司法鉴定机构管理现状调研报告.docx

司法鉴定机构管理现状调研报告 规范管理 科学指导 推动司法鉴定行业新发展 司法鉴定是广大人民群众处理劳动争议、医疗纠纷、 交通肇事等涉及自身合法权益的事情的有效途径和手段， 司法鉴定的公信力直接关系到司法审判的公平、公正，进 而影响到广大人民群众对司法公正的信心和信念。 近年来，随着社会各项事业的蓬勃发展，司法鉴定行 业也不断的发展壮大。行业的发展对行业管理的标准提出 了更高的要求，如何在新的形势下，按照新任务的要求， 创新思路，加强指导，科学运作，规范管理，促进行业的 健康、良性、协调发展，是司法鉴定管理部门要着重研究 的课题。 最近通过学习实践科学发展观活动，深切地体会到， 科学发展观的要义、核心、要求、方法在指导司法鉴定管 理工作上有着深远的意义，有以指导工作实践，必能收到 事半功倍的效果。我们司法鉴定管理处按照科学发展观的 要求，对全市司法鉴定机构的整体情况进行了调查研究， 梳理总结了管理工作中的经验和存在的问题，查找到影响 和制约行业科学发展的突出矛盾，决心以科学的态度去认 真加以解决，使司法鉴定行业在规范的管理下、在科学的 指导下，获得更好更快的发展。 一、我市司法鉴定机构及管理的现状 1、全市司法鉴定机构及鉴定人的基本情况。目前，我 市共有 19 类家司法鉴定机构，司法鉴定人 215 名。其中， 法医类 4 家；司法会计类 6 家；工程造价类 2 家；房屋安 全管理类鉴定 2 家；土地估价 1 家；交通事故司法鉴定 1 家；综合类 1 家，即市科学技术咨询总公司司法鉴定中心， 其鉴定业务有 6 类：即机械电子、农业技术、建筑工程质 量、建筑工程造价、工程质量及文书司法鉴定。 2、目前司法鉴定管理办公室履行的工作职能有：司法 鉴定人行业准入的初审和申报，司法鉴定机构设立和变更 登记的初审和申报，名册编制和名册公告的初审和呈报； 对司法鉴定机构进行监督、检查，建立诚信档案；对司法 鉴定机构违法违纪的执业行为进行调查，并向省厅提出处 理意见和建议；司法鉴定统计、总结和报告、协助省厅组 织司法鉴定人参加司法鉴定岗前培训和继续教育。 3、近年来完善的相关制度：在工作中相继完善制定了 司法鉴定诚信管理制度、司法鉴定档案管理制度、 工作信息上报制度、信访和投诉受理制度、机 构设立初审程序规则等九项规章制度，为贯彻司法鉴 定程序通则的要求，起草了司法鉴定委托协议书参考 内容式样和司法鉴定告知回避单参考式样，建立了 司法鉴定网上办公系统；按照省厅的要求，统一了司法鉴 定印章。 我市的司法鉴定管理工作目前正有序开展，但由于司 法鉴定是运用科学技术或者专门知识对诉讼中涉及的专门 性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动，所以，司 法行政机关对司法鉴定的管理，还存在着和公检法机关以 及鉴定机构行业主管部门种种“剪不断、理还乱“的矛盾， 使统一规范管理的工作目标还面临着很多困难和阻力。同 时司法鉴定机构的行业特殊性，也使在自身管理中存在着 一定的问题，影响了司法行政机关对其的规范管理。 二、存在的主要问题 多头管理的问题仍然无法有效解决。司法鉴定多头管 理是引发管理体制改革的重要原因，因此决定确立了 统一司法鉴定管理体制。但从实际情况看，多头管理、重 复管理仍然存在。司法行政机关根据决定和经国务院 批准的司法鉴定机构登记管理办法、司法鉴定人登 记管理办法，建立了法医、物证、声像资料等“三大类“ 国家名册，并通过权威媒体向社会公开。与此同时，公安、 检察、法院又分别根据各自系统内有关规定，建立起系统 内的鉴定管理体系和鉴定组织体系。除此之外，除法医、 物证、声像资料三类专业鉴定机构外，还有由相关行业协 会或主管部门推荐的其他类别的专业机构和专家名册等。 这些鉴定管理体系和鉴定组织体系之间的衔接和规范还需 要进一步的探讨和研究。 司法鉴定事业的发展尚不均衡。主要表现在机构设置 和布局上缺少系统考虑。在我市现有的 19 家机构中，三大 类机构只有 4 家，办理业务占到了 70%。三大类外机构 15 家，其中司法会计类就有 6 家，业务量只占 10%，而且只有 少数几个机构业务相对多一点，大约有 60%的机构没有业务。 