及其与社区警务实施过程 密切相关的有关机制之间相互作用的过程与方式。因此， 从构成要素的范围这一角度上来讲，对社区警务运行机制 的理解，本身就包含了两种不同的含义：一种是狭义的理 解，即仅指社区警务实施过程本身；另一种则是广义的理 解，即除了社区警务实施过程本身之外，还包括与社区警 务实施过程密切相关的各种机制。 对与社区警务实施过程密切相关的各种机制的具体内 容，目前尚无统一的认识，但根据社区警务实践已掌握的 经验和我们分析问题的常规思路来看，笔者认为其似应包 括以下四个方面的内容，即社区警务的保障机制、权力分 配与职责定位机制、社区警务的实施机制、社区警务的考 核机制。其中，社区警务的保障机制，不仅要为社区警务 的开展提供人、财、物等方面的有形保障，还要从制度建 设入手，为社区警务提供所必须的各种无形保障，从而为 社区警务提供稳定、有效的保障机制，解除后顾之忧；社 区警务中的权力分配和职责定位机制，主要是指社区民警 与派出所之间的权力关系及功能定位问题，只有解决了这 两个问题，社区民警才能在社区警务中有明确的角色定位； 社区警务的实施，是社区警务运作机制的核心，只有通过 社区警务的实施，才能使社区警务得以实现；社区警务的 考核机制，也是开展社区警务的重要环节，没有科学的社 区警务考核机制，社区警务最终将流于形式，不能真正发 挥其应有的功效。 要确保社区警务的顺利开展，必须在重视和不断完善 社区警务实施本身的机制的同时，不断完善与社区警务实 施本身有着密切相关的其它各种机制，因此，本文着重从 广义角度来探讨社区警务的运行机制，以下将对各机制作 详细论述。 二、社区警务的保障机制 本文对社区警务保障机制的探讨，将分有形保障机制 和无形保障机制两个方面进行： 社区警务的有形保障机制。主要包括以下两个方面： 1.警力保障。在考虑社区警察的配备时，必须既考虑 到警务工作的合法性，又要考虑到各地警力的实际情况， 进行科学合理的配置。一般情况下，应遵循“一区双警” 的原则。考虑到各地警力的实际情况和社区本身的治安情 况，也可灵活加以变通，以“一区一警”和“一区多警” 作为补充，对“一区一警”所带来的警务工作的合法性问 题，可以通过相邻社区民警之间的联勤来解决。在具体警 力的配置上，还应充分考虑到基层基础工作的延续性，不 仅要保持社区民警的相对稳定，同时也应注意新老、强弱 的合理搭配。 目前，基层警力不足，特别是社区民警的严重缺乏， 已成为不少地方的公安机关在进行基层警务改革时所面临 的一大难题。XX 市公安局对这一问题的具体解决办法是： 一是结合机构改革，使一部分民警从机关充实到社区；二 是将新分配的公安院校学生和部队转业干部原则上都放到 社区。上述做法无疑对解决社区警力不足的难题具有借鉴 意义。当然，就我国目前公安体制的实际情况而言，一下 子就能大量增加民警编制是不太可能的，因此，我们更应 把解决问题的出路放在现存警力内部潜力的挖掘上。不仅 要在提高民警的业务素质上下功夫，还应重新审视一下公 安机关内部各警种之间的职责划分是否科学、合理，以及 对警力的使用是否合理，尽量减轻非社区民警职责范围内 的其它工作对社区民警的干扰。 2.财物保障。在这方面，最重要的就是要搞好社区警 务室的建设，为派出所工作向社区转移打好基础。为此， 必须做好两个方面的工作 一是要落实社区警务室的办公用房和相关设施的配置。 各地公安机关应想方设法，通过各种途径解决这方面的经 费问题。在自身经费困难的情况下，可以争取当地各级党 委政府的支持，以获得其在财力、物力上对社区警务室建 设的支持。如果所需的财物一时难以筹集齐备，可根据社 区警务的实际需要，在确保必要设施到位的情况下，区分 轻重缓急，分阶段的进行配备。 二是要搞好社区警务室建设的规范化。社区警务室不 仅使派出所工作阵地前移，而且也是拉近警察与社区成员 关系的一个很好的纽带，因此应把社区警务室建成社区警 务的标志物，使社区成员一看到社区警务室便有了亲切感。 