国有资产管理体制的改革探讨.docx

国有资产管理体制的改革探讨 目 录 中文摘 要 1 英文摘 要 3 前 言 5 一、国有资产管理体制改革的历史回顾 5 二、国有资产管理体制改革的几个难题分析 6 三、国有资产管理体制改革的意义 8 国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键 8 国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动 力9 国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保 障9 四、国有资产管理体制进一步改革的思路 10 在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理 的机构 找文章到-互联网最大文秘资料站点 1 0 建立国有资产的三级管理运营模式 12 在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即 “国家所有，地方公有”的目标模式过渡 13 五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示 14 改革背景 14 顺德国有资产管理体制改革的发展历程 14 顺德国有资产管理体制改革的成效 18 顺德国有资产管理体制改革的启示 19 结论 24 中文摘要 本文主要对国有资产管理体制改革进行探索，并结合 广东省顺德市国有资产体制改革的实际进行实例分析。本 文共分五部分： 第一部分是国有资产管理体制改革的历史回顾。主要 讲述我国国有资产管理体制改革经历的几个发展阶段，重 点是第三阶段，即“国家所有，分级行使出资人产权”。 国有资产管理体制改革到了此阶段，终于有了明确的方向。 第二部分是国有资产管理体制改革的几个难题。本部 分讲述改革开放以来，在探索国有资产管理有效途径的过 程中遇到的几个问题，首先是国有资产在国民经济中分布 范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择问题； 其次是国有资产管理专司机构的职能界定问题；再次是地 方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥问题。上述几 个问题的分析，对建立国有资产管理体制有借鉴作用。 第三部分是国有资产管理体制改革的意义。主要从以 下三方面进行阐述：国有资产管理体制的建立是深化国有 企业改革的关健；国有资产管理体制的建立是改革政府经 济体制的原动力；国有资产管理体制的建立是国有资产保 值增值的保障。 第四部分是关于国有资产管理体制改革的思路。本部 分内容是在前述内容的基础上，参照十六大报告中关于国 有资产管理体制改革的内容提出国有资产管理体制改革的 思路：首先是在对国有资产进行分类基础上建立专司国有 资产管理的机构，以改变过去国有资产产权主体虚置的问 题；其次提出建立国有资产的三级管理运营模式：国有资 产管理专司机构国有资产经营公司国有企业；再 次是在实现彻底的分级财政基础上，向“分级所有”即 “国家所有，地方公有”的目标模式过渡。 第五部分是顺德国有资产管理体制改革实践及启示。 广东省顺德市在 1993 就开始对国有企业进行产权改革，并 于 1994 年基本结束。1996 年起，顺德市按照“政府社会管 理职能与资产所有者职能分开，企业出资者所有权与法人 财产权分离”的原则，建立“公资委资产经营公 司国有独资、控股、参股企业”三个层次的国有资产 管理架构。完成国有资产管理架构组建后，顺德开始从两 方面着手建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产 运营机制：一方面是按市场经济规律办事，确保全市国有 经济运行的市场化、规范化；另一方面是从制度上规范国 有资产运行，确保国有资产保值增值。 最后是全文结论部分。即为实现国有资产的有效管理， 必须建立国有资产专司机构；在此基础上，建立三层次国 有资产管理架构。为确保改革可顺利推进，政府职能必须 根据市场经济的要求进行转变，把政府作为国有资产所有 者和作为宏观经济调整及社会管理者的职能分开。 Abstract This thesis mainly discuss state-owned asset management system reform and put the state-owned asset management system reform of Shunde county Guandong province as an example to analyse . The thesis divides into five parts. The first part tells the history of the state- owned asset management system reform, which contains three phases,and the third one “state- own,classified exerting property right” is taken more attention. The second part tells several problems of the state-owned asset management system reform.