周期性普查共性问题分析探讨.docx

周期性普查共性问题分析探讨 自 1994 年我国建立以 10 年为周期的普查制度实施以 来，尽管我们圆满地完成了人口、经济、农业等一系列重 大的普查，成功地为政府宏观调控与管理提供了重要的决 策依据，优质地为各部门和社会各界提供了大量的普查信 息，有效地为深化统计调查体系改革积累了丰富的经验， 但周期性普查的可持续推进却遇到前所未有的“两难”挑 战：即普查设计很难全面满足各方所需，数据采集很难真 实达到普查期望。面对即将开展的第二次全国经济普查， 历次普查归结而亟待解决的共性问题先期浮出水面，如何 扭转普查实施氛围越来越淡的局面，如何破解获取真实数 据难度越来越大的难题，如何减轻基层普查负担越来越重 的压力，如何克服普查资料利用率越来越低的障碍。诸如 此类的问题，不得不让我们冷静地思考。 方案设计应主题清晰，体现实用性 普查方案是开展各项普查工作的指南，是引导普查工 作人员顺利地采集到可信数据的重要工具，完美的普查方 案犹如舞动各工作环节的龙头，可收到意想不到的效果， 有欠缺的方案设计将制约数据采集、影响数据处理，甚至 失去数据的作用。不可置疑，经过多次普查实践的探索， 国家设计普查方案的理念和思路更加清晰，普查表的设计 取得重大突破，如人口普查方案不仅包括脉络分明的实施 办法，还制定一整套完整的实施细则，并首创长短表结合 的双轨调查制，使之成为其他普查参照的样板；第一次经 济普查设计的套表形式，显示出“数据采集一把抓，数据 整理再分家”的效果，第二次农业普查采用基层表设置预 填处和修订符，以及填表引导语，提高了光电录入的识别 度，事后质量抽查和数据评估办法既有理论的探索，也有 实践的推进。但实用性仍显不足：普查在实现为政府宏观 决策提供依据的过程中，过多地包含了统计部门色彩；普 查既要实现指标总量的目标，又要获得数据结构性的多目 标；普查结果不仅要满足多目标需要，而且要与常规统计 的趋势相衔接。由此注定每次普查报表种类多，增加了表 间相关性的难度；指标种类多，扩大了数据间逻辑审核的 难度；调查内容多，加大了数据采集和数据处理的难度； 相似指标多，增大了准确辨识指标含义的难度，普查的包 袱越背越重。 诚然，力图充分利用普查机会获取更多的资源，以兼 顾各方需要，这是无可厚非的善意，但普查设计的目的应 突出以收集为政府决策需要的宏观数据为主题，使普查指 标的设问、普查表的印刷与分发、数据采集、报表回收和 数据处理等工作易于实际操作，从而达到最大程度地减少 普查成本，缩短普查时间，提高普查效率和数据质量。一 味地求全求多必然导致有的普查员以避重就轻的方法完成 繁杂过细指标的调查，获得的数据或流于形式或有缺陷， 普查效果可能适得其反。显然，将我国周期性普查方案设 计的主流趋向定位为轻型、清晰、实用和高效，不仅必要， 而且必需： 一是消减内容，调整项目。普查方案设计必须跳出 “普查包揽天下”、“凡数必经统计部门亲自查”的思维 定势，要有勇气婉拒“搭车取数”，有胆气割舍“过细指 标”。在坚持指标和内容不求庞大、需要与可能兼顾的原 则下，按照保持人口普查框架、精简农业普查内容、调整 经济普查项目的思路加以改进和整合，即农业普查的人口 属性数据改由人口普查推算，住户收入改用长表形式进行 抽样调查，以提高普查效率，取消单位表，消减乡镇和村 表，归并为“农村基本情况表”，并增加农业生产组织化、 农业产业化等方面的内容；第一产业基本单位纳入经济普 查，在逢 8 的年份实施的经济普查，“三上”企业数据直 接采用统计年报，并实行全面与抽样相结合调查方式。在 各普查年份，尽量采信有关主管部门的行政记录或统计资 料或开展过的调查资源，以弥补普查所缺失的数据，使普 查方案形成“年报统计的内容不普查、部门可信的指标不 设置、普查过的项目不交叉”的特点。 