刍议加强失地农民生活保障.docx

刍议加强失地农民生活保障 依法履行人大职权 切实保护农民权益 土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基础。 近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集 体土地被征用，失地农民越来越多。据不完全统计，7 年来 全国有近亿亩耕地被征用，那些“务农无地、上班无岗、 低保无份”的“三无农民”已达 4000 万。由于失去了赖以 生存的土地，大量农民生活和保障均无着落，如何保护农 民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居 乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。 九三学社 XX 年进行的一项调查表明，60多的失地农民生 活十分困难；有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活 的只占 30。这些困难农民多在中年，上要养老，下要扶 小，生活非常艰难。在城市化加快的过程中，农民付出了 太大的代价，而失地农民得到的补偿可谓微乎其微。浙江 一项调查表明，农民仅占被征土地收益的 5至 10。1988 年修订的土地管理法规定，征用土地的，按照 被征用土地的原用途给予补偿。十几年过去了，当年制定 的补偿标准已远低于经济发展，就是这样的补偿费还常常 不能全额发放到农民手中。拥有土地承包权的农民，不仅 享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、 最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就 业机会和社会保障，还要为转变就业方式、生活方式而付 出大量的成本，这让不少失地农民不满情绪和逆反心理呈 现上升趋势，对土地征用采取了抵制态度。这不仅严重恶 化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。 随着城市 化进程的加快及各类基础设施建设的扩展，今后还得有大 量农用地被征，如果在征地过程中没有合理补偿和妥善安 置失地农民，必然出现旧的问题尚未解决，新的矛盾又大 量发生的局面，势必影响农村经济发展和社会稳定的大局。 党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出： “统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经 济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。 我国的基本国情是，70人口在农村，农村有 3000 万贫困 人口。如果不能充分实现农民利益，全面小康的目标就难 以实现。保护农民权益问题是关系我国改革发展稳定全局 的关键。人大及其常委会是代表人民行使权力的国家权力 机关，在全面建设小康社会的进程中，如何认真落实党的 十六大和十六届三中全会、四中全会精神，依法履行人大 职权，切实保护农民权益是一个值得探讨的重要课题。本 文结合我市实际情况，作一初步探讨。 近期内，我们联合市有关部门对我市失地农民生活保 障问题作了比较系统、全面的调查，从调查情况看，当前 失地农民主要存在三个方面的问题： 1、补偿标准不一,安置费用偏低 目前，由于政策不一，造成相邻地区、相同时间、相 同面积的土地被不同项目征用时，补偿费差距很大，使被 征地农民无法理解、无法接受。患寡，更患不均，是失地 农民的心理写照，也是导致了众多上访、纠纷出现的重要 原因。 一是城市基础设施建设用地补偿标准偏低。根据江 苏省土地管理条例第 26 条的相关规定，我市按照人均耕 地 0.6 亩计算，土地补偿费、安置补助费 之和应为 26220 元/亩，而近年来的实际补偿标准为 16080 元/亩，一定程 度上损害了农民的合法权益。 二是部分征地补偿费存在拖欠现象。截止 XX 年 8 月底， 我市共存在拖欠补偿费用的用地共 12 宗，拖欠款 1994.88 万元， 三是补偿费用分配方式单一。目前群众普遍要求补偿 费用采用一次性到位的方式，实行“分钱到户”，对其他 分配方式，农民心存疑虑，拒绝接受，土地换社保的形式 阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失 地农民带来一定的生活保障，但从实际状况看，由于部分 群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分 人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象产生，几年之后， 必将成为新的社会负担。 2、失地农民就业困难,生活水平有所下降 一是失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前， 农民种田虽然收益不是很好，但是这部分收入稳定，为农 民提供最低生活保障。土地征用后，农民失去了最稳定的 经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种养 业为主、年龄偏大、又没有进厂的经验和技能的农民，影 响最大，成为失地农民中的弱势群体。 