(1)how to control the range of state-owned asset and how to choose the running model of state-owned enterprise;(2)the function of state-owned management department;(3)the role of local government in the state-owned asset management system. The third part tells the meaning of state-owned management system reform,which includes:(1)the building of state-owned asset management system is the keen port of state-owned enterprise reform;(2)the building of state-owned asset management system can boost the reform of government economic system;(3)the building of state-owned asset management system guarantee the safe and increment of state-owned asset. The fourth part is about the thoughtfulness of the state-owned asset management system.First ,establishing a special institution that manage state-owned asset. Second, building a three-grade management running model of state-owned asset; Third, basing on the classified finance, turning to “classified owned ” model. The fifth part is about the case- the state- owned asset management system reform of Shunde. Shunde begin its property right of state-owned enterprise reform from 1993,and finish that at 1994. From 1996,Shunde build “public-owned asset committee(office)-state-owned asset running corporation-state-owned enterprise” three- level state-owned asset management frame. After that, Shunde begin to establish its state-owned asset running system from two way:(1) according to market economy rule, ensure Shunde state-owned economy market-oriental and canonical;(2)regulating state-own asset running, making state-owned asset safe and increasing. At last we draw a conclusion of the thesis- in order to manage state-owned asset effectively, the setting up of state-owned asset management special institution is necessary, besides, the setting up of three-level state-own asset management frame is the trend of state-owned asset management system reform. 国有资产管理体制改革探索 顺德国有资产管理体制改革实例分析 前 言 以公有制为主体、多种所有制共同发展是有中国特色 的社会主义制度的基本经济制度。国有资产是社会主义制 度赖以生存和发展的物质基础，而国有资产管理体制的建 立和完善是社会主义市场经济的要求，它体现着国有资产 所有权、运营权、经营权的边界划分。改革国有资产管理 体制，是深化经济体制改革改革的重大任务。要实现经济 结构战略性调整与国有企业根本性重组，必须深化国有资 产管理体制改革。中共十六大明确提出改革国有资产管理 体制，这不仅仅是国有企业自身改革的需要，而且也是对 中国改革开放以来国有资产管理经验的总结。