在这方面，西方一些社区警务搞得比较成熟的国家的做法 值得提倡。XX 市公安局则出台了规范社区警务室建设的有 关规定，要求各地按照市局要求，规范社区警务室硬件建 设，建立颜色统一、样式统一、标志统一、办公设施齐全 的社区警务室，从而在社区警务室建设的规范化方面探索 出了一条比较成功的路子，也取得了相当好的效果。应该 说，从长远来看，在全国实现社区警务室建设的规范化， 不仅可行，而且也是搞好社区警务建设所必须的。 社区警务的无形保障机制。也就是确保社区警务顺利 开展的相关制度的建设，主要包括以下三个方面： 1.社区警务本身的制度建设。要保证社区警务的正常 开展，必须做好与社区警务本身有关的建章立制工作，对 社区警务加以必要的规范。 首先是要制定社区警务的勤务制度，对社区民警的工 作时间和流程作必要的安排。在这方面，应允许各派出所 根据所内警力分配和所辖区域的实际情况，灵活加以安排， 而不能千篇一律，搞整个分局甚至全市、全省的“一刀切” 。事实上，从目前已开展社区警务地区的实践情况来看， 也大多没有采取硬性的规定，而是采用弹性工作制，除必 要的政治、业务学习及其他警务工作以外，其余时间一般 都要求社区民警下社区，以提高群众的见警率，密切警群 关系。 其次是要制定社区民警接待群众的制度，定时接待群 众。定时接待群众，可以提高群众对社区民警帮助其解决 实际问题的预期，更方便社区民警与群众的沟通，因此社 区民警每周必须安排必要的时间，用以接待群众。具体的 时间安排，也应由各派出所根据具体情况制定。 最后是要制定对社区警务本身起保障作用的其它相关 制度如：社区民警请销假制度、社区民警的接处警制度、 社区刑事案件回访制度、社区民警巡逻制度、社区警务定 量分析制度等等。 2.避免非必要警务和其他工作对社区警务产生干扰的 制度。非必要警务和其他工作对基层警务的影响一直是困 扰基层公安机关的难题，为了避免把这一难题带入社区， 有必要对这方面进行明确的规范。目前，对这方面的研究 还比较少，形成正式规范的不多。但根据实际经验来看， 似应从以下几个方面进行研究：一是要对巡特警与派出所 及社区民警在接处警方面的分工合作关系进行必要的规范， 保证社区民警有足够精力搞好社区警务工作；二是要理顺 社区民警与治安专业队的关系，尽量少把治安案件压给社 区民警；三是要对社区调解室的工作进行规范，在不涉及 刑事、治安等方面的法律问题的情况下，尽量减少社区民 警对纠纷调处的介入；四是在条件允许的情况下，公安机 关临时警力的调用，应多考虑在机关内部其它部门调用， 尽量多给时间让社区民警留在社区；五是要理顺社区民警 与社区其他工作的关系，减少社区非警务工作对社区民警 的干扰。 3确保社区警务正常运作的相关监督机制。对社区警 务运行情况的监督，主要有两种形式，一是公安机关内部 对社区警务运行情况的监督，二是人大、其他政法机关及 社区群众对社区警务运行情况的外部监督。具体的监督方 法，相关材料已多有论述，在此不赘述。 三、社区警务中的权力分配与职责定位机制 关于社区警务中权力分配问题的探讨。 社区警务中的权力分配问题，实际上涉及的是社区民 警与派出所之间的权力关系问题。实行社区警务后，必然 会改变警务工作的重点，要求社区民警把更多的精力放在 管理、防范以及为社区服务上，并要求社区民警向社区成 员走得更近，与社区建立起密切的关系。在这种关系下， 要求社区民警独立决断的机会必然增加，社区民警将以更 自主的形象出现在公众面前，原有警务模式下民警逢事必 汇报的办事模式将难以适应社区警务的要求。因此，在社 区警务模式下，应鼓励民警使用创造性地方法自主解决问 题，使社区民警有权根据所遇到的具体情况，依法作出处 理。 要解决社区警务中的权力分配问题，必然涉及到派出 所领导者对社区民警的授权问题。在社区警务模式下，派 出所的领导者应尽量使用弹性授权，给社区民警以自主发 挥的余地。对于那些完全可以由社区民警自主完成的工作 任务，派出所领导应大胆放权，让社区民警独自去完成。 