二是规范统一，保持一致。各项普查的统计原则和标 准应按国家统一的标准执行，做到系统性和规范性，使普 查时间序列数据既易与常规统计数据衔接，又具有较强的 可比性；普查之间、普查与统计专业之间的指标和口径应 力求一致，避免理解上的歧义，影响数据质量。 三是创新方法，降低成本。对极易消耗大量人财物力， 且全面调查所得的数据存在较大质量风险的，应通过充分 调研后采用抽样调查推算，抽样调查在普查中的地位应有 所强化；对调查对象属于“三上”的企业，可以执行网上 直报或试行邮寄方式填报或尝试网络调查，对经济发达的 城镇住户可采用电话调查并辅以派员上门调查；普查数据 的处理应结合我国实际，在节约印刷成本、减轻数据采集 工作量尚无有效办法的情况下，不宜操之过急地大规模采 用光电录入。 四是兼顾地方，整体配套。国家制定的表式和开发的 程序应具有开发性，为地方增加特有的调查内容和调查方 法留有余地，以满足地方普查机构向当地党政领导提供所 需数据的需要，确保普查效果的最大化；将各项实施细则、 填写说明、操作手册、宣传提纲、质量控制等通盘设计， 形成体系，尽快出台，特别是数据处理应与普查方案同步 设计，尽早完善数据审核制度、数据录入程序和数据处理 系统，消除审核制度和程序版本多、下发迟、汇总程序严 重滞后的现象。 经费筹措应政策明细，增强可操作性 普查作为一项巨大的社会系统工程，需要投入大量的 人财物力，各级政府特别是县级政府考虑更多的是普查的 回报效应，使得经费筹措成为基层普查机构面对的最耗精 力、最难解决的问题。我国开展的同期性普查，县级财力 付出不少，有的十几万，多则上百万，但普遍感到普查对 当地经济社会的直接回报不大，因而在县级财政比较困难、 平时工作经费非常紧张的时候，普查经费不按时足额拨付 的现象时有发生；另一方面，尽管普查经费极缺，但普查 机构出于责任心而通过赊账、借钱、垫钱来完成普查，则 造成了普查经费不足也同样可以完成任务的错觉，甚至有 的地方官员据此将普查视为一项简单的统计技术更新过程， 未能将普查作为政府行为给予高度重视，普查经费实际投 入的程度越发偏离客观需要，基层普查机构总是陷入经费 不足的窘境，有的不堪重负。无基本经费做保障而开展的 普查工作，严重降低了公众参与普查的积极性，助长了某 些无责任倾向，损害了政府的公信力，降低了普查的诚信 度，由此获得的普查数据，其质量缺陷备受质疑在所难免， 统计部门苦不堪言。 尽管国务院在有关文件中对周期性普查的经费问题已 作了按各级财政分级负担的原则和规定，普查开展期间也 与财政部门联合行文，要求各级财政落实普查经费，确保 普查顺利进行，但规定和要求均没有细化哪些普查费用由 哪级财政负担以及负担多少等具体情况，笼统模糊的措词 造成实际操作中弹性较大，结果是经费的落实具体执行起 来困难重重，基层政府更多的仍是将依赖上级部门拨款看 作落实经费的首选途径，将经费筹措之使命赋予统计部门。 反观近年来我国开展的土地详查、周期性森林资源清查、 残疾人抽样调查、污染源普查，其经费筹措的经验值得统 计部门借鉴。国家必须把普查经费的落实列入重中之重的 议事日程，在“国家出大头”，向基层倾斜为主力度的原 则下，改革周期性普查经费保障机制，具体明晰各级政府 对周期性普查投入的责任，从根本上解决周期性普查经费 短缺难题： 一是基于国家普查周期和项目的安排、我国财政管理 体制、大型普查本身对数据质量的要求，确定各级财政特 别是县级财政对大型普查的负担规模和水平，并提出对 关于统计部门周期性普查和大型调查经费开支问题的暂 行规定的修订意见，细化统计法实施细则第十二条 的规定，同时，在全国经济普查条例中单设“普查经 费”一章，在普查经费筹措立法上明细各级财政承担的普 查项目和应负担的经费比例，这是走出经费筹措困境最为 关键的一着棋。 