广东省顺德 市早在 1993 年便开始了国有资产管理体制改革方面的尝试。 因此，本文拟结合顺德国有资产管理体制改革的实践，对 国有资产管理体制改革这一课题进行探讨。 一、国有资产管理体制改革的历史回顾 我国国有资产管理体制改革经历了以下几个发展阶段： 第一阶段，国有资产管理体制改革的初步探索时期， 从十一届三中全会到 1993 年十四届三中全会。这个阶段的 特点是在计划经济基本框架下对国有资产管理体制进行初 步改革，改革的重点在于国有企业。 第二阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级管理” 时期，从 1993 年到 XX 年 11 月十六大召开。在这一时期的 改革是在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步 探索国有资产管理体制的改革。改革深入到政府内部的两 重职能分离等问题。 第三阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级行使 出资人产权”时期，改革进一步深入到政府内部的产权划 分。 XX 年 11 月党的十六大宣布，“继续调整国有经济的布 局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革 的重大任务。建立中央政府和地方政府分别代表国家 履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相 统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 中央政府和省、市两级政府设立国有资产管理机构。 ”经过多年的探索，国有资产管理体制改革终于有了明确 的方向，改革思路有了实质性的新突破。 二、国有资产管理体制改革的几个难题分析 改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，我们 一直在探索国有资产管理的有效途径，但有几个长期困扰 我们的问题始终难以解决。 1、国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有 资产管理和运营模式的选择问题。 这些年来，国有资产如何实行战略性重组一直是国有 资产管理部门的工作重点。对其中一类国有资产，如由预 算拨款形成的行政性资产和某些资源性资产而言，管理力 度必须加强；而对另一类国有资产，如一般竞争性领域的 企业国有资产而言，国有资本可以退出资产所有者序列， 即政府将资产转让给非国有投资者；至于一些关系国民经 济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然 资源等，国家则视当时的政治经济形势和自身具体需要， 决定国有资产参与的程度。例如，相对于采取国有独资经 营形式并由政府主管部门直接行使所有权的企业来说，采 取股份制形式经营并由国有资产管理专司机构或其授权机 构行使股东权的企业，国有资产参与的程度要弱一些；同 是股份制企业，国家绝对控股、国家相对控股和国家少量 参股企业，国有资产参与的程度依次降低。当然，世界上 不存在一种适用于一切类型的国有资产的统一的国有资产 管理体制模式。国有资产在国民经济中分布范围的把握与 企业国有资产管理和运营模式的选择，取决于国家对国有 经济功能和范围的界定，取决于国有经济战略性调整目标 的设定和政策的实施，取决于国家对国有企业和国有资产 分布行业、领域的进一步明确。而目前对国有企业和国有 资产进退的具体行业分布以及进退的数量，国家尚无明确 的规定。因此，国有资产在国民经济中分布范围的把握与 企业国有资产管理和运营模式的选择尚无定论。 2、国有资产管理专司机构的职能界定。 国有资产所有者主体是国家，但国家不可能实际行使 所有权，而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。 十六大之前，我国国有资产“出资人”职能一直由多部门 分割行使，其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大 型企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸 委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国 有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建 设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额，即所 谓出资人对经营者的职务待遇管理职能。这种“五龙治水” 的管理格局加上地方政府事实上的管理权限，形成政府对 于国有企业经营多方面的干预。管理各方权力上的充分利 用而责任上的相互推诿，使得国有企业经营缺乏自主性并 难以承担最终的责任。 3、地方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥。 