为此，各地公安机关应对有关的办事程序进行清理，以对 派出所和社区民警的办事权限有比较明确的划分，以免实 施社区警务后，反而使原有办事程序更加繁琐，这样不仅 增加了社区民警的负担，还会给社区成员办事造成麻烦， 引起社区成员的不满。 要解决社区警务中的权力分配问题，还必须尽快在派 出所领导和社区民警之间建立双向信任机制。目前，派出 所领导和社区民警之间的双向信任机制已成为制约警力有 效发挥的一大障碍，一些派出所领导不能充分相信自己手 下民警的工作能力、政治觉悟和组织纪律观念，以致对民 警管得过多过死，不敢放权。而民警在自主性得不到充分 发挥的情况下，也难免会对派出所领导的管理方式和领导 水平产生怀疑和抵触，并对派出所领导能否正确、公正地 评价自己的工作价值产生怀疑。在这种没有双向信任的情 况下，要想社区民警能够全身心地投入到社区警务中去， 几乎是不可能的。 关于社区民警职责定位的探讨。 社区民警到社区干什么？这是开展社区警务必须要思 考的问题，而对这一问题的解决应建立在对社区警务的正 确理解上。目前，在一些地方的社区警务试点工作中，不 少民警发出了这样的疑问：社区警务与原来一区一警的责 任区警务到底有何不同？有的民警甚至认为社区警务与原 来一区一警的责任区警务并无质的区别，简直就是换汤不 换药，只不过是换了个提法而已。之所以会产生这些想法， 主要是这些民警对社区警务的内涵还不真正了解。笔者认 为，社区警务的完整涵义，至少应包括下述两个方面的内 容，首先，社区警务指的是一种警务模式，从实际工作来 看，也就是要把社区民警放到社区，使派出所的工作阵地 前移，从而有利于派出所转变工作重点，把工作重点放在 管理和防范上。从这一层面看，现行工作中对社区民警的 职责定位也确实与原先责任区警务中责任区民警的职责定 位有许多相同之处，特别是在两者的表现形式上，由于受 派出所本身职能的制约，要想发生太大的变化是不可能的。 其次，社区警务更是一种警务战略，其基本观念是要通过 社区警务这种模式，密切公安机关与社区之间的关系，宣 传和教育社区成员，使其能认识到社区本身对于社区治安 所应承担的责任，从而改变以前那种单纯由公安机关承包 治安责任的工作思路。由公安机关和社区共同承担社区治 安的责任，不仅可以形成公安机关和社区在社区治安问题 上的默契，密切警民关系，而且也将大大增加社区治安的 力量资源，增强对社区违法犯罪的防控能力。在这一点上， 原来的责任区警务是很难做到的。 因此可以说，社区警务中社区民警的职责定位与责任 区警务中民警的职责定位还是基本相同的，原来责任区民 警所干的事情，现在社区民警仍然得干。所不同的是，社 区民警应把更多的精力放在社区治安防范资源的挖掘上， 让社区自身也承担起其在治安方面应负的责任。综合上述 分析，结合社区警务工作试点已有的一些经验，笔者认为 社区民警的职责应包含以下几个方面： 1.宣传与教育。宣传与教育职责是社区民警的重要职 责之一。这里所讲的宣传和教育，与我们以前所提倡的宣 传教育不同，不再是一种单向传输并由群众被动接受的的 宣传教育，而是指社区民警要通过采取一系列的手段和措 施，动员和组织社区成员参加社区的治安防范工作，培养 社区成员的自助和互助能力，以营造社会和谐感。说到底， 它的主要目的应是对社区治安防范功能和资源的挖掘。 2.信息收集。治安信息是治安决策的前提和依据，社 区民警应利用其工作上的优势，广开渠道，收集掌握治安 信息。比如可以通过人口调查、物建治安耳目、信息员和 日常治安管理等进行治安信息的收集。 3.人口管理和治安管理。这是对原有警务职责的继承， 社区民警要以人户调查为主要方式，对常住、暂住人口、 境外居留人员进行经常性的管理，掌握基本情况。同时还 要通过管理社区内的公共复杂场所、特种行业、危险物品 从业单位和人员，督促建立、健全安全防范制度，开展经 常性的安全检查，以减少滋生违法犯罪的因素，预防和减 少治安灾害事故。 