20120910对历史负责 对未来负责

对历史负责 对未来负责 毫无疑问，顺德新城是近年来备受外界关注的佛山焦点之 一。社会的关注不仅源于其作为顺德核心区的重要地位，以及在 佛山“ 强中心 ”战略中的关 键作用，还有其一波三折、一 变再变的 城市规划。 从“ 一城三片区” 到“一河两岸”，再到“ 两河四片”，顺德新城 规划五年三变，在坊间引来争议。有人认为这是政绩盲视导致的 决策摇摆，也有人认为这是城市快速发展过程中的灵活变通。 无论是定位摇摆还是应时而变，顺德新城的规划变动之频 繁毋庸置疑，且并非应有之常态，以致于有观察人士认为正是规 划摇摆让顺德城市化错过“黄金十年” 。时代向前，抛开对与错的 辩论，城市还将继续前行，顺德新城的新蓝图也已徐徐铺开，相 信时间会提供答案，民众也会有公论。 事实上，规划热不止顺德新城独有。跟国内很多地方一样， 处于工业化向城市化加速转型时期的佛山，对规划有一种莫名 的偏爱。近年来，一拨又一拨国际国内设计团队进入这里，送来 或宏大或精致的概念规划，带走一笔又一笔的报酬。一番热闹之 后留下什么？是永恒的城市财富，还是天马行空的纸上概念，值 得思量。 2 规划是一座城市的灵魂，没有人怀疑它的重要性。这门古老 的科学，伴随城市而生，引领城市前行。但不得不说，在各种考 量、立场、利益的纠结之下，并非每座城市都能驾驭好这门深奥 的学问，滞后、随意、虚浮等“规划病” 在国内城市并不 鲜见。 城市规划虽然是门精妙的学问，是一个涉及众多变量、牵一 发而动全身的宏大命题，但并非无章可循。从众多成功的案例来 看，一份好的城市规划应有向历史负责的气度。规划不是空穴来 风，而是根植城市土壤、尊重历史并开创历史的发展谋略。如， 1909 年著名规划大师波恩汉姆主持制定的芝加哥城市总体规划， 沿用了近百年，让芝加哥成为美国乃至世界的典范城市，成为研 究城市发展战略、规划管理的一个世界样本。同时，一份好的城 市规划应有向未来负责的胸怀。被誉为“ 新加坡规划之父” 的刘太 格说，如果有人请他做规划，他起码要做五十年，不然不做。他 认为，对一座城市来说，是政策引导规划、规划引导城市设计、 城市设计引导建筑设计，而不是由某个特殊项目来引导规划。确 实如此，对待作为城市风向标的规划，政府要谨慎、更要有智慧 和担当。 城市规划不仅是物理空间层面的简单谋划，更是涉及到社 会、经济、文化、民生等各个领域的通盘考量；不仅需要技术层面 的智慧支撑，更需要政策法规、决策程序等制度层面的合理约束。 3 从纯技术的推演到全链条的筹划，这是对城市主政者提出的要 求。只有尊重历史、尊重科学、面向未来，让政府决策走在科学、 民主、法治的轨道上，城市空间资源才不会沦为长官意志表演的 舞台，城市规划才不会沦为政绩短视的牺牲品。 当然，罗马不是一天建成的，因认知的有限和内外部环境的 变化，任何规划都不可能一步到位、一劳永逸，再伟大的规划大 师都不可能提供一份完美无缺的作品，城市规划应当是一个渐 进的过程。基于这样的道理，规划的“变 ”与“不变”都是一座城市 科学发展的应有之义。而只有对历史负责、对未来负责，才能在 变与不变的辩证法里找到正确的航向，才能让城市规划经得起 时间的检验。 大良容桂组团旧貌尚未换新颜， “夹生饭”依旧 顺德新城：有多少规划可以重来？ 今年，4 家知名设计单位及联合体精心打造的顺德中心城区 核心区城市设计方案正式“亮相” ，面向公众咨 询意见。但德胜河 南岸的周先生却再也提不起任何兴趣。因为他对政府规划的“善 变” 早已 习 以为常， 见怪不怪。 4 自 2008 年以来，在“规划引领” 的政策 导向下，顺德催生一 股规划热潮。