二是再就业困难重重。目前，农村有一技之长的农村 劳动力大多数早已找到工作，而那些素质低及老弱病残的 劳动力就业难度大。土地征用前他们难以找到工作，失地 后亦然。目前各级政府没有出台能有效促进失地农民就业 的优惠政策，所以农民对征用土地不是很欢迎。 三是生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。 农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论愿不愿意 “农转非”，他们的一切生活都已经城市化了，以往自己 种自己吃，而现在大部分生活用品都要到市场去买，因而 增加了生活成本。虽然征地后农民得到补偿，但也是杯水 车薪，解决不了根本问题。同时由于缺乏创业能力，也只 有坐吃山空，进城后生活变得很艰难。 3、社会保障体系不健全,生活存在后顾之忧 市场经济条件下失地农民从农耕向二、三产业转移的 难度较大，难以实现再就业，但又不能享受下岗职工、失 业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇， 成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大 部分人员无力参加社会保险，以后的生活就难有保障。因 此，在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度尚不健 全的情况下，一旦失地，就意味着农民失去了生存的基本 保障，尤其是那些素质偏低，年龄偏大，体弱多病的人再 就业更是希望渺茫，对今后的生活普遍感到忧心忡忡。部 分失地农民生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会 保障等方面又享受不到有关政策的实惠，生计问题会越来 越突出，将严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。虽 然我市相关部门经过认真细致的调查研究，拟订了扬中 市被征地农民基本生活保障暂行办法，但该办法能不能 顺利实施还是一个未知数。据我们调查了解，许多群众主 动参保的思想观念还没有形成，对今后的生活缺乏长远考 虑，普遍对一次性补偿之外的其他分配方式存在抵触情绪， 办法实施的工作难度很大。 应该承认，失地农民带来的政治、经济、社会问题比 较严重，矛盾比较突出。而且，随着经济的发展、城市的 建设和社会事业的推进，随着农业产业结构的进一步调整， 被征用的土地还会增加，失地农民的队伍还会继续扩大。 我们必须冷静而认真地看待这个问题，严肃而负责地应对 这个矛盾。 1、做好土地征用工作，确保失地农民合法权益 一是搞好土地利用规划，提高土地使用综合效益。土 地是农民的生存之本，保护农民利益，首先就是要加强土 地征用工作的管理，从源头抓起，严格把好征地关。要注 意按照市场经济发展的规律，搞好土地的综合规划，合理 利用土地，防止和克服经济发展中的盲目而上的征用土地 和重复建设占用耕地，严格贯彻土地供应政策，切实做到 不符合规划要求的不供地，不达到一定投资强度的项目不 供地，突破省政府最低价的不供地，确需征地的，要严格 履行法定程序，坚决杜绝随意占用农民土地的现象。同时， 要大力提倡集约用地，提高土地资源配置效率，最大限度 地保护、利用现有土地，为今后的可持续发展留有足够的 后续资源。 二是加强征地管理，健全完善征地安置机制。一方面 严格依法办事，提高征地政策和征地工作的透明度，进一 步规范征地行为，落实公平原则，尽早统一相关政策，统 一征地标准，对于市政、非市政项目用地补偿的不统一、 重点与非重点项目用地补偿的不统一，要尽早并轨，不能 再延用多个标准。确保失地农民基本生活保障资金的稳定 供给。另一方面建立合理的征地补偿和利益分享机制，适 当提高征地补偿标准，实施分类征占补偿办法，兼顾国家、 征占主体和农民的利益，使农民真正受益。 三是在土地清理工作中，严格区分非法与合法的界限。 要全面执行国家政策，最大限度地让利给失地农民，实事 求是地妥善解决好历史遗留问题。进一步规范各级政府行 为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本 保障。 2、加强宣传引导，帮助失地农民树立自主意识 对劳动年龄段“失地农民“培训的重点，应放在端正就 业观念、规范职业行为和增强劳动技能三个方面。就业观 念方面：积极宣传新时期的就业方针、就业政策和当前的 就业形势，通过加强教育引导，使其尽快摆脱传统思想的 束缚，积极主动地适应市场经济的变化，树立起市民意识、 市场意识、开放意识和创新意识。让他们在失去土地后不 悲观等待，而是踊跃进入市场，竞争就业。在职业行为规 范方面：强化法律法规、职业礼仪、职业程序、职业职责、 职业道德等内容的培训，使“失地农民“树立良好的职业观 念，形成规范的职业行为。 3、加大扶持力度，改善失地农民生活就业环境 加大政策和资金扶持力度，鼓励“失地农民“自主创业， 自谋职业。对“失地农民“愿意从事个体、民营经济的，组 织举办创业培训班，通过系统培训，增加他们市场经营常 识，并帮助他们论证和最大可能的选准经营项目。同时， 政府出资建立创业园，免费为“失地农民“提供经营场地和 政策支持，使“失地农民“轻装上阵，踊跃自主创业，致富 增收。 