4.治安防范。这也是对原有警务职责的继承。社区民 警要充分发动社区功能和资源，组织采取各种人防、物防 和技防措施，以形成严密的治安防控网络，确保社区成员 生命、财产的安全。 5.服务。社区民警要能密切与社区的关系，除了必要 的宣传和教育外，还应履行好为民服务的职责，在力所能 及的范围内为社区成员排优解难，以密切警民关系，使群 众对公安机关及社区民警产生认同、依赖和信任感。 四、社区警务的实施机制 社区警务的实施，是开展社区警务的核心环节，因此， 如何正确实施社区警务，便成了社区警务试点工作中要重 点研究的课题。笔者认为，如何实施社区警务，并无固定 的程式，而应由社区民警根据社区的实际情况来拿主意， 公安机关只能在一些主要的、有共通性的问题上作统一规 范。社区警务大致可按照以下几个方面的内容进行： 对以前的警务工作进行研究，以取得对开展社区警务 的经验或借鉴。原来责任区警务体制下，责任区民警的工 作内容有很多是与社区民警的工作内容相同的，因此，原 有警务体制下的很多经验和借鉴都能够在社区警务中得以 继承。此外，社区民警还需先对社区警务相关的一些知识 进行了解，如社区警务的工作内容，工作职责以及通过社 区警务所要达到的目标等等。这样，才能使社区民警对自 己将要做的工作有大致的了解，做到目标明确，不致于进 入社区后，便无从下手。 占有社区信息。尽管目前公安机关对违犯犯罪等社会 治安情况有比较详细的统计和记载，但了解这些情况只是 我们开展社区警务所需材料的一部分，我们还必须对以下 内容有比较详细的了解： .社区的总体特点和类型。了解社区的总体特点和类 型，有助于民警在社区警务工作中采取正确的工作方法、 手段，并采取有针对性的措施。如对于一个文化社区，由 于社区内知识分子较多，大多知书识礼，因而不会为一些 锁碎小事而闹纠纷。即使产生一些纠纷，也很少发展成打 架斗殴等带有暴力性质的行为，因而社区民警在解决这些 纠纷时，应注重采用说理方式，尽量少用强制性的干预手 段。 .社区过去几年的政治、刑事、治安案件的情况。通 过对这些情况的统计和分析，可以使民警有针对性的加强 预防，事先做好防范工作，把有可能再次发生的此类案件 扼杀在萌芽状态。 .社区内现有的矛盾和可能诱发违法犯罪的因素。通 过对这些情况的了解，有利于民警事先做好预防工作，找 出矛盾产生的原因和症结，从而化解矛盾，减少违法犯罪 产生的可能性。 .社区内对开展社区警务能起到帮助作用的依托力量。 对这一情况的了解，是开展社区警务的重要一环，因为社 区警务的宗旨就是要使群众参与到社区的安全防范工作中 来，这些依托力量便可以看成是社区的代言人。同时，这 些依托力量参与社区的安全防范，可以分担民警的工作任 务，能起到社区民警单方面所不能起到的作用。 完成其它必要的工作。其中一个最重要的问题是在实 施社区警务之前，对民警进行培训。民警必须要学会开始 以解决实际问题的方式来思考和开展社区警务。因为实行 社区警务以后，民警不应再完全按照领导的具体指令而更 应以自己独立的思考去解决社区内的治安问题，他必须对 自己的行为负责，而不象以前那样仅仅是机械地执行领导 的指令。对此，民警在开展社区警务之前，必须花费一定 的时间对社区内的所有地段及社区成员的人际环境作一番 调查研究。这些，都可以通过对民警的培训来完成。 对社区民警的工作时间进行弹性安排。一般实行错时 工作制和定时定点办公制。以确保社区成员能经常看到、 找到社区民警，也有利于社区民警随时力所能及地帮助社 区成员排忧解难。在社区民警的时间安排上，还应有相应 的制度保障机制，确保社区民警的社区工作时间尽量少受 其他因素的干扰。 制订社区警务工作计划。要想求得社区警务的顺利实 施，社区警务工作计划是必不可少的。通过计划，民警可 以创造性的根据社区的特点和类型设计自己的工作思路、 工作步骤、工作方法等，并在实践中加以修改和完善，这 样就可以避免工作的盲目性。防止社区警务工作陷入被动。 根据社区民警的职责开展社区警务。