二是基于国家财力的不断强大，改变普查经费承担方 式，变分级负担为国家财政统一负担，或国家主要负担和 省、市两级分担。负担的经费数额或分担的经费比例按不 同地区的经济水平和调查对象数量明确规定，重点解决乡 村两级普查人员培训费和现场调查补助费。 三是基于普查的周期性，构建支持周期性普查的财政 基本框架和管理系统。按照各级普查机构承担普查工作量 的大小和组织实施的难易程度，由国家或省级政府从市政 府财政逐年提取一定比例的上划资金，单独设立普查项目 账户，在普查年份由国家或省级财政按工作所需及时下拨 经费，专款专用。 四是基于普查的政府行为，逐级建立普查经费拨付监 督制度，保障基层普查机构的经费来源与任务相称，防止 部分地方因经费不足而影响工作的开展，杜绝影响基层普 查员工作积极性的拖欠现象，确保普查的基础性投入不缺， 确保周期性普查的顺利开展和持续进行。 组织实施应环节理顺，增强统一性 普查作为一项重要的政府行为，“全国统一领导、部 门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”，业已成为 周期性普查普遍认可的原则，在组织形式上渐已形成自上 而下设立普查领导机构和办事机构，以政府名义进行工作 动员和部署的模式，逐级签订普查工作目标责任状，加大 对各级政府的工作检查和责任监督力度，明确相关部门的 工作职责，政府对普查的作用力渐显具体化。 但普查组织实施过程中仍遇到难以想象的困难：个别 地方政府对普查的支持度有所弱化，普查经费拨付越显乏 力，基层普查机构和队伍的临时组建很难达到准确获取源 头数据的要求；在市场经济体制驱动利益多元化的大环境 下，频繁不断的统计调查淡化了人们对普查的关注热情， 加之我国目前法制不完善，有些普查内容的设计过于敏感 而导致被调查对象产生相关利害关系的联想，普查在社会 上的支持与配合程度下降；最重要的是国家统计系统内部 分工的欠合理或欠明确，导致普查工作关系不顺，工作环 节紧扣性不强，如普查方案下发滞后，留给基层准备的有 效时间越来越少，造成有的普查人员带着疑惑仓促上阵； 普查试点不充分，许多新的问题估计不足，造成填表过程 中诸多节外生枝；抽样调查、清查摸底和相关的实施细则 未统一制定，造成各地自行其事，影响数据质量；普查的 进程中途更改，工作中的难点、重点缺乏应有的预防性措 施，造成个别地方出现难以应对的局面，“雨后送伞”的 色彩浓于“雪中送炭”。 “环节决定细节，细节决定成败”，未来新一轮周期 性普查的有效组织实施，务必在理顺好相关环节上下功夫： 一是从国家层面起建立对各级政府的各项责任制度和 监督机制，将普查工作列入各级政府当年年度目标考核内 容，规定普查的第一责任人是各级政府负责人。对因轻视 普查工作、协调解决普查工作中存在的问题不力，对不按 要求及时安排经费而贻误普查工作的推进、最终酿成不良 影响的政府分管领导和主要领导，给予责任追究，切实提 高普查是各级政府义不容辞的责任意识。 二是部门分工协作承担的是哪些普查内容，国家应统 一清楚地给予规定，切实将各部门的力量发挥出来，社会 力量调动起来，彻底改变靠统计部门一家单打独斗搞普查 的局面。 三是统计系统内部充分协商、合理分工、统一调度， 尽量从基层统计部门的人员、时间和精力均严重不足的现 实出发，切实合理安排和科学控制工作节奏，让基层有充 裕的时间领悟透析普查技术，去做细包括区域划分、清查、 宣传、培训、普查表分发与回收、数据审核等工作；有关 专业的业务培训，或是部门数据的收集，均应在国家方案 的框架内组织实施；普查机构各业务组均应严格按计划推 进普查各项工作，在技术上的强化指导、进度上的跟进督 促、数据间的平衡审核、重点指标的趋势判断等方面把好 关，共同增强对普查质量产生积极作用的事前预见，切实 提高普查高度统一的严肃性。 