尽管我国国有资产被认为是“全民所有”，而且只有 中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权， 但事实上，十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府 所控制，这就是我们目前的“国家所有，分级管理”体制。 这种体制有其历史渊源和历史合理性，但已经产生了许多 问题。一是地方政府在管理国有资产上的道德风险。地方 政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩 余索取权，但却拥有事实上的管理权力，这使得地方在管 理国有资产上会利用管理权力最大可能地谋取地方利益。 我国国有资本收益的一个重要用途应该用于建立社会保障 制度，而目前基本不可能进行中央一级的社会保障统筹， 如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益权，他们 就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平 和社会稳定都是不利的。这一点也从证券市场上看得非常 清楚。在证券市场上减持国有股的问题反反复复最终无功 而返，原因之一就在于减持没有平衡中央和地方的利益， 因此地方缺少积极性推动。二是国有资产交易成本的高企。 因为地方政府没有完全的国有资产交易权，如上市公司国 有股的转让等只有中央政府才有权批准，而国有资产的交 易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率是极 为低下的，而且交易成本也是很高的，这对于资源的合理 配置有很大的阻碍作用。 三、国有资产管理体制改革的意义 国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键 中国的国有企业改革是一种市场化的改革，也就是将 原来听命于政府指令的国有企业转变为自主经营、自负盈 亏、自我发展、自我约束、自我激励的市场主体。改革 至今，国有企业改革已经尝试了放权让利，推行各类经营 承包责任制，转换经营机制、发展混合型经济等阶段性的 改革。在这个改革过程中，由于产权主体之间的权责利关 系不清，以致权和利的下放虽有一定的刺激效应，但企业 并不真正承担责任且不受约束，其行为短期化不可避免， 甚至出现总体性亏损。由于企业尚未成为真正的法人，企 业经营者也无法享有法人所有权及运营企业资产所应具有 的权利，更说不上使资产得到合理的流动。企业之间的相 互收购、联合、兼并无从按市场规则实现。企业关、停、 并、转实际上是通过行政手段得以完成，其根本原因是国 有资产管理体制改革滞后，导致产权不清晰，国有资产保 值成为空话。国有资产管理体制改革的目标之一，就是使 企业产权明晰化，使国有企业真正成为自主经营、自负盈 亏的市场主体，这是国企改革的关键所在。 国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动 力 国有资产管理体制的建立首先是以实施政企分开、政 资分离为前提的。政府不能再拥有具体经营企业的经济职 能，不再直接面对每一个企业和管理企业的人、财、物及 产、供、销等各具体的环节。企业应作为自主经营、自负 盈亏的商品生产者和经营者，具有法人地位，并以其注册 资本承担责任。而政府作为国有企业所有者的身份，通过 放弃原有从事具体经营活动的经济职能而获得国有经济所 有者的职能，即建立新的国有资产管理体制，促使政府行 政组织与经济组织的分离，必须一改过去行政主管部门既 履行政府的经济管理者职能、行政管理职能，又履行所有 者职能，导致行政主管部门身份异同造成产权不到位的现 象。所以政府必须将其享有的所有者职能让渡给所有权代 表行使，实现政资分离。 国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障 国有资产管理体制的建立使政府作为国有资产所有者 的产权层次与国有资产经营者的产权层次和国有企业生产 经营者的产权层次更加清晰，并互为补充、相得益彰；使 国有资产既有产品经营的积累式渐进增长，又有产权经营 的积聚式板块增长，还有社会公共财政的收益式总体增长。 长期以来，传统的体制造成重复建设，分散投资，部 分企业存量资产闲置，难以发挥作用，而另一部分企业也 因得不到必要的资金、设备、场地等生产要素，难以扩大 生产规模。国有资产管理体制的建立，首先可使闲置或低 效运营的国有资产通过产权流动、重组发挥效益。其次， 国有资产管理体制的建立，有助于改善国有资产的监督及 考核机制，克服旧体制中只重视存量资产，忽视增量资产， 只考虑到企业产品、商品生产，而不考虑到资产、资本的 运营，只考核资产的规模，而不考核资产效益的做法。再 次，在国有资产管理新体制中，通过建立国有资产产权制 度，如清产核资、资产评估制度、产权交易制度、产权代 表制度、资产保值等制度，规范国有资产运营管理，实现 国有资产保值。 四、国有资产管理体制进一步改革的思路 进入新世纪，随着非公有制经济成分在中国经济中的 比例和作用日渐上升，随着中国加入 WTO，国有企业面临更 大范围和更加激烈的竞争，国企改革再次显现其重要性和 紧迫性，而改革的深入推进与国有资产管理体制进而与政 府职能的改进有关。加入世界贸易组织后，迫切需要对政 府机构、职能和管理方式进行重大变革，需要重塑市场经 济条件下的政府职能，明确相应的职能机构，从机构设置 上真正实现政府行政管理职能与国有资产出资人职能的分 开。 