农村小额信贷发展的国际经验与启示.docx

农村小额信贷发展的国际经验与启示 实践证明农村小额信贷是提高农民收入水平、改善农 民生存环境和促进农村经济发展的有效手段，而这种作用 的发挥是建立在小额信贷持续为低收入人口提供金融服务 基础上的。目前，国际上已经有了小额信贷持续发展的成 功案例，尽管不多，但却为我们提供了农村小额信贷可持 续发展的宝贵经验。 一、 国外可持续运作的农村小额信贷的典型模式 国际上公认取得成效的小额信贷项目多始于 7080 年 代，经过 30 年的实践，特别是近 10 年的发展，小额信贷 已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和 一些发达国家。目前，就其展开的规模而言，已有达到全 国规模的样板。 小额信贷在迅速推广到广大发展中国家，成为一种有 效扶贫方式的同时，也适应各国特点形成了不同的模式。 典型的成功模式有：(1)非政府组织模式。(2)正规金融机 构模式。(3) 金融机构和非政府组织紧密联系模式。(4)社 区合作银行模式和村银行模式。(5)国家小额信贷批发基金 模式。 非政府组织模式：格莱明乡村银行模式是一种非政府 组织从事小额信贷的例子。格莱明乡村银行创建于 1974 年， 80 年代在政府支持下转化为一个独立的银行，但其实质上 仍为非政府组织。到 XX 年末，格莱明已经拥有 1195 个营 业所、1.2 万名员工，并覆盖了 312 万贫困农户，存款余额 2.27 亿美元，贷款余额 2.74 亿美元，基本贷款年利率 20%，贷款回收率 99.06%，净利润 1100 万美元 。值得一提 的是：格莱明为摆脱依赖补贴的负面形象自 1998 年起不再 接受政府和国际机构援助资金的注入，还针对客户需求和 同行竞争压力，开始发放额度较大的中小型企业贷款。格 莱明以小组为基础的农户组织，要求同一社区内社会经济 地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互帮 助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任；在 小组基础上建立中心，作为进行贷款交易和技术培训的场 所；无抵押的、短期的小额信贷，但要求农户分期还款， 定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础 上按时还款的农户，实行连续放款政策。经营机构本身实 行商业化管理，特别是以工作量核定为中心的成本核算。 正规金融机构模式：印尼人民银行小额信贷部和泰国 是正规金融机构从事小额信贷的模式。印尼人民银行小额 信贷部下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独 立营业中心是基本经营单位，独立核算，可以自主决定贷 款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建 立激励机制。独立营业中心实行独立核算，每年经营利润 的 10%在第二年分配给员工。实行商业贷款利率以覆盖成本； 如果借款者在 6 个月内都按时还款，银行将每月返回本金 的 5%作为奖励；储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利 率越高 。这种政策使 BRI 吸收了印尼农村约 3300 万农户 手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。严格 分离银行的社会服务职能和盈利职能。银行不承担对农户 的培训、教育等义务。BRI-UD 高利率和鼓励储蓄的政策， 使金融机构实现了财务上的可持续性。 金融机构和非政府组织紧密联系模式：印度国有开发 银行印度农业和农村发展银行是将非正规农户互助组与 正规金融业务结合起来从事小额信贷的模式。