中心城区在短短五年内已经历经三次规划改变 从“ 一城三片区 ”到 “一河两岸”，再到如今的 “两河四片”。 各个规划的出台，总是成为媒体追逐的宠儿，但这些规划最 后能否真正成为现实，却鲜有人去追问。 “刚开始我们很兴奋，但 两年下来，却发现一直停滞不前，心情也麻木了。 ”周先生说。 过去十年，恰是顺德尝试从工业化向城市化转型的十年。但 多年来形成的“一镇 一品” 工业化格局仍 难以改变。即使在一个中 心城区之内，德胜河依然是大良和容桂难以跨越的“鸿沟” 。 规划常新成为顺德乃至佛山城市发展的一种常态，一座新 城究竟要规划多少遍才可以建成？ 规划五年三变 顺德新城开发最早可追溯至 1993 年，但大规模建设却始于 2002 年，至今已近 10 年。顺德本土人士、佛山市委党校副调 研员何劲和评价说：“顺德新城区已经新了十年了，还是那样 新 。 ”而在过去十年中，顺德有 5 年在做规划，前后规划了 三遍。 作为顺德本土人士，何劲和亲眼见证了顺德新城区近十年 的变化。 翻阅顺德历史档案可发现，顺德新城开发最早可追溯至 5 1993 年，最初面积只有 6.5 平方公里，根据 1995 年顺德中心城 区总体规划，新城区将作为全区的行政、金融、信息、商贸和交 通中心。 2002 年，当时的顺德市政府率先在新城区启用办公大楼，希 望带动新城建设再上一层楼。 “沙盘展示出来发展蓝图让人兴奋， 连德胜河如何开发都包括了。 ”何劲和说 。 一晃十年过去了，何劲和发现， “顺德新城区已经新了十年了， 还是那样 新 。” 然而，顺德政府对新城区建设的关注却一刻也没有停止过。 尤其是 2008 年珠三角规划纲要发布以来，顺德开始对新城区进 行一拨又一拨的规划，短短五年内就规划了三次。 2008 年 6 月，顺德修编了顺德新城中央商务区控制性详细 规划（修编），将新城区重新定位为顺德中心城区城市综合体核 心区，并划分为商务办公、商办文娱区、商业文娱区和混合功能 区。 随后，顺德确立“一城三片区 ”发展战略，启 动首次“顺德新 城概念规划国际竞赛” ，邀请中国、法国、美国、新加坡、德国 5 家参赛单位进行现场踏勘。这个新城横跨大良、容桂、伦教三个 街道，也被称为“东 部新城” ，而核心就在 顺德新城区。 仅仅用了两个月时间，5 家单位就拿出了设计方案，并在大 6 良繁华闹市中“摆摊设 点” 进行展示，掀起一 场热闹非凡的“规划 问计于民”活动，并征 询人大代表、政协委员等社会各界意见。 佛山市一人大代表至今还记得，当时有方案提出要将顺德 建成一个“ 水都” ，类 似于“东方威尼斯” ，市民都撑船进入新城区。 “最好不要搞那些花里胡哨不实用的东西” 、“这样设计不适合 顺德现状” 当时 就有政府官员对各种 规划提出不同的意见。 甚至有人大代表和政协委员提出增强规划的法律约束，避免常 规常新。 “我 们当时就提 议，应该以人大决 议的方式，保持规划 50 年不变，不能随意修改。 ” 言犹在耳，然人事已非。时任的主要领导被调走后，轰轰烈 烈的概念规划戛然而止，美丽的规划图纸也被束之高阁。 领导变规划亦变？ 顺德新城区 5 年内三次规划变动，顺德恰好经历了三任主 要领导任职变迁。观察人士认为，这种现象并不能怪领导干部， 背后体现的其实是一种体制性矛盾。 2010 年 7 月，顺德主政者将新城区的建设聚焦在德胜河一 河两岸之上。不到半年时间， 顺德德胜河一河两岸概念规划就 横空出世，提出“凤 舞德胜” 的总体设计 理念，并提出将打造成为 文化长廊、休闲长廊、景观长廊，形成高品质城市生活带。 7 后来，随着主要领导人事变迁，德胜河两岸开发几乎陷入停 滞。 