此外，司法鉴定机构自身建设上存在的问题也直接影响到 行业的发展，一是为追求经济利益，超范围受理司法鉴定 事项，组织无司法鉴定资质的人员进行鉴定，不按规定标 准收费，二是重委托机关、轻管理机关，对委托单位的要 求是相当关注的，而对于司法行政机关的监督、检查和日 常规范化管理有消极抵触情绪，对部署的工作要求并不热 心，主动接受管理的意识不强，三是重眼前利益，不做长 远考虑。许多鉴定机构的成立动机不正确，有些所是拼凑 挪借司法鉴定人员取得司法鉴定机构资质，目的只为了增 加原有行业资质的含金量，或是与其他有资质的机构进行 业务范围的攀比，对于真正开展规范的司法鉴定业务并没 有认真考虑。 司法鉴定机构外部执业环境不容乐观。一是司法鉴定 的管理与使用之间存在脱节问题，司法鉴定的委托、取证、 质证和采信制度之间缺乏必要的衔接。各诉讼参与机关之 间协调配合不够，尤其是审判机关和司法行政部门之间缺 乏必要的信息反馈和工作协调机制。审判机关掌握司法鉴 定机构的具体执业情况，如接受委托的数量、鉴定结论的 采信率、出庭质证情况等，也比较了解司法鉴定机构在执 业过程中存在的各种问题。但它不是司法鉴定的行政管理 机关，不能对司法鉴定机构进行监督管理甚至行政处罚。 而司法行政部门作为主管行政机关，对司法鉴定机构和司 法鉴定人的具体执业活动了解不够，产生监督的空白点。 另外，司法鉴定人出庭质证在经济补偿和人身安全方面还 缺乏制度保障。二是“三大类“以外的司法鉴定管理没有跟 上。根据国务院 1998 年给司法部的“三定方案“，以及各地 司法行政部门的“三定方案“，司法行政部门履行“指导面向 社会服务的司法鉴定工作“的职能。当时，司法鉴定机构的 执业范围远远超出了“三大类“，比较多得涉及司法会计、 资产评估、工程造价、产品质量、知识产权等范畴。决 定出台后，有关规定不够明确，“一部两院“的协商机制 一时难见成效，对这些机构和人员的管理基本处于停滞状 态，迫切需要研究解决。三是缺乏税务、劳动保障、技术 监督等部门的支持。目前，有关司法鉴定机构的税率确定、 组织代码证领取、司法鉴定人员的落户、社会保障等问题， 仍然不够明确，还缺乏相应的制度和政策支持，不利于司 法鉴定事业的发展。 三、问题产生的原因分析 主观原因是认识上不统一。由于利益和立场的不同， 以及决定部分内容表述模糊，相关司法解释滞后，导 致各相关部门对决定做出了不同的解读，出现了认识 上的混乱。比如说，侦查机关保留的鉴定机构和鉴定人， 属不属于决定所说的“鉴定机构“和“鉴定人“？司法行 政部门统一管理的对象，仅仅是指社会鉴定机构和鉴定人， 还是包括了侦查机关的鉴定机构和鉴定人？对不涉及诉讼 的事项，侦查机关的鉴定机构能不能进行鉴定，能不能收 取费用？如果进行鉴定符不符合立法部门的原意？各部门 的理解各不相同，学术领域的争论没有停止。在不同认识 基础上出台的工作规范和工作措施，往往也存在着矛盾和 冲突。 由于发展阶段的限制导致了部分问题的存在。应当看 到，从 XX 年至今，司法鉴定有法可依、规范发展只有短短 的 4 年时间，要使司法鉴定工作达到一个较高的水平，要 求司法鉴定管理工作做到规范、有序，无疑不现实。我市 司法鉴定机构虽然存在分布不均等问题，但本着“统筹规划、 合理布局、优化结构、有序发展“的方针，我市的司法鉴定 管理工作有了新的进展，服务诉讼的作用进一步实现。但 要求我市司法鉴定工作与经济社会发展情况相适应，要求 有在全省甚至全国都叫得响的权威司法鉴定机构，这应当 是作为我们的一个发展目标。而在此过程中，既需要行政 管理部门的努力，也需要法院、检察院、公安以及相关职 能部门的支持配合；既需要司法鉴定机构的积极争取，也 需要相关职能部门创造良好的执业、生存环境。 司法鉴定管理工作还跟不上形势需要。从管理制度上 看，在决定出台后，司法部相继制定了司法鉴定机 构登记管理办法、司法鉴定人登记管理办法、司 法鉴定程序通则等，省司法厅也完善了相关的管理制度， 初步解决了比较迫切的几个问题。但是，从工作实践看， 准入门槛过低，司法鉴定人的资格考试制度没有全面推开； 执业监管不严，有关监管和处罚规定比较笼统，操作性有 待加强；初任培训、继续教育、资质管理等制度还需要建 立健全。从管理力量上看，司法行政部门与公检法系统相 比，管理人员严重不足，具备相关执业知识和经历的管理 人员比较缺乏，对司法鉴定机构和司法鉴定人进行业务管 理存在比较大的困难。 