20121013_21世纪经济报道—收费公路超前建设的埋单逻辑

21 世纪经济报道收费公路超前建设的埋单逻辑 2012-10-13 1.89 亿辆次，65.4 亿元 交通运输部新闻发言人何建中 10 月 9 日在介绍国庆长假期间全国高速免费 通行情况时表示，国庆期间全国高速通车流量的 79.1%是免费车，通行总量比 去年同期上升 54.6%,免费通行车辆 1.89 亿次，免收通行费 65.4 亿元。 这是全国第一次对节假日高速公路试行免费通行政策，在这场喧嚣热闹的 免费盛宴给出行人带来实惠的同时，也带来了高速拥堵、事故频发等问题，在 这背后，还有高速公路运营公司的怨声载道。 冷静下来，我们必须思考，高速公路免费通行政策能否持续，又该如何科 学设置？ 该不该免费？ 新批准收费 30 年。其中，1987 年开始收费的北京至石家庄高速公路北京 段总的收费期限达到 42 年，按 2005 年收费水平测算，累计收费将达 93 亿元， 为该公路建设时利用银行贷款的 16 倍。 北京市政协委员郝静云向本报记者表示，她曾向首发公司质询过其辖下的 高速公路收入已经远远大于当初的总投入，为何还要收费的问题，而他们的负 责人向她表示，要按照全国这个大盘子来看，等全国的所有公路都还上贷之后， 才能停止收费。 这一“全国公路还贷之时，方是停止收费之日”的说法虽似无稽之谈，然 而，也颇具一定道理。 今年 8 月份，国务院出台的小长假公路免费方案规定，春节、清明节、劳 动节、国庆节等 4 个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述 法定节假日连休日，对 7 座以下(含 7 座)载客车辆免收过路费。 今年中秋国庆双节正好是这一政策执行的第一个假期。 按照交通运输部在节前制定的方针，自 9 月 30 日 0 时起，各地收费站停止 收取相关车辆的通行费。 然而，这一政策很快遭到一些高速公路运营公司的反对。中秋节日尚未来 临，就有数家高速公路的上市公司发布公告，表示这一政策将对其业绩造成重 大影响。 深高速的公告称，预计方案的实施可能导致本集团按年度计的路费收入减 少约 3%至 4%；具体到今年，该政策或将导致全年减少路费收入 8164 万元。 粤高速则表示，在国庆期间执行免费通行政策，公司 2012 年度归属母公司 所有者的净利润将减少约 1200 万元，约占 2011 年度净利润的 5.54%。 北京大岳咨询公司总经理金永祥说，很多高速公司抱怨说政府一纸命令就 将市场的契约精神抛弃一边，目前收费的高速公路都是与政府签有特许经营协 议的。 交通部科学研究院交通财政与金融研究所所长胡方俊称，据初步匡算，几 个重大节假日期间，全国收费公路将减收近 200 亿元。 但是，上述路桥公司的叫屈并未赢得世人的同情，因为它们早已被贴上了 “暴利” 、 “乱收费” 、 “损害公众利益”等等标签。 本报记者查阅和统计路桥类上市公司的财务数据发现，这些公司 2012 年上 半年的整体毛利率约为 61.76%。而传统的暴利行业房地产和金融板块今同 期整体毛利率分别仅为 38.72%、40.29%。净利润方面，19 家路桥类上市公司在 报告期内总计实现净利润约 62.45 亿元，同比增长 3.52%。 除暴利之外，收费公路超期、超标准收费也长期为世人诟病。每年的全国 两会和各地区两会，都会有人大代表和政协委员提出取消公路收费站的建议和 提案。而一些“明星”路桥，也屡次成为媒体和公众攻击的靶子。 按照国家审计署在 2008 年对全国 18 个省市收费公路所作的审计报告披露， 郑州黄河大桥总投资 1.78 亿元，其中银行贷款 7100 万元，在 1996 年已用收费 还清了全部银行贷款后，违规继续收费 14.5 亿元，在地方政府重新核定的收费 期内还将收费 30 亿元。迟至 2012 年 10 月 8 日，该大桥才正式宣布免费。 