去年，顺德区委全会重新优化提炼了“三大功能片区” 的发展 战略，将顺德新城作为城市升级的“主 战场” 。 今年 3 月，顺德重新包装抛出“顺德新城” 概念，以顺峰山公 园为软中心，将德胜河“一河两岸” 扩展 为德胜河、桂畔海“两河 四片” ，规 划面积超 过 70 平方公里。此前， 4 家国内外知名单位 开始低调进行了一场顺德区中心城区核心区城市设计方案国际 咨询竞赛。这是顺德新城的第三次规划变动。 记者留意到，顺德新城区 5 年内三次规划变动，顺德恰好经 历了三任主要领导任职变迁，每一个规划的变动，恰好也与领导 的变化保持高度一致。 “这 种 变化的背后体现的是一种体制性矛盾。 ”何劲和说，每 一任领导都希望有一番作为，想要有作为就必须从规划开始，因 而每一个地方的空中都会“悬挂” 着许多 规划，并且常规常新。 “屁股决定脑袋。 ”何 劲和认为，这种现象并不能怪 领导干部， 而是机制出了问题。规划管的是长远的问题，规划的落地必须花 费较长的时间，而领导干部的任期往往很短，时间紧任务重，新 规划更具震撼性，更有宣传效果。 何劲和对这种动辄千万的国际性概念规划设计大赛颇有看 8 法：“ 概念性的东西最没 谱，似乎很吓人，但一般人可能也可以想 得出来。 ”记 者翻查各种 资料发现，国内外对概念性规划的定义也 各有不同，尽管各个城市热衷搞概念性规划，但学界对这种规划 的作用莫衷一是。 据不完全统计，自 2008 年以来，顺德区一级财政对规划的 投入已经超过 9000 万元。 城市化转型之惑 “规划实际是对未来发展的一种抉择，规划多变并不是规 划有问题。 ”袁奇峰认为，顺德领导干部非常“勤政” ，也很希 望能做出一个好规划。 中国城市规划专家、中山大学博导袁奇峰也留意到顺德规 划多变的情况，但并不赞同上述观点。在过去几年里，他曾多次 参加顺德有关规划的专家评审会。他认为顺德领导干部非常“勤 政” ，很努力要做出一个好规划。 “规划实际 是对未来发展的一种 抉择，规划多变并不是规划有问题，而是因为顺德本身发展的问 题。 ” 过去十年，恰是顺德尝试从工业化向城市化转型的十年。在 “自下而上的工 业化和城 镇化” 之后，顺 德“ 小集中，大分散”的城 乡空间越发凸显弱点。为此，当时的顺德市委做出了城乡建设要 从城乡一体化向城市化转移的重大战略决策，大良容桂组合的 9 中心城区概念也由此诞生。 但罗马并非一日建成，多年来形成的“一镇一品” 工业化格局 仍难以改变。即使在一个中心城区之内，德胜河成为大良和容桂 融合难以跨越的“鸿 沟” 。 “在 过 去几年里， 顺 德的内外部环境发生了剧变，暴露的问 题越来越多。 ”袁奇峰 说，刚开始顺德建 设新城的信心很满，但很 快就发现“ 钱袋子” 的 钱不够多，于是在 选择发展重点上出现了犹 豫和变化，规划也随之改变。 “实际上， 顺德新城区并不需要那么多规划。 ”顺德一专业人 士告诉记者，顺德眼下出现的是“概念 规划热” ，所谓概念就是天 马行空，不着边际，对现实建设并没有太多的意义，做完了可能 就被“ 束之高 阁” 。而真正有用的 规划并不多，比如最有 约束性的 控制性规划覆盖率至今仍很低。 那么，为什么顺德热衷于做概念性规划呢？该人士分析说， 一是概念性规划具有宣传效应，二是概念性规划没有纳入国家 规划体系之中，没有价格限制。 但袁奇峰则认为，概念性规划可以辅助决策，它进行得越充 分，就越能减少决策的失误。很多人甚至认为，一个千万元的概 念规划很贵，但相比修错一条路损失几十亿元来讲，代价要低得 多。 10 回归原点 “顺德继续发展突破口在于大良和容桂之间的融合。 ”袁奇 峰认为，如果能把这两个各自拥有几十万人口的街道变成百万 人口的城市，那么将产生巨大的能量。 早在 2001 年，顺德就提出德胜新城区面积扩大到 31.8 平 方公里，并计划举全市之力，在 2005 年前将其建成顺德的政治、 金融、商贸、文化中心。 一公务员告诉记者，新城区规划很多项目没有落实，原来计 划的金融中心、交通中心没了踪影，时至今日，6 车道的宽阔道 路上依然车辆寥寥，即使是在区委、区政府大楼中工作的众多政 府工作人员，也依然选择下班后开车到老城区居住。 网友“cey135 ”则在论坛发 帖称， “政府连年左规划、右承诺， 誓言旦旦，结果都是些空头支票。 ”何劲 和说，当初在新城区置业 的业主都有一种“被 骗” 的感觉。 一番兜兜转转之后，袁奇峰和何劲和都发现，顺德新城区规 划又回到了当初的原点。 “顺 德 发展已 经走到了 巅峰，没有了人口增长的弹性，继续 发展突破口在于大良和容桂之间的融合。 ”袁奇峰说，如果能把这 两个各自拥有几十万人口的街道变成百万人口的城市，那么将 产生巨大的能量，带动公共服务及三产等的聚集。 11 他说，十年前，佛山提出“5+2” 组团时就是 这样的定位，但是 由于德胜新城建设缺乏统筹，而且推进有难度，于是顺德就开始 提出“ 东部新城 ”建设 ，希望利用广珠轻轨 等轨道交通促进大良和 容桂的链接，但这一意图并没有实现。因为各种原因，原本应该 在城区内穿过的轻轨站点最后被“赶” 到了城市的 边缘甚至外面， 新城建设缺少支撑。于是顺德重新回到十年前的共识，对德胜河 一河两岸进行攻坚克难。 “实际上德 胜河开发 早在顺德新城区的沙盘出现过了。 ”何劲 和说，早在上世纪 90 年代末期，当时的市政府就提出了要建设 “花园式河港城市 ”的口号，其中花园式就是不要破坏一个城市的 自然风貌，河港城市就是要利用顺德河网密布的特点建设城市。 在何劲和看来，无论是网络型城市的打造，还是建设一河两 岸，或者是“ 两河四片 ”，都离不开这个朴 实但却非常准确的定位， 比眼下很多很好听的概念要实在很多。 “这个口号完全可以沿用到 现在，可惜被很多人忘记了。 ” “一个新城的规划建 设起码需要 10 年。 ”何劲和说。多变的规 划已经让顺德城市化错过了最为“黄金的十年” 。 十年之后，顺德新城区里，大良依然是大良，容桂还是那个 容桂。但比顺德新城更晚提出的佛山新城建设如今已经雏形初 现，禅桂组团一体化的步伐则远远走在了大良容桂组团的前面。 12 可喜的是，顺德新一届领导班子已经重新凝聚共识，并明确 了五年内新城成形的目标，并将编制控制性规划提高到前所未 有的地位。 北滘样本： 8 年矢志不渝 新城初现雏形 在顺德多变的城市规划中，北滘新城区却是一个例外，在过 去 8 年中历经多任领导变迁却始终不变，最终成为顺德目前最 具魅力的新城。 早在 2004 年，当时的北滘镇委镇政府就开始谋划新城开发， 并制定了规模达 6 平方公里的总体和控制性规划。随后每一任 主政领导都延续前任的思路，遵循“先造 环境再造城市提升 生活品质与人的素质” 的建设理念，抓好 规划的落实。 为确保城市建设的科学性和连贯性，提高城市规划的水平， 北滘近年才重新聘请国内外的知名规划机构和专家对全镇总体 及新旧城区的规划进行完善和细化，确定新城区三平方公里的 空间和功能布局，分成五个主要功能区域，包括居民住宅功能区、 城市配套项目功能区、总部大楼功能区、都市型产业功能区、休 闲运动功能区等，将其固定下来，作为日常开展建设工作的依据。 数据显示，在过去 8 年中，北滘累计投入 15亿元，先后建设 13 北滘广场、北滘公园、北滘医院、活力体育中心、北滘文化中心 等公共基础设施。同时建成了君岭路、