系统重要性银行监管政策最新进展

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 系统重要性银行监管政策最新进展 摘要：系统重要性银行监管是危 机后国际金融监管改革的重要内容，金 融稳定理事会在加强系统重要性银行监 管方面有很多要求。积极推进系统重要 性银行监管的研究，有助于加强对系统 重要性银行的监管，提高系统重要性银 行的风险抵御能力，确保银行的安全和 稳健运行。 中国论文网 /4/view-12777028.htm 关键词：系统重要性银行；监管 政策；监管强度；抵御风险；安全稳健； 风险管理 中图分类号：F832.5 文献标识 码：A 文章编号：1007-2101（2014） 02-0069-04 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 加强系统重要性银行监管是危机 后国际金融监管改革的重要内容，是宏 观审慎监管政策框架的重要组成部分。 系统重要性银行是指在金融市场中承担 了关键功能，其倒闭可能给金融体系造 成损害并对实体经济产生严重负面影响 的金融机构。根据重要性和影响范围， 系统重要性银行进一步划分为全球系统 重要性银行和国内系统重要性银行。其 中，对全球金融市场具有重要影响的银 行为全球系统重要性银行；仅对一国金 融市场具有重要影响的银行为国内系统 重要性银行。 一、金融稳定理事会加强系统重 要性银行监管的主要要求 （一）建立和完善系统重要性银 行监管政策框架 2010 年 10 月 20 日，经二十国集 团领导人首尔峰会批准，金融稳定理事 会发布了降低系统重要性机构道德风 险的政策建议及时间表报告，提出了 加强系统重要性机构监管的总体政策框 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 架。金融稳定理事会要求，各国应当建 立系统重要性银行监管框架，明确本国 系统重要性银行的评估方法，对系统重 要性银行提出更为严格的监管标准，强 化对系统重要性银行的监管。2011 年 11 月，巴塞尔委员会发布全球系统重 要性银行评估方法与额外损失吸收能 力 ，按分组方法对全球系统重要性银 行的附加资本要求做出了规定。从 2016 年起，全球系统重要性银行应根据其系 统重要性程度提取 1%2.5%的附加资 本，2019 年前达标。 （二）强化对系统重要性银行的 监管 2010 年，金融稳定理事会发布 系统重要性金融机构监管强度与有效 性的建议报告，提出了旨在提高系统 重要性机构监管强度和有效性的 32 条 建议，建议从监管当局获得适当的授权、 独立性和资源，拥有充分的风险识别和 干预措施、提升监管标准和建立更严格 的评估机制等四个方面提高系统重要性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 机构监管的有效性。金融稳定理事会 2011 年发布的实施更高强度监管政策 建议情况的进展报告进一步提出：一 是提高监管联席会议的有效性。二是系 统重要性银行应当提高风险数据加总能 力，使监管者、金融机构和其他数据使 用者（如处置机构）确信金融机构的管 理信息系统可以准确揭示其风险。相关 风险数据加总要求拟由巴塞尔委员会制 定，全球系统重要性银行应在 2016 年 初达到相关要求。三是金融稳定理事会 拟开展对系统重要性机构风险治理的专 题评估，重点关注董事会风险管理委员 会的履职情况和集团首席风险官、外部 审计师等风险管理功能的发挥情况。四 是金融稳定理事会将在 2012 年底前更 详细地评估各国系统重要性机构监管资 源的配置情况，并呼吁各国政府履行其 在首尔峰会上做出的承诺，确保监管当 局有足够的资源履行其监管职责。 （三）提高全球系统重要性银行 处置有效性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 2011 年 11 月，金融稳定理事会 发布金融机构有效处置框架的关键要 素 ，提出了系统重要性银行处置框架 的 12 项基本要素，包括：适用范围； 处置当局；处置权力；抵销、净额结算、 抵押和客户资产的隔离；保护措施；处 置过程中对机构的融资；跨境合作的法 律框架；危机管理工作组；特定机构的 跨境合作协议；可处置性评估；恢复和 处置计划；信息获取和信息共享。金融 稳定理事会呼吁各国完善本国处置制度， 明确相关部门的处置职责、工具和权力， 使其能够有序处置倒闭金融机构。具体 要求包括：一是成立危机管理工作组 （CMG）并签订跨境处置合作协议。 2012 年底前，全球系统重要性银行母国 当局应当会同东道国当局建立针对每家 银行的危机管理工作组，组成机构包括 母国和相关东道国的财政部、央行、监 管机构和处置机构等，负责评估该行的 可处置性并审议恢复和处置计划。母国 和东道国当局应当签订针对每家全球系 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 统重要性银行的跨境处置合作协议，识 别可能影响跨境处置合作的障碍。二是 制定恢复和处置计划。全球系统重要性 银行应在 2012 年底前制定恢复计划， 母国当局应当会同东道国当局制定针对 该行的处置计划。为进一步完善处置计 划的制定机制，提高其可操作性，金融 稳定理事会近期提出，增加订立处置策 略作为制定处置计划的必经程序。