因在“7.21”北京暴雨灾害中坚持收费而名闻遐迩的京石高速北京段，属 于政府还贷公路，该路段于 1999 年连同其他两条路被北京市划转给新设立的首 都公路发展有限责任公司(下称首发公司)，使之变为经营性公路，并重 免费难缘于高负债 事实上，上述 19 家上市的路桥公司其里程在全国收费公路总里程中仅占极 3 小部分，其盈利状况并不能代表整个公路行业，然进入世人眼中的也往往是那 些位于经济发达地区、收费收益巨高的路桥。 事实上，大部分公路尤其是车流密度较低、建设标准较高、建设时间较新 的中西部公路亏损严重，其通行费的收入甚至不能弥补当年公路养护、管理成 本，更遑论还清建设时期的贷款和集资。 国家审计署 2011 年发布的地方债的审计报告显示，截至 2010 年底，地方 因高速公路建设举借的债务余额为 1.1 万亿元。 而包括高速公路在内的所有还贷收费公路的债务则更大。2001 年至 2010 年，中国共完成公路建设投资 6 万亿元，其中来自车购税的资金 6800 亿元，国 家预算内资金 1768 亿元，国内贷款 2.36 万亿元，地方自筹 2.15 万亿元。考虑 到地方一般是通过银行贷款自筹，2001 年至 2010 年间，地方公路债的规模约 为 4.5 万亿元左右。 上述审计报告亦显示，2010 年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和 其他相关债务的借新还旧率达到了 54.64%。 未来公路债的黑洞是否将越来越大呢？ 按照北京交通大学经管学院教授赵坚的测算，交通运输部制定的规划表示， “十二五”期间完成交通基本建设投资 6.2 万亿元，按此推算， “十二五”末期， 地方政府公路建设的债务余额估计要达到 9 万亿元。 按照交通运输部公布的交通运输“十二五”发展规划 ， “十二五”末， 国家高速公路网将基本建成，高速公路总里程达到 10.8 万公里。而 2010 年底， 全国高速公路里程为 7.41 万公里，其中国家高速公路 5.77 万公里。换言之， “十二五”期间，中国平均每年仍然要建设 6000 多公里的高速公路。 各地制定的公路建设规划则更大，本报记者统计各地交通规划发现，全国 计有 21 个省计划到 2030 年使省内的高速公路里程达到 5000 公里左右，其中江 苏、内蒙古、广东、四川、陕西甚至要达到 8000 到 9000 公里，贵州要达到 6500 公里，全国的高速公路总里程要达到 18 万公里左右。 赵坚表示，上述规划大大超标，可资比较的是，美国的汽车保有量有 2.85 亿辆，其高速公路里程只有约 8.8 万公里。 目前中国的汽车保有量只相当于美国的 1/4，但中国已经规划的高速公路 总里程是美国的 2 倍以上。 交通运输部的规划， “十二五”末期，中国高速公路里程占公路总里程的比 例将达到 2.4%，而美国的这一比例为 1.4%，美国的人均收入是中国的 16 倍左 右，其出行的消费需求比中国民众要高。 公路超前建设引发严重后果，国家审计署 2008 年 2 号审计公告指出，除国 家主干公路的效益相对较好外，部分地方高速公路等项目的使用效率明显低于 预期。 如江苏省交通控股有限公司管理的 17 条高速公路中，8 条的实际车流量平 均为可研预测值的 60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的 9%。2005 年，辽宁省锦朝、锦阜高速公路实际车流量分别为可研预测值的 28 和 18；陕西省西安至宝鸡、勉县至宁强等 8 条高速公路的通行费收入仅为可 研预测值的 39%。由于资产利用率不高，加上债务负担重，导致许多项目还贷 能力差，存在较大偿债风险。 免费和还债的两难处境 公路建设巨量的前期投入资金给地方政府造成巨大压力，使其一方面不得 不大量举债，另一方面，通过延长盈利公路的收费年限、提高收费标准，将这 部分资金挪移用来做为新公路建设的资本金。 