只有实行村代会制，才能真正实现村民自治.docx

只有实行村代会制，才能真正实现村民自 治 对于制约我国村民自治发展的根本原因，专家学者众说纷 纭，如“两委矛盾论”、“上级政府过分干预论”、“民 主素质低下论”等等，虽然有一定的道理，但并没有抓住 实质，笔者认为：根本原因在于我国的村民自治体制不符 合我国农村的实际情况，以至于自治组织内部矛盾丛丛、 运转困难，为各种势力的插手提供了可能，也使得上级政 府、村党支部不得不加强领导，以防止偏离正确轨道。 我国村民自治实行的是哪一种自治体制，虽然至今没 有明文规定，但从 1998 年颁布的村委会组织法中的有 关条文可以看出，实际上已确定为村民大会制，如第十八 条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会 议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成 员的工作”。第十九条规定“涉及村民利益的下列事项村 民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。第二 十条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规 民约”等等。由此可见，村民大会享有最高决策权、最高 执行权和最高审查监督权，是自治组织的最高权力机构， 而村委会不过是村民大会领导下的具体执行机关，可以通 过选举和审查随时更换。 按照村民自治的要求，实行村民大会制是最理想的选 择，它有利于每个村民根据宪法赋予的权力，充分表达自 己的意愿，切实维护自己的利益；有利于协调、化解村民 之间的各种矛盾，充分调动广大村民的生产积极性、创造 性。而且，在村一级实行村民大会制也有一定的有利条件， 如地域不大、人口不多，村民朝夕相处，需要解决的问题 也比较简单，都是与村民密切相关的生产生活问题，在日 常交往过程中多能够形成共同的看法。但是，在我国实行 村民大会制又受到诸多不利因素的制约，特别是由于我国 生产力发展水平还比较落后，大部分村民还必须为穿衣吃 饭奔忙，基本无暇经常参加村民大会，更无法进行费时费 力的辩论表决活动，因而导致村民大会无法经常举行、工 作无法正常开展。据有关部门调查发现，在我国广大农村， 除三年一届的村委会换届选举外，极少有村庄每年能够召 开一次村民大会，至于每月能够召开一次村民大会的村庄 还尚未发现。村民大会不能经常举行必将导致村民大会名 存实亡，其权力必将被其领导下的村委会或村长侵夺和控 制，逐渐演变成村委会制或村长制，将很难避免以权谋私、 贪赃枉法等损害村民利益的事情发生。目前我国某些农村 村长权位日隆、村长竞选愈烈已显现出这种趋势，不能不 令人担忧。 现在，国家高层领导、不少专家学者、很多地方的农 村已经意识到村民大会制的局限性，开始重视能够经常举 行的村民代表大会的作用，并在逐步健全和完善村代会的 组织结构和运作机制，特别是河北的“青县模式”，受到 社会各界的广泛关注。村代会的兴起，对于约束村委会、 村长的行为，维护村民的利益已经起到了一定的作用。但 是从整体上看，村代会的地位还太低，作用还十分有限， 其主要原因是由于村代会还只是村民大会的一个组成部分， 还没有成为村庄中的最高权力机构。在大部分村庄，村代 会是作为村民大会的常设机构设立的，并没有重大问题处 置权，只能处理村民大会授权的某些具体事项，在村民大 会不能经常召开，在重大问题必须及时处理的情况下，村 委会实际上仍然掌握着村中的最高权力，村代会反而变成 了村委会领导下的议事会或清谈馆，不仅无法充分发挥作 用，反而失去了村民的信任。“青县模式”表面上看来似 乎比较科学，村代会被赋予了最高决策权和最高监督权， 形成与村委会分权制衡的格局，但它仍然必须依托村民大 会才能正常运转，若村民大会无法履行职权，则村代会与 村委会将形成“二元”政治结构，互相争夺村中最高权力， 若再加上村支部一方，则在一个小小的村庄中将形成十分 罕见的“三元”政治结构，不仅治理成本奇高，而且权力 结构将异常混乱，有可能出现好事人人抢、坏事无人管、 互相扯皮、效率低下的可怕局面。 由此可见，根据我国农村的实际情况，只有进一步提 高村代会的地位，扩大村代会的权力，将村中的最高决策 权、最高行政权和最高监督审查权赋予村代会，实行村代 会制，才能解决村民自治所面临的各种问题。 首先，实行村代会制有利于解决最高权力虚置问题。 按照已设村代会的村庄的做法，一般是 515 户产生一名 代表，一村大约有 40 名左右的代表，人数不多，便于讨论 问题、形成决议；召集容易，即使每月举行一次会议也不 会影响村民的生产活动，有利于及时处理村中的各种事务、 及时安排和审议村委会的工作。遇到紧急情况，也利于临 时召集会议、迅速作出决定，保证最高权力始终掌握在村 代会手中。 其次，有利于加强对村委会的领导。实行村代会制， 村委会将由村代会选举或聘任、向村代会负责、接受村代 会的审查监督、根据村代会作出的决定处理村中的日常行 政事务，若有不称职现象或贪赃枉法行为，可随时撤换， 以保证村委会真正为村民服务。 第三，有利于及时解决各种民事纠纷。当选村代表一 般具有杰出的能力和高尚的品质，不仅能够在代表大会上 维护所代表的村民的利益，而且在日常生活中，也能够有 效地调解村民们中的各种纠纷、化解社会矛盾，如同贵州 侗族聚居区的“寨老”一样，成为维护社会安定的重要基 石。 第四，有利于培养村民的法治意识，提高村民的民主 素质。当村民们逐渐认识到能够通过合法途径维护自己的 利益时，必将抛弃过时的比较偏激的手段，积极学法用法， 运用法律武器、按照民主程序解决各种问题。 第五，有利于协调村支部与自治组织的关系，形成科 学合理的村庄治理“二元”结构。实行村代会制，村支部 与村委会的关系将转变为村支部与村代会的关系，村代会 能够有效支配村中事务，村支部也就没有必要过多干预， 可以比较超脱地处理村中各种矛盾，主持选举活动，甄别 参选人员，根据党的政策和国家法律审议签署村代会作出 的决定，并可腾出更多精力进行社会主义思想教育，充分 发挥党在总体上的领导作用。 至于村代表可能出现的垄断民意、谋取私利的问题， 可以赋予村民随时撤换村代表的权利，并可参照瑞士做法 为村民保留创制权和复决权，凡是超过一定比例的合法村 民提出的