鉴于 制定恢复和处置计划是加强全球系统重 要性银行监管最重要最核心的内容，也 是最新最难的部分，相对进展较为缓慢， 金融稳定理事会近期根据各国执行情况 将 2011 年制定的时间表进行了延期处 理。具体而言，每家全球系统重要性银 行的恢复计划和处置策略，应于 2012 年 12 月底前完成并由其危机管理工作 组审查通过；处置计划应于 2013 年 6 月底完成并经其跨境危机管理工作组审 查通过；2013 年底每家全球系统重要性 银行的跨境危机管理工作组应完成对该 行的可处置性评估。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 二、全球系统重要性银行的评估 方法和最新评估结果 2011 年 11 月，经金融稳定理事 会同意，巴塞尔委员会公布了定性与定 量相结合的全球系统重要性银行评估方 法，从全球活跃程度、规模、关联度、 可替代性和复杂性 5 个维度评估银行的 全球系统重要性（见表 1） 。 根据上述方法，运用 2009 年底 的数据，金融稳定理事会会同巴塞尔委 员会和各国监管机构确定了首批 29 家 全球系统重要性银行，中国银行是我国 乃至新兴市场国家和地区唯一进入该名 单的银行。今后，巴塞尔委员会每年将 根据银行的相关数据重新测算银行的系 统重要性分值，并根据测算结果更新全 球系统重要性银行名单（见表 2） 。从 2012 年开始，金融稳定理事会将每年更 新全球系统重要性银行名单并在当年 11 月公布，同时还将公布相关银行所属组 别和相应的附加资本要求。2012 年 11 月，金融稳定理事会如期公布了基于 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 2011 年度数据测算结果确定的 28 家全 球系统重要性银行名单、分组情况及附 加资本要求，中国银行仍是我国进入该 名单的唯一一家银行。与 2011 年公布 的全球系统重要性银行名单相比，2 家 银行（西班牙对外银行和英国渣打银行） 新进入名单，而 3 家银行不再在名单内。 该 3 家银行中，德克夏银行已经进入处 置程序；德国商业银行和劳埃德银行集 团因为全球系统重要性下降不再列入全 球系统重要性银行名单。 三、 提高全球系统重要性银行监管强度和有 效性最新进展 2012 年 11 月，金融稳定理事会 发布了向二十国集团财长和央行行长提 交的提高对系统重要性银行监管强度 和有效性进展报告。报告指出，目前 一些全球系统重要性银行在风险控制方 面依然薄弱，而监管当局在监管有效性、 主动性与结果的专注性方面仍存在提高 空间。一是在加强全球系统重要性银行 监管方面。近年来，监管者对全球系统 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 性重要银行的监管态度有所变化，监管 者参与到了一些过去被认为应属于企业 自主决策的领域，不仅做出监管评价， 还承担风险和责任。这种方式需要监管 者具有充足的经验和全面的视野，足以 判断未来可能出现的最大、最难以解决 的风险，并与董事会和高管层就公司策 略、风险管理的有效性进行对话。对于 这种监管方式目前仍存在很多挑战，它 要求监管者能够获得及时更新的信息和 足以支撑分析的数据，具备快速适应机 构改变经营行为和模型的能力，能够将 资源在预期风险和非预期风险间合理分 配。二是在公司治理方面，越来越多的 监管者认识到自身在提升银行公司治理 有效性方面可以且应当在其中起到积极 作用，特别是在向董事会传达重要风险 管理的监管预期上。一些监管当局正在 积极增加与董事会的约见沟通，有些监 管当局则更注重在金融机构第二、三道 防线上“变得更强 ”，具体做法包括：增 加与董事会的约见频率、评估机构高管 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 层、提高首席风险官与内审部门的地位、 建立良性的继任规划等。三是在风险偏 好与文化方面，风险偏好固然是董事会 与高管人员在确定公司战略时所明确的， 但其更多体现在公司日常运营及公司整 体文化尤其是薪酬体系中。文化是难以 衡量的事物，恰当的风险文化的重要标 志是能够认识到风险隐患并将其控制在 允许的范围内。将分散的风险度量指标 有机结合、将内部自查中发现的问题有 效解决、以及有效的风险预警是建立完 整的风险文化的重要前提。监管者应评 估金融机构董事会对风险偏好政策的重 视和投入程度，以及其是否与公司的经 营文化、风险文化相契合，并体现在公 司日常的规章、报告甚至公司网站上。 四是在操作风险方面，过去发生的一系 列重大操作风险事件突出表明，监管机 构需要更加关注金融机构尤其是全球系 统重要性银行的操作风险管理，以提高 其自身修复能力和社会信心。监管人员 希望所有全球系统重要性银行建立一个 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 模型，根据这个模型组织相对独立的专 家形成“第二道防线 ”，用以核查运营流 程对于操作风险防范的有效性。同时， 监管者应评估机构董事会和高管层在建 立防范操作风险体系工作中扮演的角色， 以及对日常操作风险管理工作的投入程 度。五是监管机构应当尝试“跟着货币 走”。监管工作中分析机构的商业计划 和预计财务报表是一项很重要的工作。 