该模式开始 于 1991 年，NABARD 通过其员工和合作伙伴对由 15-20 名妇 女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户 互助组内部先进行储蓄和贷款活动，NABARD 验收后直接或 通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。NABARD 对 提供社会中介和金融中介服务的合作伙伴提供能力建设和 员工培训支持，并对基层商业银行提供的小额贷款提供再 贷款支持。在 XX-XX 财政年度，NABARD 共向 26 万新成立的 农户互助组提供约 16 亿美元的新增贷款。截至 XX 年 3 月， NABARD 已累计对国内 1160 万贫困家庭提供贷款，覆盖全国 近 20%的贫困家庭 。 社区合作银行模式和村银行模式：社区合作银行是完 全由社员管理、自助式的金融机构。它由特定的群体或机 构组织管理。合作银行是一个民主的、不以盈利为目的的 金融合作社。由所有社员拥有并管理，每个社员有一票的 投票权来选举合作社的负责人。 村银行是国际社区资助基金会开创的一种提供小额信 贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场 利率的贷款是其主要业务。村银行与社区合作银行的区别 在于村银行不是一人一票，可以一人多票。村银行小组就 是由 10-50 人组成的互助小组，小组成员每周或每两周开 一次会，小组会为自己提供三种基本服务：(1)提供小额自 我就业贷款来开办或扩大自己的生意；(2)提供一种储蓄激 励和一种积累储蓄的方法；(3)建立一个提供互助帮助并鼓 励自立的以社区为基础的系统。村银行小组的成员相互担 保彼此的贷款并在组织内部采用民主集中制的原则。 国家级小额信贷批发基金模式：孟加拉国批发式小额 信贷机构 PKSF 独具特色，是一个成功的自主性批发小额信 贷机构，受到了国际小额信贷产业界的广泛关注和推崇。 为了集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，并推动 小额信贷机构的持续发展，孟加拉政府于 1990 年设立了农 村就业支持基金会，该基金会注册为非盈利性股份制公司， 注册资金 1.7 亿美元，由国内外赠款和国际金融组织贷款 组成，其董事会成员由 7 名独立的社会知名人士组成，主 席和其中 2 名成员由政府推荐，另外 4 名成员由 15 人组成 的理事会推选。PKSF 仅对符合其标准的合作机构提供能力 建设和免于担保的小额信贷批发业务。截至 XX 年底，PKSF 已接纳 189 家合作机构，通过他们为 213 万贫困农户提供 了 1.65 亿美元的小额贷款。PKSF 通过现场调查，审计和提 交会计报表对合作机构实行监督，并帮助其制定长期发展 规划。PKSF 这一国家级小额信贷批发基金的设立，促进了 小额信贷行业标准和最佳实践的推广，推动小额信贷机构 的良性竞争和可持续发展，也大幅度减少了国际和国内用 于小额信贷扶贫资金的设计成本。正是由于存在一个有效 竞争的小额信贷市场，PKSF 的合作机构才能不断创新，提 高效率，PKSF 自身的持续发展也得到相应保证。 二、 国外农村小额信贷可持续发展的经验 通过对上面可持续运作的农村小额信贷的典型模式的 分析，我们可以从中总结出下面三点经验： 强调穷人的偿还能力以促进可持续发展。在小额信贷 发展的第一个 10 年中，孟加拉的“乡村银行”和拉丁美洲 的“行动国际”已开始先驱性的工作，发展了各种方法论 以实现其还贷率持续稳定在 95%以上。在当时银行界和发展 机构普遍认为穷人意味着高借贷风险，因为穷人在高商业 风险的环境中操作，他们缺乏正规金融规章制度方面的经 验。穷人信贷项目的高拖欠率经常归结为天气、不完善的 市场设施、不完善的市场机制 、经济衰退、缺乏商业机会， 以及客户错误的将资金用于消费活动。 成功的信贷项目通常表明：还贷率主要取决于借贷机 构可控制的因素，例如：贷款的可靠性和服务的质量、明 确的还贷预期和还贷前景、管理的有效性和与客户的密切 关系等。客户企业的非正规特征和其资本的特征，使传统 还贷技术在选择借贷人和实现即使还款方面几乎无效。