赵坚将之称之为“收费公路的两难境地”：一方面大量盈利前景不明朗的 新公路项目上马造成巨额债务，另一方面，地方通过不公开透明的资产挪移方 式超期超标收取通行费日益为公众和媒介所诟病，也引起高层不满，其操作空 间将越来越窄。 一部中国公路的发展史，其实也是收费公路逐步壮大，慢慢成为中国公路 主流的历史，诚如交通运输部副部长翁孟勇所说：“没有收费公路政策，就没 有中国交通的成就。 ” 然而这一搞法既违背中国公路法中关于中国的公路建设以非收费性公路为 主的条款，也违背公路建设是公共设施建设，其主要责任应由政府承担的国际 通例。 美国高速公路的建设资金主要来自联邦税收，因此不收通行费，仅有少量 收费高速公路是通过法律授权特许建设和经营的。其收费高速公路管理委员会 5 属于独立法人，但有别于一般的私人公司，因为它要承担社会公益职能并享有 某些税收优惠，并受到公众的监督。 发改委综合运输研究所研究员李玉涛表示，中国公路收费出台的初衷是为 了解决建设的融资问题，那么其隐含的意义即是建设所需的贷款和集资还完之 后，收费即应停止。 收费公路管理条例第十四条正是如此规定的：“政府还 贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定” ， 然 而它有规定了一个硬性的年限规定：“（公路收费）最长不得超过 15 年。国家 确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过 20 年；经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不 得超过 25 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限， 最长不得超过 30 年。 ” 这就产生了矛盾，如果到了规定年限该公路仍未还清贷款集资，是否也须 立即停止收费呢？如果该公路早于规定年限就收回了成本，它是否会因为上述 法规而继续收费直至到规定年限为止？公路公司和政府部门可以根据自身利益 需求选择性地执行上述法规。 在现实中，很多公路公司往往是早已收回成本后仍然继续收费的，有些甚 至超期收费，而其手法往往是将政府还贷性公路改头换面转成经营性公路，而 地方政府往往默许甚至纵容这种做法，他们试图通过这种方式来“损有余补不 足” ， 将超期超规收取的资金挪移用来做为新公路建设的资本金。 赵坚为本报记者列举了一个地方政府通过资产的腾挪转换来延长公路收费 期限，以达到完成本地区公路建设规划目标的例子： 山西省高速公路 1993 年开工建设，1996 年建成通车，通车当年实现营收 1.23 亿元。2000 年 9 月，山西省要建设全长 666 公里的大运高速，总投资需 222 亿元，存在巨大的资金缺口。于是，2000 年 11 月，山西省对太旧高速公路 管理局进行改制，以“山西太旧高速公路管理有限责任公司”之名进行资本运 作，置换出了 20 亿元的资本金。山西通过这笔资金争取到国家资金和银行贷款， 使大运高速公路建设资金得以落实。 目前山西省高速公路管理局下辖与太旧公司同类的高速公路管理公司达 16 家，经营着全省 20 多条高速公路，全长 3000 多公里。按照山西的“十二五” 规划，截至十二五末期，山西高速公路总里程要达到 6300 公里，而这些高速公 路中相当大部分是没有还本付息能力的。 截至 2010 年，太旧高速公路已累计收取社会车辆通行费 90 多亿元，早就 还清了贷款，且收回了 3 倍以上的投资。但其并未停止收费。 上述行为是否违法？很难界定，因为事关公路建设、融资和收费的相关法 规本身就前后矛盾，漏洞百出。 上文提到，收费公路管理条例对单个公路项目的收费年限有个原则性的规 定和硬性的