在明确社区民警 的职责定位的情况下，应参照当时社区的实际情况，将社 区民警的职责具体化，使之成为社区民警在某一时期的具 体工作内容。社区民警则可根据这些具体工作内容和相应 的工作计划安排，开始对社区警务的具体实施。 五、社区警务的考核机制 这里所说的社区警务的考核，主要是指对社区民警的 考核。可以说，社区警务的考核机制是顺利开展社区警务 的关键环节。考核机制是否科学合理，直接关系到对社区 民警工作的评价是否公正合理，从而影响到社区民警的工 作积极性，并进而影响到整个社区警务的顺利开展。然而， 要制定一个比较科学合理的考核办法是相当困难的，从实 际工作中的情况来看，目前，围绕社区警务考核机制而进 行的讨论主要集中在以下几个方面： 关于量化考核的问题。在行政管理中，量化考核不仅 可行，而且是必须的，因为量化考核具有较强的客观性， 不易受主观因素的影响，其结果带有较强的公正性。目前， 对于用量化指标考核社区民警已无太大争议，因为从实际 工作的角度来看，社区民警每天所做的工作，有很多都是 可以通过量化的方式加以记载的。在这些可量化的指标中， 有很多实际上已成为目前考核民警的主要指标，如发案数、 为破案提供线索数、暂住人口的登记情况、依靠力量的组 织发动情况等等。目前主要的问题是如何科学合理地确定 量化指标。社区民警生产的是精神产品，对它的评价往往 带有较强的主观性，因而在某些方面它无法用统一的标尺 来衡量。而且对社区民警的考核，不仅要看其行为的数量， 还要看其行为的质量和效果，单独用其中的某个方面作为 指标来考核社区民警无疑是不合理的。因此，在制定社区 民警的考核方案时，应注重对考核指标体系中各种指标进 行权衡，以合理确定其在整个指标中所应占的份额。 关于考核主体的问题 由谁作为考核的主体对社区民警进行考核，也是建立 社区警务考核制度时应着力解决的问题。目前实践中主要 的意见有两种，一是由分局一级为主体进行考核，一种是 由派出所作为主体进行考核。笔者认为，由分局一级为主 体进行考核，虽然有利于从宏观上进行把握，保持各社区 在考核标准上的统一，但不利于区分各个社区及社区民警 的具体情况，同时也容易引起派出所之间为争取好的排名， 弄虚作假，搞不正当竞争。而由派出所为主体进行考核， 则具有明显的优势：一是派出所领导比分局更了解各个社 区和社区民警的具体情况，因而在考核时更能体现考核结 果的客观性和公平性；二是能够使社区民警正确贯彻派出 所领导的意图，从而有利于派出所领导对社区民警的管理。 关于分开考还是结合考的问题 社区警务模式下，一般按“一区双警”或“一区多警” 的原则配备社区警务，因此在对社区警务的考核中，也便 有了对同一个社区中的几个社区民警如何考核的问题。根 据现有的经验，实际工作中一般同时采用分开考核和结合 考核的方法，即能够分开的则分开考核，在考核内容上几 个社区民警之间存在交叉或连带关系的，则采取结合考核 的方法。应该说，这种考核方法是比较合理的。首先，这 种考核方法坚持了考核到人的原则，能够对每个民警作出 相应的评价，便于民警正确给自己定位，也有利于派出所 对民警的管理；其次，这种考核方法增强了民警的团队精 神，因为社区民警在考核方面存在交叉或连带关系的情况 主要出现在业务工作方面，采取结合考的方法会促使社区 民警通力合作，共同把这些业务工作搞好。 关于加分考还是减分考的问题 在社区警务的量化考核上，是用加分的办法好，还是 用减分的办法好，也是值得思考的问题。一般来讲，采用 加分的方法，社区民警有了成绩后会主动跟领导汇报，有 利于促进社区民警与领导之间的配合；采用减分的方法， 民警出了问题后缺少向领导汇报的主动性，同时也会导致 民警对一些问题的降格处理。从表面上看，减分的方法并 没有加分的方法好，但如果仔细分析一下，笔者还是倾向 于减分的方法。因为采用减分的方法，有利于社区民警下 力气去搞防范和管理，而这也正是社区民警的主要职责所 在，同时也能体现我们推行