因 此，成功的小额信贷项目必须是非正规的、建立在熟悉客 户特征基础上的借贷技术，更依赖于借款人表明的还款意 愿，而不是他们担保的资产。成功的小额信贷项目更多的 是建立在先行贷款行为风险评估基础上的，而不是花费时 间和资源用于还款人还贷能力的技术分析。对于新客户， 只提供小额度、低风险贷款，随着他们表明的还款能力和 意愿，逐步加大贷款额度。 事实上，只有那种符合客户需要的，根据他们的特点 所设计的金融业务才能持续。金融机构的持续发展只有通 过金融创新才能实现，也就是要建立减少金融风险、降低 操作成本的制度，确保高的贷款偿还率；同时贷款利率能 补偿成本和风险。成功的小额信贷机构已经进行了一系列 的金融创新来持续地扩展为穷人服务的金融市场。大部分 的小额信贷机构利用各种风险管理工具的组合来降低贷款 的风险：小的贷款规模，通常起始于 50 美元；短的贷款期 限，大抵适合于 3-12 个月的周期；奖励按时还款以将来有 权使用更高的额度；必需的存款保证金，与借款数额成比 例；定期的小组会议；逾期还款处罚，例如收费，拒绝给 予更高的贷款额度；培训借款者金融和商业经营方面的技 能；反映风险因素的利率。在评估贷款申请时，根据申请 人的资产，或申请项目预计的现金流，或申请人的信用。 就放款的方法，有对个人放款，对小组放款，或在村级建 立代办机构或二级信用机构。就金融产品而言，提供比较 灵活的满足借款人需要和存款人需要的产品。 缺乏正式的抵押品，如土地和房屋，这是贫困户获得 正规金融机构贷款的主要障碍。小额信贷是以非传统的方 式处理抵押担保和风险方面的关键问题。当商业银行放贷 时，借款人通常需要提供抵押品。穷人没有有价值的抵押 品，这使得他们被排除在商业信贷市场之外。小额信贷机 构依靠抵押品的替代形式进行贷款。社会担保是最常见的 替代方式，并且被用于村银行模式和小组联保型借贷。通 常对抵押的替代为组成连带小组。建立小组并承担本小组 成员还款责任是给成员贷款的条件，小组成员相互担保各 自的贷款。这种方法的实现能使成员之间相互监督和连带 责任的作用。小组往往有 5-8 个人。逐步增加贷款额是抵 押的另一种替代。在下一贷款周期能获得更多贷款的保证， 有利于鼓励还贷。此外，以低收入阶层为目标群体的小额 信贷项目多采用直接担保形式或小组联保和直接担保相结 合的形式。采取灵活多样的动产抵押形式也是一些小额信 贷机构采取的办法。 收取高于商业银行利率的市场利率，使收入覆盖成本 从而更有利于可持续发展。即使是合理的贷款客户识别技 术和高还贷率降低了小额贷款的成本，很小的贷款额度， 成本仍显得过大。所有成功的小额贷款机构，它的最重要 的条件之一就是有着远高于一般银行的利率。表 1 展示的 是各个国家小额贷款利率和商业利率的对比。 例如，在印 度尼西亚，商业利率是 18%，而小额贷款利率是 28%以上； 在印度，商业利率 12%到 15%，小额贷款是 20%到 40%，在 孟加拉，商业利率 10%到 13%，小额贷款利率在 20%到 35%。一般说来，小额贷款的利率都要比商业贷款利率高十 个百分点以上。 小额贷款的利率高与不高，要看跟谁比。小额贷款是 给贫困人群的贷款。他们很难拿到商业贷款。 虽然商业利 率较低，但对他们来说是可望而不可及的。 高利贷才是他 们唯一有可能借到的钱。如果与农村的高利贷相比，小额 贷款的利率并不高。表 1 也列出了各国高利贷的利率。 例 如， 在印度尼西亚，高利贷的利率要高达 120%以上，远远 高于 28%的小额贷款利率。 那么，为什么小额信贷就够的贷款利率要远高于商业 银行的贷款利率呢？ 1操作方式的不同。商业银行是坐台制，需要存款、 贷款的人，都得到银行来办理。而小额贷款是送货上门制。 信贷员要到农民的家门口去收放款，以方便农民。商业银 行是一年收一次款。而为减少农民的还款负担、降低风险， 小额贷款往往是一周或一个月收一次款。一笔贷款要收 12 至 50 次款。操作成本大大增加。一般说来，这一操作成本 的差别就等于将近 10-15 个百分点的利率。 