十六大报告指出了国有资产管理体制改革的方向：今 后要建立一个专司国有资产管理的机构，这个机构将以中 央和地方两级出资人、三级管理的形态存在。随着中央和 地方所有权的明确划分，随着分级财政体制的建立，“统 一所有，分级行使出资人产权”必将过渡到“国家和地方 分级所有”的目标模式。 在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理 的机构 对国有资产进行分类是建立有效的国有资产管理运营 模式的基本前提。企业国有资产面临的最大问题是政资不 分、政府各部门多头管理而又没有明确的责任人、国有资 产产权主体虚置，这些问题是造成企业国有资产或国有资 本流失严重、运行效率低下等现象的根源。就企业国有资 产管理体制而言，改革的关键是要明确国有资产产权主体， 建立代表国家统一行使资产所有者职能的专职机构，使这 一主体对国有资产具有完全的财产关切度，切实对其保值 增值负起责任。XX 年 3 月成立的国家国有资产管理委员会 就是专司国有资产管理的机构，这一机构有以下几个特点： 一是权责对称的管理机构。它是明确的国有资产的代 理人，管理国有资产，确保国有资产的保值增值。国资委 成立以后，原由财政部、国家经贸委、国家计委等国务院 多部委分割行使的国有资产管理职能，将通过政府逐级授 权，由新组建的这一机构统一行使，即“履行出资人职责， 享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管 人、管事相结合”。 二是准政府管理机构。国资委代表国家统一管理国有 资产，行使出资人职能，与原国有资产管理机构的最显见 的区别在于，它只行使国有资本所有者代表权或股东权， 以其出资额享受所有者权益和承担相应的责任，不具备宏 观管理职能。 三是国资委不仅要关心国有企业资产的运营和保值增 值，而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系，实 现社会公共利益的最大化。十六大报告提出要探索国有经 济的各种实现形式，就是指要探索国有资产的各种实现形 式。国有资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现 为更多的能够为社会公共利益服务的形式，例如可以表现 为社会保障形式，可以表现为公共基础设施，可以表现为 教育等。如果公共物品供给短缺，例如基础设施、公共服 务、社会保障短缺，这个国有资产代理人就应该把一部分 产业资本调过来加强公共物品的供应。国有资产代理人不 仅要使国有资产获得收益，而且要确保国有资产所获得的 收益，以及国有资产本身能运用到公众利益最大化的目标 上去，而不仅仅是资本利益最大化，这是国有资产代理人 的特殊职能。 建立国有资产的三级管理运营模式 国有资产管理的专司机构很难直接管理数量庞大的国 有资产以及数量众多的国有企业，在国有资产管理专司机 构与国有企业之间设立国有资产经营公司这一中间层次就 成为必要。 国有资产管理的专司机构是国有资产的代表人，主要 职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定具有 导向性的政策，确定其下一层级国有资产经营公司的 经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度。依法监督并 确定国有资产经营公司的领导人选等。也就是说，国资专 司机构仅与直接下属下层国有资产经营公司相联系， 而且其主要手段是人事控制。 国有资产经营公司承担着直接的国有资产经营职能， 必须有明确的定位。其经营目标应该包括两个方面，即通 过实施资产重组实现国有经济结构和国民经济结构的优化， 努力实现国有资产的保值增值。据此，国资经营公司应该 分为两类，第一类是国资重组公司，或者是过渡性的国资 公司，这些公司主要由原政府主管部门、行业性总公司改 组而成，或者通过政府授权组建跨行业的综合性国资经营 公司而形成。其主要目标是配合政府实施结构调整，推进 国有资产的合理流动和资产重组，同时努力做到国有资产 的保值增值。它将在今后不断扩大的产权交易中充当起国 有资产出资人的角色，在国有资产专司机构的授权范围内， 对国企进行重组，使国有资产的行业区域分布结构和经营 组织结构合理化。其重组的目的在于退出。这一类经营公 司本身将在国家产业结构的持续调整中收缩战线，最终终 结其历史使命。另一类是国资经营公司，或者叫做国家长 期持股的国资公司，其股权投资涉及关系到国家命脉和安 全的企业，比如石油、石化、电气、电力等。这类国资经 营公司许多由大型国有企业集团核心企业经国家授权转化 而来，它们既从事资本经营，又从事生产经营，主要以盈 利最大化为目标。为此要借助资产重组活动，调整企业产 权结构、组织结构和产品经营结构，建立起规范的以股权 为纽带的母子公司、参股与被参股公司的关系，实现国有 资产的保值增值。 在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即 “国家所有，地方公有”的目标模式过渡 由于国有资产在法理上属于国家，中央与地方对于国 有资产的管理长期以来仅仅是一种行政管理上的分工。 “国家所有，分级管理”的体制，与业已形成的地方利益 格局很不适应。在国企改革进入产权改革阶段后，这种行 政管理上的分工就势必逐渐深化成关于所有权行使的分合。 相对“国家所有，分级管理”的国有资产管理旧体制， 十六大报告提出的“国家所有，分级行使出资人产权”有 三大进步，一是进一步明确了中央、地方在国有资产管理 上的责权利关系，进一步调动了地方管理国有资产的积极 性；二是明确了国有资产管理的专司机构及其职能；三是 强调要制定法律法规来确保新体制的稳定运行，体现了现 代法治精神。目前中央政府管辖的关系国计民生的国有大 企业将由专司的机构来行使所有者的权利，地方政府以后 事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资 产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。但是， “国家所有，分级行使出资人产权”的体制表明，中央政 府和地方政府所拥有的仍然只是国家授予的权利，权利的 授予完全不等于权利的让渡。它并没有改变国家对所有中 央和地方所拥有资产的终极所有权。 考虑到目前还有很多技术上和利益划分上的问题，比 如如何公平地在各地划分资产，如何处理地方企业的不良 资产、银行的坏帐，如何填补地方职工养老保险的缺口等 还难以很好地把握，“分级行使出资人产权”作为一种过 渡形式有其合理性。但随着中央与地方经济和法律关系的 进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体 制的建立，政府间产权关系的界定逐渐清晰，“分级行使 出资人产权”必然过渡到“分级所有”的管理体制，即 “国家所有，地方公有”，各级政府对所属企业都拥有完 整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发 挥地方政府的能动性、创造性。 五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示 广东省顺德市在最近十年推行的国有资产管理体制改 革，以邓小平理论为指导，实践江泽民同志“三个代表” 的重要思想，加快建立和完善社会主义市场经济体制，加 快社会主义现代化建设步伐，为全国各地更好地进行国有 资产管理体制改革提供经验借鉴与实践参考，有比较重大 的理论意义和现实意义。 改革背景 顺德市地处广东省中南部、珠江三角洲腹地，总面积 806.08 平方公里，毗邻港澳。 在 1978 年底至 1992 年的改革和发展建设过程中，顺 德实现了从农业经济到工业经济、从封闭社会到开放社会 的第一次飞跃，成为闻名海内外的广东“四小虎”之一； 1992 年以来，顺德先后进行了经济与社会管理体制多方面 的综合配套改革，率先初步建立社会主义市场经济体制， 经济步入良性发展的轨道，实现了社会经济发展更为瞩目 的第二次飞跃，引起了世人的关注、惊讶、争论、赞许， 被誉为“顺德模式”。 顺德国有资产管理体制改革的发展历程 1、对国有企业实施产权改革，为建立现代国有资产管 理体制创造条件。 顺德从 1993 年开始就以“敢为天下先”的精神进行了 包括企业产权制度改革、行政机构改革、社会保障机制改 革等项改革在内的综合改革。在一系列的改革中，产权制 度改革尤为关键。 顺德企业产权改革的目标有两个：一是转换企业机制， 创建一个“产权明晰、自主经营、利益共享、风险共担” 的企业发展模式；二是建立以股份制为主要形式的多种经 济成分并存的混合所有制经济，以优化产权结构和国有资 产结构。随着市场经济的发展，顺德市针对单一公有投资 体制所造成的产权不明晰，责任不明确、利益不直接等种 种问题，大刀阔斧地推进企业产权制度改革，通过全面清 产核资，界定产权关系，明晰产权归属，转换企业经营机 制，大部分企业实行了股份制和股份合作制；建立了政企 分开、政资分离的国有资产运营和监管体系；建立起产权 清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。 对照党的十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业 改革和发展若干重大问题的决定，顺德推进企业产权改 革的路子是正确的。 至 1996 年底，顺德市的企业转制工作基本完成。在市、 镇两级的 1001 家企业中，政府独资、控股、参股的企业 163 家，企业全体劳动者或大多数员工持股的企业 566 家， 企业经营者持股和拍卖兼并的企业 272 家。产权制度改革， 使企业开始真正做到了自主经营、自负盈亏。产权制度改 革不但解放了企业，而且还解放了政府，最终解放了生产 力，为实现经济体制从传统计划体制向社会主义市场经济 体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变打下了坚 实的基础。 经过产权制度改革，促进了顺德国有经济结构的合理 调整，使顺德实现了政资分离，理顺了所有者与经营者的 关系。顺德市、镇两级政府作为国有资产所有者的职能与 作为社会经济管理者的职能逐步分开，初步确立了专司所 有者职能的新型的国有资产管理、运营体系的框架，从而 使政府摆脱了沉重的商务困扰，一心一意做好政府的本职 工作。 2、建立规范、高效的国有资产管理架构。 