四是力争设置以普查为主要行政管理职能的常设机构， 重点是抓好各级普查中心的组建及实行公务员管理工作， 切实为周期性普查建立一支人员稳定、结构合理、思想过 硬、专业熟悉的普查队伍，让基层普查机构和人员对普查 的情感常驻，真正体现普查之真谛。 业务培训应跨级推进，突出实效性 培训是普查准备阶段的一台重头戏，各级普查机构特 别是县乡两级普查机构，无不为之倾注全力，因为，普查 队伍的业务素质直接决定普查数据质量，成功的培训意味 着更有可能成功地获取高质量的普查数据。经过多次普查 工作的实践，统计部门积累了许多行之有效的培训方法， 比如，普查机构采取自上而下的逐级培训，培训内容不仅 包括普查业务知识，而且融入了政策法律法规、入户调查 用语和普查登记技巧等，国家统一制作的课件为规范指标 解释起到了事半功倍的效果。但从普查培训效果看，市级 以上的培训基本达到要求，而县乡两级的培训往往在时间 上打折扣，有的在内容上走形式，普查培训的“双衰减” 效应不容忽视。 县乡两级普查机构之所以减内容、赶进度完成培训任 务，既有经费方面的原因，也有资师力量的不足。在选聘 大量普查员入户调查的方法仍延续的前提下，普查的培训 内容和方法应在突出实效性上有所举措： 一是在组织方式上，打破下管一级的严格界线，采取 国家培训省级延伸到市级，省级培训市级延伸到县级的 “交叉滚动”形式，多为基层培训师资力量，同时，国家 和省级组织讲师团有重点地到县级巡回讲解和指导，尽量 将业务知识原汁原味地传递给普查员，确保执行方案的上 下一致。 二是在培训教材上，打破枯燥的统计术语满纸飞的说 教，多些通俗易懂且实用性强的教材，使普查员能从培训 教材中自行感悟出他们在普查中应该做什么，怎么去做， 如何做得更好，尽量为活跃培训课堂增加图文并茂、视听 互动、生动有趣的素材。 三是在培训形式上，打破重集中讲授轻个别辅导的作 法，多结合普查员的实际来源和真实素质，在集中培训的 基础上，既鼓励进行分散辅导，也提倡实地现场指导。针 对各地实际采取的多种培训方式，如普查知识与统计年报 布置结合培训，同类企业专职统计和会计人员集中培训， 先综合再分专业培训，等等，国家应制定相应的培训效果 评估意见，并加强实地培训的检查指导，及时地开辟网络 培训平台，解答各地培训当中提出的疑难问题，尽量使培 训内容不走调。 宣传动员应有始有终，讲究针对性 宣传动员是普查工作的重要环节之一，通过各种形式、 多种途径和不同手段向普查对象宣传普查内容、目的和做 法，广泛动员社会力量参与并支持普查工作，普查的登记 质量才能得到保证。我国普查的社会宣传动员工作是卓有 成效的，统一的普查标识、标语、广告词、版画、宣传提 纲、明信片和邮票，主流媒体的报道，户外广告的设立， 互联网的应用，致普查对象的一封信，企业座谈会，等等， 为树立全社会的普查意识和营造普查氛围发挥出了重大作 用。但普查的社会力量动员宣传模式尚有不少缺憾，最突 出的是宣传氛围在声势浩大的宣传月后迅速直线式偃旗息 鼓，对后期普查工作和资料开发成果的宣传明显乏力，前 后宣传工作的连续性与关联性不强，宣传活动未能伴随普 查进程贯穿始终。既便在宣传月活动中，有的地方因宣传 品的不足而流于形式，有的只注重表面包装，忽视普查宣 传的真正受众体，结果是雷声大，雨点小，未能完全渗透 到每个家庭住所、企业驻地、广大农村地域，宣传效果未 尽人意。 单凭“宣传月”活动开展普查的宣传动员是不够的。 营造一个良好的普查氛围，应紧紧围绕加强普查宣传这一 重心，制定阶段性与长效性相结合的分步实施计划，按照 有关政策及法律法规和统一编写的宣传材料，在宣传途径、 宣传手段与宣传频度上注重实效，有针对性地灵活运作： 一是面向各级政府领导层的宣传，以专题汇报、会议、 简报、采访等方式，向各级党政领导解释清楚普查工作的 目的、意义、计划，经常汇报当地开展普查工作的情况、 遇到的诸如机构、经费、人员与场地的困难和需要解决的 一些重大问题，争取各级领导的重视和支持，为普查工作 的开展创造良好的行政环境和工作环境。 