2商业银行的贷款额度大，一笔贷款起码几百万甚至 上亿。而小额贷款一笔只有三千、五千人民币，但是操作 成本却很高。在商品市场上，人们比较容易理解批发与零 售之间的差价。同样， 我们也应该理解小额贷款的价格应 该高一些。这一差别，至少有 2-3 个百分点利率的差别。 3资金来源不同。商业银行在国家的支持下是可以吸 收储蓄的，储蓄的利率才 2%左右。 商业银行是靠国家的政 策，靠国家的信誉得到了非常低价的储蓄资金。而小额贷 款机构用的绝大部分是自有资金，成本很高。资金来源不 一样，导致了小额贷款机构要有比商业银行更高的利率。 考虑这一因素，小额贷款的成本至少要高 5-10 个百分点。 4是风险成本。银行每笔贷款都要求有抵押。还不了 贷款要拍卖抵押品。而小额贷款完全是信用贷款。贷款者 没有财产做抵押。因此，小额贷款机构要承担较商业银行 大得多的风险。就拿市场上担保公司收的担保费来算，有 无抵押就应该高 3 到 4 个百分点的利率。 把这些成本相加，小额贷款的成本至少就应该比商业 银行高 20 到 32 个百分点。而一般小额贷款的利率只比商 业银行高 10 个百分点。从成本的角度来比，小额贷款的利 率收得比商业银行低了而不是高了。 以寻找商业渠道资金实现金融可持续性。小额信贷项 目运作约 20 年后对小额信贷项目的评估表明：以发展为驱 动力的小额信贷项目已初步实现运作的自立，贷款有较高 的还贷率，借款人能够承受发放贷款的操作成本。这两点 就拓宽了覆盖大量穷人客户的前景，由此导致捐助机构的 廉价资源对小额信贷的支援不可能持久地存在，捐助机构 的重点会发生周期性的改变，而且即便是最好的情况下捐 助的资源远远低于最终的资金需求。 自 20 世纪 80 年代末，几个小额信贷项目开始从当地 储蓄寻找资金，而不是仅仅依靠捐助机构。拉丁美洲非政 府组织的先行项目从各银行部门找到资金渠道；印尼的几 家机构通过为穷人提供储蓄服务得到资金。短短几年的时 间，这两种策略都有成功的典范。到 1992 年，拉丁美洲主 要的非政府组织的小额信贷项目中，一半以上的小额信贷 资金来自商业银行的贷款；玻利维亚的“阳光银行”已从 相关的金融主管部门得到执照，由此可以动员商业储蓄； 印尼人民银行的乡村信贷部，已从大约 1000 万个贫困家庭 动员了 20 亿美元的储蓄，存款几乎是其贷款客户的 5 倍。 到 1995 年，11 个先行机构的实践已经反驳了传统的观点， 即：不能动员商业资金服务于穷人客户。 为了吸引当地的储蓄和商业银行贷款，机构必须证明 其金融行为具有稳定性，这一点在 20 世纪 90 年代中期已 经实现。杰出的机构已处于这样的位置：投资于小额贷款 的资金已是其初始资金的 23 倍，由此到达大量的客户。 他们可以力争从当地金融主管部门带到许可证，直接向一 般公众吸收存款，大大增加了其投资和到达潜在客户的能 力。 三、 对我国农村小额信贷发展可持续发展的启示 转换政府在小额信贷发展中的职能 传统的观点，农村金融市场对于贫困群体来说是失灵 的，因此需要政府进行干预，如控制面向贫困群体的信贷 利率，采取补贴信贷模式，甚至对于贫困群体的债务进行 豁免等措施。这种干预所带来的种种负面效果已经受到了 人们的关注，那么，小额信贷向可持续发展转变时，政府 应该是一个什么样的角色定位，又应该发挥什么样的作用 呢? 首先，要创造一个有助于小额信贷发展的环境，促使 商业可持续的小额信贷机构成长、壮大和竞争。前文已经 述及可持续运作的农村小额信贷的成功模式并不局限于一 种，我国应该鼓励多种形式的小额信贷机构共存。小额信 贷发展的首要哲学是其民间性，也就是充分动员民间的非 政府组织的力量，以非正式的金融机构弥补正式金融机构 的不足。政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行 利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育 上来。