在企业产权改革基本完成后，1996 年起，顺德按照 “政府社会管理职能与资产所有者职能分开，企业出资者 所有权与法人财产权分离”的原则，对国有资产管理制度 进行改革，建立三个层次的国有资产管理架构。 第一层次，市、镇政府分别成立了公有资产管理委员 会，作为政府领导下的专司国有资产管道的职能部门，负 责市、镇国有资产的宏观管理与监督。 第二个层次，根据顺德国有资产状况和经济发展需要， 设立若干国有资产管理经营公司，由公有资产管理委员会 授权，对国有资产进行运营和管理，实现国有资产的保值 和增值。 第三个层次，国有独资企业、控股企业和参股企业， 根据现代企业制度的要求，建立股东会、董事会和监事会， 形成相互独立、责权分明、相互制约的企业法人治理结构， 对公有资产管理委员会授权占用的国有资产，拥有法人财 产权，通过自主经营、自负盈亏、照章纳税，保障国有资 产的保值和增值。 3、建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运 营机制。 顺德国有资产管理架构组建后，接下来的工作就是建 立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制。 首先，是按市场经济规律办事，确保经济运行的市场 化、规范化，具体体现在： 建立现代企业公司制度。通过对国有企业的公司化改 造，建立股份有限公司及有限责任公司，按公司法的规范 设立法人治理结构，通过股东会、董事会、监事会制度， 使企业运作规范化、法制化，改革以往的劳动、人事、工 资制度，明确股东的风险意识，打破员工之间的身份界限， 建立起全员劳动合同制，确立劳资关系，从法律上保证劳 资双方、股东应有的权益和责任，实现公司化、规范化管 理和运作。 建立社会保障体系。要规范市场行为就必须创造一个 公平合理的竞争环境，即必须使各行各业，不同的所有制 企业之间形成一个公平竞争的机制，关键是将国有企业原 来所负担的社会性支出包括职工的就业、养老、待业、医 疗、福利等，转移到整个社会或政府负担，通过成立全社 会强制的社会保险制度，设立住院医疗保险、养老保险、 失业保险、工伤保险、待业保险等保险体系，采取全社会 强制的保险，实行个人负担一点、企业负担一点、政府负 担一点的原则，解决原国有企业社会负担不合理的现象。 加强对国有物业的管理，实现安全、保值和增值。企 业产权改革后，资产经营公司回收了不少资产和物业。在 盘活资产和物业过程中，资产经营公司完全按市场规则办 事，按照公开、公平、公正的原则对物业进行评估、招投 标、拍卖等，使国有资产在产权流动中得以保值和增值。 其次，探索国有资产管理运行机制，确保国有资产的 保值，体现在： 制定授权管理办法。由公资委按行业将国有全资、控 股、参股企业，授权给所属资产运营公司，再由资产运营 公司授权给企业经营者，国有资产经中介机构评估，公资 委确认后，由公资委颁发国有资产授权占用证书给国 有全资、控股企业、资产运营公司。该证书是对国有资产 依法享有占用、使用和处分权利的法律凭证，同时凭占用 证书对占用的国有资产或与其他出资者的出资共同构成企 业法人财产。企业对出资者承担资产增值、保值的责任。 资产运营公司以产权为纽带同企业发生关系，不直接干预 企业的经营活动。 制定落实国有资产授权经营责任。由公资委与资产运 营公司、资产运营公司与国有全资企业之间分别通过授权 办法对被授权经营者签订国有资产授权经营责任书， 以明确双方的责、权、利及各种考核指标。对于国有资产 参股、控股企业，则通过产权代表在董事会明确制定经营 目标和责任，建立产权代表报告制度，从而达到既规范经 营行为又能将国有资产管理监督贯穿其中。 建立国有资产内部人事管理制度。将管人与管资产相 结合，对资产运营公司、国有全资、控股企业的经营者， 按企业管理办法执行，实行聘用制。资产运营公司的正、 副职由公资委直接聘任和考核，国有全资、控股企业由国 有资产运营公司直接聘任，按经营业绩进行考核审查。为 能实施竞争上岗，必须逐步建立经营者人才市场，使经营 者更加专业化。 实行财务总监制度。为完善国有资产监管及针对国有 全资企业财务管理的问题，通过吸收具有专业财务资质的 专职人员，向所属企业委派财务总监。财务总监作为委派 的董事进入董事会，对企业财务活动和财务状况进行监督。 同时，资产运营公司也可作为人才配备，使其逐步熟悉资 产运营管理，制定完善有关运营管理制度，为资产运营公 司的管理决策提供信息，防止国有资产的流失。 建立国有资产运营系统的内部审计制度。可以成立专 职的内审机构，通过年度审计、专项审计、离任审计等， 及时掌握经营状况、财务状况和产权代表履行职责的情况， 针对存在的问题提出整改措施，对重大的决策失误和虚假 行为追究有关人员的法律及经济责任，使国有资产运营制 度得到落实。 顺德国有资产管理体制改革的成效 经过企业产权改革后的顺德政府不再大包大揽，统管 一切。政府退出一般竞争性经营领域后，把主要精力放在 履行社会经济管理者的职责上，加强和改善宏观经济调控， 创造良好的市场环境，提高公共服务水平，构建服务型政 府。现在，顺德是典型的“小政府，大社会，大经济”， “小机构，大协调，大服务”。顺德只是一个面积 800 多 平方公里，人口 100 多万的县级市，却拥有很多全国一流 品牌和企业，其中产值超亿元、数十亿元乃至过百亿的规 模骨干企业就有 100 多家。