4、对待失地农民的政策要城乡统筹，一视同仁 为让农民离开土地后能真正安居乐业，政府还应在医 疗、教育等方面建立平等待遇，做好有关配套服务。一要 从土地补偿费中列支部分资金，通过合作医疗、统筹医疗 等形式，建立医疗保障、救助制度，帮助失地农民解决看 病难、住院难的问题；二要取消入学赞助费等歧视性政策， 使失地农民子女在受教育上与城镇居民享受同等待遇；三 要加大经济适用房的建设和供应力度，确保因征地拆迁造 成的困难户能够按政策购买经济适用住房；四要将建立相 应的社会保障机制作为推进富民强市，加快“两率先”进 程的一个重要举措，尽快把失地农民纳入城市社会保障和 劳动就业体系。 5、完善社会保障体系，解决失地农民后顾之忧 关注弱势群体，抓紧建立保障机制。农民为国家经济 建设出让土地，失去了他们最基本的生产资料，类似于城 市的下岗职工，同属于社会的弱势群体。应将建立相应的 社会保障机制作为推进富民强市、“两个率先“进程的一个 重要措施，尽快把失地农民纳入社会保障和就业体系。有 关部门要把失地农民作为重点对象，纳入到创业辅导体系 中，在资金支持、人才培训、项目推荐、信息共享等方面， 帮助失地农民搭建创业平台、寻找就业机会。应积极创造 条件，主动为失地农民开发就业岗位。在发展高新技术产 业的同时，应充分考虑失地农民的就业问题，大力发展服 务业及适合失地农民就业的劳动密集型产业，为他们创造 更多的就业机会 一是政策支持。取消政策限制，对因征地转为城镇居 民、符合参保条件的人员，允许、鼓励其进入城镇养老保 险体系。从征地补偿费中划出一块，建立个人帐户，办理 社会养老保险统筹，使他们老有所养，无后顾之忧。 二是资金保障。采用政府、村集体、农民个人三者共 同承担，农民从劳力安置费中拿一点，农村集体经济组织 从土地补偿费中拿一点，政府从土地收益中拿一点的方法， 多渠道筹集资金解决失地农民参加社会保障的资金问题。 各级财政应努力调整支出结构，增加社会保障投入，尤其 是增加用于失地农民低保的专项资金。 三是就业保障。按照城镇下岗职工的模式，把失地农 民纳入再就业保障体系，让他们享受城镇下岗职工同等的 优惠政策；保证失地农民在找不到工作时，能够享受到城 市下岗失业职工同等的社会援助。 四是对失地农民中的特殊群体，如未满 18 岁的人员、 “五保户”、仍为农业户的大、中专学生，要建立相应的 社保基金，做好保障工作。对收入过低、经济困难的人员， 要纳入城市低收入保障范围。 作为 省、市、县三级人大，是地方国家权力机关，也 是人民利益的代言人。人大在保障失地农民合法权益方面， 负有不可推诿的责任。三级人大及其常委会，要积极主动 地把这一问题摆上重要议事日程。要把维护农民群众的根 本利益，作为人大工作的出发点和落脚点；把不断提高农 民群众的物质文化生活水平，增加农民收入，作为人大工 作的根本目的；把是否保护了广大农民群众的根本利益， 作为衡量工作成效的重要标准。这也是“三个代表”重要 思想在人大农业与农村工作中的具体体现和落实。笔者认 为，人大及其常委会要充分履行职责，保护农民权益，应 从以下几个方面着手： 1、人大要把这一问题作为“防震”工程来抓。 失地农民问题，掩盖着许多不安定、不稳定因素。他 们的问题如果不能得到及时处理，这一批农民将不可避免 地成为城市化、工业化浪潮中新的困难群体，将给经济和 社会发展造成新的隐患。人大及其常委会要从“防震”的 高度，加强对这一问题的监督力度，推动政府制定有力措 施，解决积累的矛盾，防止产生新的矛盾。人大要发挥自 身优势，尽快制定农民权益保障法。立法是人大及其 常委会的一项最主要的工作，通过立法，进一步明确农民 应有的合法权益及法律保护措施，这是在保护农民权益问 题上的治本之策。因此，有必要尽快制定农民权益保障 法，督促政府转变观念和职能，明确赋予农民以土地权 利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社 会权利，特别要督促政府抓紧建设失地农民的社会保障网： 将土地收益的一部分、土地补偿费的大部分，加上一部分 财政补贴，用于构筑稳定、可靠的社保基金，并建立专门 的保障基金账户，统筹安排，专款专用。 2、人大要把这一问题作为“富民”工程来抓。 毋庸讳言，征地、用地过程中产生的这些矛盾和困难， 不是农民造成的，更不是农民的“无理取闹”，而是政府 和有关部门，在征地用地的过程中，侵害了农民利益，有 的地方甚至是层层盘剥农民的合法权益，形成部分失地农 民“生产无地，生计无方，生活无着”。这种剥夺性的土 地开发，不管从哪个方面讲，都是有悖于党的宗旨和“三 个代表”的要求，也违背了我们党发展经济的初衷。党的 十六届三中全会指出：要“依法保障农民对土地承包经营 的各项权利”，要“按照保障农民权益、控制征地规模的 原则，改革征地制度，完善征地程序”。人大及其常委会 要从代表最广大的人民群众的根本利益出发，按照三中全 会的要求以及十六届四中全会建设和谐社会的精神出发， 监督和审查政府及其有关部门的征地、补偿行为，督促本 级政府采取得力措施，保证本行政区域因征地而失去土地 的农民，其生活水平不下降，其经济来源比原来宽泛和稳 定。 3、人大要对已往的征地工作进行一次综合检查。 珍惜和保护土地，是一项基本国策。监督法律的实施， 是各级人大的职责。人大及其常委会要加强执法监督，保 证土地管理法、农村土地承包法等法律法规得到 切