要能够做到(1)保证宏观经济的稳定；(2)鼓励不同 的经济部门在同一个市场上竞争，保证他们在竞争时处于 同等地位；(3)制定满足特别目标群体特定需求的法律、法 规；(4)要逐步消除影响农村经济发展的城市倾斜政策，促 进农村金融市场的发展。 其次，要大力培养有偿还能力的贷款者。如果说传统 的政府干预是一个扭曲的金融资源的配置方式，那么可持 续发展模式的小额信贷就应该是一种市场化的资源配置方 式，应该让真正有偿还能力的人得到金融服务。政府的作 用不是直接分配金融资源，而是培养有偿还能力的贷款者。 培养有偿还能力的贷款者一方面要求政府加大贫困地区的 基础设施建设投资，如道路、教育等方面的投资。加强贫 困地区的市场化建设，促进贫困地区的经济发展，可以为 贫困地区的人民提供更多的赚钱的机会，有利于贫困人口 获得的商业化信贷资实现最大化的价值增值。另一方面也 要采取措施积极加强培训，提高贫困者发现盈利机会的能 力。 最后，要加强市场信用环境建设。形成信用大环境不 仅可以有利于实现小额信贷机构的可持续性，也可以为地 方吸引更多的资金，从而有效的促进地方经济发展。 采取更加灵活的小额信贷利率政策 首先，经验证明小额信贷可持续发展需要合理的利率。 合理的利率被经验证明是小额信贷持续发展的重要条件之 一，采取商业化利率原则是小额信贷机构实现财务可持续 性的基本条件。所谓合理的利率是指这样的一种利率，它 能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失 以及贷款损失。国外的实践表明，实行市场利率更有利于 识别贷款资金需求的目标客户，满足目标客户的金融需求。 实行市场利率，对于利率补贴将不复存在，非目标客户可 以从其他渠道获得所需要的资金，而不是把目标盯在对于 他们而言是微不足道的小额信贷资金上；实行市场利率也 可以限制贫困和低收入群体的对贷款的超额需求，减少其 滥用金的行为的发生。实行市场利率后，目标客户会认真 仔细的考虑每一笔资金的使用效率，考虑每一笔资金使用 的成本收益，而不是盲目的要资金，上项目。 其二，小额信贷可持续发展需要更加灵活的利率政策。 现阶段利率政策是制约我国小额信贷可持续发展的主要因 素之一。如前所述，采取商业化利率原则是小额信贷机构 实现财务可持续性的基本条件。在中国，对小额信贷的利 率是市场化历来是存在着激烈的争论。从现有的文献资料 来看，理论界在反对小额信贷低利率方面的意见是比较一 致的，但就是否要实行市场化利率还存在着一定的分歧。 主要是担心穷人因投资项目的回报率低而无法承担市场利 率。但是有很多研究表明，对中国贫困地区农户的资金投 入具有较大的正的边际贡献率，表明对贫困地区农户的贷 款可以取得较高的回报率。对国外的小额信贷的实践也表 明，只要能够连续获得贷款支持，具有正常能力的穷人完 全可以按市场利率偿还贷款并能够从贷款使用中增加自己 的收入。 中国小额信贷不长的实践己经证明，农村低收入的贫 困人口可以接受商业或高于商业贷款的利率。如中国社会 科学院扶贫合作社项目于 1993 年末开始时确定的有效利率 接近 16%，大体相当于或略高于同期政府规定的商业贷款的 基准利率。到 1999 年政府最后一次降低贷款利率后，扶贫 合作社小额信贷的利率大体高于商业贷款利率十个百分点 左右。再如草海村寨信用基金在实施过程中把当地存在的 民间借贷的利率水平作为参照数，使自己的利率水平位居 于国家金融机构商业利率和民间高利率之间。规定年息在 24%60%之间，这种利率规定高于或远高于商业银行的贷 款利率水平。至今，还看不出这种高利率的政策对客户的 稳定性和项目的持续发展带来了不利影响。 利率是金融市场上资金使用的价格。按照经济学的基 本观点，价格的高低反映了市场上供给与需求双方的博弈 的结果。因此在利率政策上，不应该是进行直接的干预， 而应该是对市场上供求进行调节。就拿面向贫困人群的金 融产品的供给来看，供给是短缺的，贫困人群金融需要是 难以得到满足，因此，国家就应该制定合适的政策改变这 种供求不平衡的状况，而不是对利率进行管制。市场能够 决定的事情就交给市场去做，政府应该把自己的手收回来，