鉴于金融机构的复杂性，监管分析行为 已经逐步由判断机构的收入变动转为更 加强调风险和控制。更好地认识机构的 风险是更好地认识机构的前提，主要金 融机构的商业模式正在演变，其中最明 显的特征是中间业务（收费业务）的繁 荣，这使得计算风险加权资产及相关审 慎措施无法充分评估整体的潜在风险。 针对上述趋势， “跟着货币走 ”可以使监 管者更关注于业务的收入和与其相对应 的风险之间的关系，如资本充足情况、 流动性等。 四、恢复和处置计划实施进展情 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 况 缺乏有效的处置机制，无法在大 型复杂金融机构出现经营困难时使其平 稳、有序退出市场，是导致危机不断深 化的重要原因。完善处置框架，提高对 系统重要性银行的处置能力和效率已经 成为国际社会的共识。尤其是系统重要 性银行和监管当局应当未雨绸缪，制定 符合银行特点的恢复和处置计划，以促 使有问题银行平稳、有序退出市场，防 止其倒闭对金融稳定造成破坏性影响。 2011 年 11 月，金融稳定理事会正式发 布的处置关键要素政策文件对恢复 和处置计划的基本要素、职责分工和审 批主体做出了规定。金融稳定理事会进 一步要求，全球系统重要性银行应在 2012 年底前制定恢复计划和处置计划， 从 2013 年起金融稳定理事会将开展对 相关国家全球系统重要性银行监管框架 的评估，并将恢复和处置计划的制定情 况作为评估的重点内容。 在国家层面，2011 年 8 月 9 日， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 英国金融服务局（FSA ）率先公布了 恢复和处置计划征求意见稿。2011 年 9 月 13 日，根据美国金融监管改革 法的要求，美国联邦存款保险公司发布 监管规则，要求并表资产超过 500 亿美 元的银行控股公司和被美联储认定具有 系统重要性的非银行金融机构分阶段制 定处置计划。其中，非银行资产规模超 过 2 500 亿美元的银行应在 2012 年 7 月 1 日前完成处置计划的制定，非银行 资产规模在 1 000 亿美元2 500 亿美元 之间的银行应在 2013 年 7 月 1 日前完 成，非银行资产规模在 1 000 亿美元以 下的银行应在 2013 年 12 月 31 日前制 定完成。值得注意的是，美国监管当局 已明确要求集团资产规模超过 500 亿美 元的外资银行子行和分行制定适用于该 子行和分行的恢复和处置计划。该计划 可以相对简化，但应当与母行的整体恢 复和处置计划保持一致。英国金融服务 局在其恢复和处置计划征求意见稿 中，也要求在英国办理存款业务的外资 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 银行子行制定恢复和处置计划。 在上述规则发布之前，从 2009 年起，美、英两国监管当局就开始以系 统重要性程度较高的大型银行作为试点， 要求其制定恢复和处置计划。2009 年 4 月，英国金融服务局要求苏格兰皇家银 行、汇丰银行、巴克莱银行、劳埃德银 行、渣打银行等 6 家大型银行制定恢复 和处置计划。2012 年 10 月，美联储公 布了花旗银行、摩根大通银行、美国银 行、摩根斯坦利、德意志银行、瑞士信 贷等 11 家大型金融机构向监管当局提 交的恢复计划。 五、国内系统重要性银行监管政 策框架 2011 年 11 月召开的二十国集团 领导人戛纳峰会要求金融稳定理事会和 巴塞尔委员会研究如何尽快将全球系统 重要性银行政策框架延伸适用于国内系 统重要性银行。巴塞尔委员会研究指出， 应从与全球系统重要性银行政策框架相 互补充的视角来理解国内系统重要性银 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 行政策框架。一方面，考虑到各国经济 和金融体系的不同结构特征，只宜对国 内系统重要性银行制定指导性原则，在 制定评估方法和运用政策工具方面赋予 各国一定的自由裁量权；另一方面，国 内系统重要性银行政策框架应当体现为 一系列原则性的最低标准，以有效解决 跨境负外部性问题，促进公平竞争。 2012 年 9 月，巴塞尔委员会正式分布 国内系统重要性银行政策框架 ，该 文件明确了国内系统重要性银行政策框 架，提出了各国制定国内系统重要性银 行监管政策应当遵循的 12 项原则。 （一）国内系统重要性银行评估方法 巴塞尔委员会借鉴全球系统重要 性银行评估方法，提出了各国制定本国 国内系统重要性银行评估方法的基本原 则。一是各国监管当局应当制定评估银 行国内系统重要性的方法。二是国内系 统重要性银行的评估方法应当反映银行 破产倒闭的负外部性或潜在影响，而非 破产倒闭的概率。三是评估国内系统重 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 要性银行的参照系应为本国经济。四是 在评估范围上，母国监管当局应当在集 团并表层面评估银行的系统重要性，东 道国监管当局在评估外资银行子行的系 统重要性时，应当将该子行下设的分支 机构纳入并表范围。五是在评估因素上， 应当考虑规模、关联度、可替代性和复 杂性四大类的因素，各国监管当局可以 根据本国银行业实际设定反映上述因素 所代表具体特征的评估指标。六是在评 估频率上，