二是面向有关职能部门的宣传，将普查工作的总体要 求，各职能部门的具体要求宣传到位，使各部门明确职责， 承担起相应的责任，为推动普查工作的开展创造互动的协 调机制。 三是面向社会各界的宣传，以充分利用主流媒体为主， 开辟宣传专栏或专题，不定期地介绍普查知识和报道普查 进展动态；将普查宣传统稿寄发给商业组织和行业协会， 广泛参与当地政府举办的会展活动和社会公益活动，通过 展示各种普查出版物，向参观者散发宣传提纲、宣传品或 特制的纪念品，为各方理解与支持普查工作营造优化的外 部氛围。 四是面向普查对象的宣传，这是普查宣传工作中的主 线。除沿用多种传统而行之有效的形式进行宣传外，应视 不同类的普查创新宣传载体，讲究针对性。如人口普查的 受众体是社会自然人，上门沟通、发放纪念品就显得很有 用；经济普查的受众体是基本单位和个体经营户，将制作 精良的宣传品放置有一些行政部门的办事窗口，让那些申 请审批、申领执照、申报税费的企业和单位自由选阅，或 向一些企业的网站传发普查宣传的贴子，向企业主发手机 短信，或动员企业联合向社会公众发起普查倡议，或借助 普查的时机，为宣传企业的产品和服务市场销售搭台，包 含“人情味”的宣传将会产生更好的效果；农业普查的受 众体主要是农村住户，广播电视宣传、文艺巡回演出、入 户发放年历画、致学生家长一封信等贴近农民的宣传形式， 对提高农户配合普查的意识就很有效。通过多载体、高频 度的宣传，使普查对象了解普查工作的目的、意义以及应 协作的事项，为主动参与配合普查的登记工作创造良好的 条件。 五是面向普查过程的宣传，以电视、广播、报纸为主 渠道跟踪报道普查各阶段的工作重点和难点，以及工作进 展动态和存在问题，为顺利推进普查工作营造良好的社会 舆论。 数据处理应严密有序，提高时效性 当动员全社会的力量完成现场调查工作后，以统计系 统人员为主要技术力量的统计活动数据处理，从前期 技术和设备等方面的准备，登上事关整个普查工作成败的 前台。普查的实践过程使统计部门获得了新形势下开展数 据处理的重要经验，人口普查和农业普查采用光电录入技 术，对缩短录入时间，确有其他技术所不可取代的作用； 经济普查采用网络环境下的处理模式，引出了一条数据处 理标准化、专业化、网络化和高效化的路子，对推动统计 业务流程和数据流程的调整，实现普查网上直报起到了很 好的借鉴作用。然而，由于普查业务与技术处理之间的脱 节现象，普查数据处理的“瓶颈”依然根深蒂固，如数据 处理方案和系统下发滞后，给工作开展带来了极大不便； 制度和程序更新频繁，让一线数据处理人员难以适从，无 形中增加了普查成本；数据审核费时颇多，反馈时间太长， 削弱了普查数据的时效性，数据处理备受诸多骂名。 实践证明，数据处理在普查的重要作用，可完全等同 于普查方案的设计，数据处理的任何一个环节没有抓好， 不但影响普查数据的质量，而且影响普查数据的时效性， 造成无法挽救的全局性影响，甚至会产生毁灭性的后果。 以更高的角度认识数据处理工作的重要性，在组织上突出 高度协调，技术上完善系统软件，实施上规范工作流程， 措施上强化数据时效，仍需进行不懈努力。 一是提高数据处理试点的重视程度。本着数据处理技 术人员尽早介入普查业务，数据处理系统软件及早开发研 制的前提，国家应结合普查的特点，通过单主题和多主题 试点，充分暴露数据处理各环节的弱点，广泛论证和完善 起核心作用的录入程序，起基础作用的审核制度，起关键 作用的质量控制方法，从中制定出更加严密的审核制度， 开发出更加成熟的录入软件和处理系统，研制出更加有序 的工作流程，提高程序与制度的衔接度，真正使试点的有 益经验在数据处理实际过程中发挥作用，达到提高数据处 理质量和时效的目的。 