四、对加强司法鉴定管理工作的几点建议 提高对建立统一司法鉴定管理体制的认识。 建立统一的司法鉴定管理体制是中央和全国人大常委 会做出的重大决策，也是决定的核心内容。建立统一 的司法鉴定管理体制，实现鉴定权与审判权、侦查权的分 离，有利于审判机关、检察机关、公安机关更好地履行自 身职责，有利于促进当事人对鉴定活动的信任，有利于纠 纷的最终、妥善解决。政法各部门要进一步统一思想认识， 充分认识司法鉴定管理体制改革的意义，自觉地贯彻好 决定的规定和精神。为了落实改革要求，在中央有关 部门没有明确要求下，司法行政部门要加强对鉴定人、鉴 定机构的管理，应规范社会鉴定机构尤其是“三大类“以内 机构。总体上，要形成司法行政部门统一管理社会鉴定机 构、侦查机关管理内部鉴定机构、人民法院负责鉴定的委 托、采信等工作的格局。至于在工作中遇到的新情况、新 问题，应结合我市实际加强政法各部门间的协调和沟通。 逐步实施自上而下的司法鉴定体制改革。 几年来，在工作实践中，对于因为国家立法滞后、缺 乏统一性规范而带来的种种困惑和无奈，我们深感切肤之 痛。要想取得改革的良好效果，使改革得以顺利推进，最 好的路径就是自上而下、整体推进。一项制度的改革，一 个新体制的确立，需要有全局性、前瞻性、科学性的考虑， 需要遵循统一性、规范性、可操作性的原则。而这是靠各 地自行攻坚、以下促上的方式所无法达到的。在局部探索 已经取得了较好效果，各地已经积累了不少成功经验的情 况下，要逐步完成对这些探索、改革的成果进行总结、分 析和完善，并予以确认或做出统一规定。否则，各地在一 个涉及制度建设的问题上长期处于各行其是、各显神通的 状态，必然会造成新的法制不统一和思想混乱，给后续改 革增添新的矛盾和困难。 站在制度建设的高度开展司法鉴定管理工作。管理体 制的改革往往是制度改革的重点。从事司法鉴定管理工作 的同志一定要从司法鉴定事业的大局出发，站在司法鉴定 制度建设的高度来对待自己的工作。一是建立制度，对旧“ 湖泊“举行清污和疏通，要将原来的“湖泊“变成“活水不断、 去污力强、清波荡漾、水质优良“。二是要培育和规范市场。 由于历史的原因，我国的司法鉴定因其特殊属性长期处于 比较封闭的状态，没有市场可言。但现在市场经济条件下， 司法鉴定应该遵循市场经济统一、开放、自律的要求，对 作为社会总资源有机组成部分的司法鉴定资源实行优化配 置，这是我国社会主义市场经济体制的要求，因此，培育 和规范司法鉴定市场就成为司法鉴定管理义不容辞的职责。 要培育市场，就要打破部门和行业限制，在统一管理的前 提下，实现开放运作、资源共享；要让那些符合统一的准 入条件的“鱼儿“都进入到“新湖泊“中。这样，市场才有生 机和活力；要规范和完善市场，就要改变过去那种无序纷 争的混乱局面，注重引导、规范运作、加强管理，剔出那 些“害群之鱼“，使整个市场从无序走向有序。这样，市场 才能在规范中不断完善和发展。常说“水清则无鱼“，但司 法鉴定的“鱼“必须在“清水“中。 大力加强司法鉴定队伍建设。司法鉴定管理工作具有 较强的专业性、政策性。其管理对象的多样，管理内容的 广泛，管理体制的复杂对从事这项工作的人员提出了较高 要求。不仅要求这些同志要有一定的理论功底、较强的组 织协调能力、懂法律和一定的专业知识，更要求他们热爱 这项事业，有强烈的敬业精神，有面对困难勤于思考，勇 于开拓、敢于创新的气概。司法行政部门要加大教育培训 力度，推行司法鉴定人继续教育制度，确保所有的司法鉴 定人每年都能够接受 1-2 次专业知识、法律知识教育，不 断补充新知识、新法规，不断提高鉴定技能；推行思想政 治教育，通过各种类型的教育活动，提高司法鉴定人对司 法鉴定的认识，以较强的政治素质保障各项业务的顺利开 展。要注重后备人才的教育培养，加强与高校法医院系等 司法鉴定人才培养机构的联系合作，扩大鉴定人的教育培 养渠道，吸引优秀的专业人才进入司法鉴定行业。 提高司法鉴定管理水平。司法行政机关要规范社会鉴 定机构的执业活动，研究、出台符合我市实际的司法鉴定 人收接案、出庭质证等制度，抓好上级有关制度的学习、 贯彻。开展鉴定质量评估，组织对口检查或案卷分析，提 高司法鉴定质量水平。要加强对鉴定人执业活动的监管，