美的、容声、科龙、格兰仕、 万家乐等一大批名牌产品享誉海内外，空调、电冰箱、微 波炉等 10 多种产品产销量名列全国第一，这些都是企业在 市场经济大潮中搏杀的成果，政府在其中主要起着“调控 机”、“孵化器”的作用。政府服务企业主要是构筑三个 平台：为创业者提供创业平台，为经营者提供公平竞争平 台，为地区优势的提升提供推介平台。例如在 XX 年，顺德 围绕家电、家具、花卉、木工机械等本地优势产业举办了 5 个大型博览会，为制造商、配件商、经销商营造良好的接 触与发展平台，达到市场满意、企业满意、市民满意的效 果。 顺德国有资产管理体制改革的启示 1、建立三层次国有资产管理架构是国有资产管理体制 改革的发展趋势。 首先在政府职能中将政府资产管理权与经济管理权分 离，成立国有资产运营系统。政府职能中既有资产管理权 又有经济管理权，政府的经济管理职能是对整个社会经济 管理活动确定经济发展的战略，制订总体发展规划，为落 实战略规划制定行政措施，实施各项社会事务性管理，制 订行业政策。利用行业管理统管全社会不同行业、不同所 有制企业行业发展政策、税收政策、金融政策等，进行经 济调节和经济监督，以间接管理、价值管理、法制管理为 主，协调各种责、权、利关系，保证有序进行。因此，政 府经营管理是不分所有制、不分公有企业还是私有企业， 一视同仁。政府资产管理权职能则是站在所有者身份所体 现的。我国经济结构是以公有经济为主体，其他经济成份 并存的，作为所有者，拥有财产的所有权、占有权、使用 权、处置权。在财产运营过程中，作为资产所有者必须在 财产运营中实施管理及监控。同时，运用股东权力，对企 业的重大经营决策、人事任免、收益分配进行操控。当经 济管理权与资产管理权合一时，政府既作为行政管理者、 政策制订者的身份，拥有行政调节权，又凭借财产控制权 使企业作为政府隶属物，听命于政府，造成资产管理条块 分割，部门所有代表政府所有。即政府既是裁判员，又是 运动员，导致产权不能流动，资产运营效益人为降低。因 此政府资产管理权与经济管理权的分离使国有资产形成独 立体系，让专业人员成立专门机构，使产权代表人格化， 资产运营专职化，将运营责、权、利相结合起来。同时， 又可以使政府经济管理行业化、社会化、有利于政府实施 宏观管理，实行公平竞争及全社会的法制建设，有利于实 现小社会、大服务，建立高效、透明的行政。 其次，在国有资产运营系统中，将资产管理权与经营 权分离，成立专业国有资产运营机构。当国有资产运营权 从所有权分离出来以后，国有资产运营系统从政府行政系 统分离出来，但企业不等于从原隶属于政府行政系统改为 隶属于国有资产系统。国有资产面临着多重经营产权的重 新界定即将所有者、运营者、日常经营者的权、责、利之 间的重新界定。在国有资产运营系统中，资产管理权是作 为所有者让渡给国有资产管理组织的职能，它可以根据政 府制定的宏观经济管理规划及产业政策制定国有资产管理 发展总体规划及行业发展政策。其管理目标主要是服务于 国民经济总体运行的需要，促使国有资产保值增值，为满 足人民日益增长的物质文化需要奠定物质基础，监督国有 资产运营体系的各项工作，并为各级国资产管理部门提供 政策指导，以保障各项方针政策的落实。资产的经营权是 指在授权经营管理的范畴内，将所授予的资产经营的占有 权、处置权、收益权、使用权充分发挥，合理配置所属权 限的资源，将国有资产量化于各经营实体，贯彻微观运营 战略，落实重要的资产运营指标。总之资产管理权与经营 权的分离，使国有资产运营系统既有集中又有分离，各自 执行各自的权能、各负其职、各尽其责。一方面既维护了 国有资产从管理到经营的整个运营的完整性，另一方面又 切实使到国有资产互相制约、互相促进。 最后，在国有资产运营体系中将企业法人所有权与日 常经营权分离，最终实现国有资产管理体制的改革。企业 法人所有权即企业的法人财产权是指企业以其所有的财产 及注册资本承担法律责任及民事责任。作为国有企业的法 人行使法人财产权的职能，决定企业重大的经营决策，承 担企业的经济责任及法律责任。但作为国有企业的法人， 由于受终极所有者的制约，因而必须在授权范围内行使权 限。当超越其权限时，必须向上一层产权代表报告，而作 为企业的日常经营者是在法人授权范围内行使日常经营管 理职能，承担产品经营管理责任。作为国有企业的法人可 以是与经营者身份重叠，但现实经济所有者或所有者代表 不一定要对属于自己的财产从事日常的管理和经营，可以 把企业日常经营权交给具有专业经营的经营者负责。随着 社会分工越来越细分，市场关系错综复杂，企业的日常经 营水平决定着企业的经济效益，使企业内部的法人所有权 与经营权的分离越来越显得重要，二者形成相互制约、相 互促进的经济机制，最终实现国有资产在运营过程中达到 保值，也是实现国有资产体制改革的体现。 上述政府社会经济管理职能和所有者职能分开、国有 资产管理与经营职能分开、企业法人所有权与日常经营权 分开的原则，具体则表现为设立三个层次的国有资产运营 管理架构： 第一层次，设立国有资产管理委员会，作为国有资产 所有权的总代表，代表政府对经营性、非经营性、行政事 业性、资源性、境外的国有资产行使资产所有权，对国有 资产实施宏观的管理和监督。主要职能是审议、制定国有 资产的经营管理和发展的重大规划和法规；检查、监督国 有资产的运营、收益和使用情况；统筹、协调资产的授权 经营，决定资产