二是提高专业间的协调力度。从某种意义上说，数据 处理审核制度的不断修改和更新，反映出周期性普查与全 面统计存在深层次的体制不畅、国家需要与地方需求不一 致、专业间统计利益相冲突等现象。因此，突破数据处理 的“瓶颈”，仍需从根本上解决体制、需求和利益给数据 处理工作带来的问题，提高协调与合作力度，切实保证基 层数据处理在逻辑审核、数据查询、代码排重漏等工作的 正常秩序。 三是提高数据反馈的时效性。基于普查数据公报的社 会影响力，数据处理的时间跨度务必严守普查方案的规定， 因此，周期性普查数据处理阶段的工作安排必须紧凑有序， 特别要从缩短审核时间上有所举措，数据查询和反馈上精 益求精，使地方的普查数据能迅速地公报，普查资料能迅 速地发挥作用，及时地为地方政府服务。 四是提高数据处理低成本的可控性。无论是人口普查、 农业普查数据光电录入的“集中”式，还是经济普查数据 网上录入的“分散”式，均明显体现降低普查成本、提高 登记质量和数据处理效率的初衷。但光电录入技术的采用 却加大了普查表印刷成本、增加规范书写工作量和延长等 候录入时间，而网上录入却遇到县级普查机构硬件设备、 技术力量和经费支持的“三不足”。因此，要从根本上解 决不同的普查采用不同的数据处理模式所遇到的问题，应 顺应统计信息化发展的趋势，充分利用已有的基础设施， 原有的通信系统和现有的管理资源，将普查数据处理与统 计信息化建设相衔接，与现行各专业报表数据处理方式相 配套，加强县级普查数据处理技术和设备保障及科学管理， 以节约物力投资成本；要立足于推动统计生产力转变的思 路，进一步完善经济普查期间自主开发的 EPRAS 功能，并 广泛推广使用，精心将其打造成为统计数据处理领域通用 软件的品牌，避免重复投入；在录入形式上，统一采用 “县级全数录，上来再分数”的处理和管理方式，同时， 按照业务组和数据处理组的职责，制定逻辑关系审核与数 据管理相统一的工作规则，以减少录入时间、缩短查询与 核实过程、降低再生性错误，从成本的可控性来提高数据 处理的时效性。 资料开发应时效优先，富有多样性 实现普查目的的最高境界之一是普查资源得以充分开 发，普查资料得充分利用，普查成果得以充分共享。当普 查数据处理落下帷幕后，借新闻发布会的形式，公布普查 主要数据，宣传普查成果；借统计部门分析力量的强势， 汇编系列的普查资料和撰写系列分析报告；借社会研究力 量的优势，公开招标完成一批批重大课题，时至今日，仍 有众多学者孜孜不倦地挖掘普查数据，普查资料的应用影 响长远。但是，无论是亲历普查的工作者，还是关注普查 的社会人士，均对普查资料开发应用力度不足抱有同感， 特别是县级普查机构，大多仅停留在发布公报的层面上， 未对普查资料进行深层次的开发应用，大量丰富的数据沉 入库中；普查资料开发不及时，失去应有的时效性，利用 价值大打折扣；普查资源挖掘不深，缺乏将普查成果视为 产品而潜心开发经营的理念，普查的投入与产出效果不相 称；普查信息共享不够，较少可为企业经营决策参考的开 发成果，普查的影响面欠广。 丰富的普查数据开发不及时、大量的普查资料利用不 充分，意味着浪费艰辛获得的普查资源，形成“虎头蛇尾” 印象，其影响不仅失去普查为党政领导宏观决策与管理的 参考作用，而且会失去政府对普查投资的积极性。任何一 项只有投入没有产出、只有付出没有收益的项目，终究是 要被边缘化甚至失去立足之地的，周期性普查同样如此， 所不同的是普查成果的时效性更被看重，由此决定周期性 普查最终要迅速拿出像样的可供决策的成果、及时拿出有 利的可发挥作用的产品。以普查资料开发体现普查成果， 以普查成果支撑普查工作的可持续发展，需要做好多篇大 文章： 一是在思想认识上力戒可有可无的观念，改变“重调 查、轻开发”的传统