我国社保档案管理的法制建设研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国社保档案管理的法制建设研究 摘要：社保档案是对参保单位实 践工作和个人权益的真实记录，是确定 参保者享受社会保障待遇的重要依据。 随着我国社保事业的快速发展，社保业 务量和档案数量与日俱增，科学、规范 地管理好社保档案急需完善相关法律制 度建设。从整体来看，我国社保档案管 理的法制建设进程缓慢，还存在规范领 域不全面、法规体系及内容不完善等问 题。完善社保档案管理法制建设，需要 在广泛调研的基础上增强各部门之间的 协调合作，并坚持档案法规的稳定与废、 改、立相结合。 中国论文网 /4/view-12768580.htm 关键词：社保档案法制建设档案 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 法规 ResearchontheConstruction ofChinassocialsecurityrecords management legal system Abstract：Social security archives are the true re？ cords about the work of enrolling units and the per？ sonal interests，also they are the important basis for participants to enjoy social insurance treatment.With the development of social security system，the vol？ ume of social security business and it， s archives are picking up.However，scientific and standardized man？ agement of social security files that needs sound le？ gal system to be based on. However，the legal sys？ tem of social security records management process is slow，and the regulating area of the social security archives law is incomplete，the legal content and sys？ tem are not sound.To -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 improve the legal system of so？ cial security records needs a wide range of research and the cooperation among related departments ，in the same time the social security archives laws and regulations should be kept steady and be abolished，al？ tered，established properly. Key words：Social security archives；Legal con？ struction；archives laws and regulations “社保档案 ”是社会保障档案的简 称，社会保障一词在 1883 年1891 年 间由德国政府创立，我国在第七个五年 计划中开始使用1。 现代汉语词典 对社会保障一词的解释是指国家通过立 法，积极动员社会各方面资源，保证无 收入、低收入以及遭受各种意外灾害的 公民能够维持生存，保障劳动者在年老、 失业、患病、工伤、生育时的基本生活 不受影响，同时根据经济和社会发展状 况，逐步增进公共福利水平，提高国民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 生活质量；其内容以社会保险制度为中 心，同时包括社会救助、社会福利和社 会优抚制度三部分。 社保档案即社会保障工作部门实 际工作中直接形成的，对国家和社会具 有保存价值的各种文字、图表、声像及 电子文件的历史记录，是个人或单位的 社保凭证。例如，劳动和社会保障部门 的养老、失业和工伤保险档案，卫生部 门的医疗保险、农村医疗合作档案，民 政部门的伤残抚恤、灾害救济档案等。 社保档案管理法制建设是科学、 规范管理社保档案的制度保证。目前我 国已经制定颁布了管理各类社保档案的 法律、行政法规、部门规章、地方性法 规、地方政府规章和规范性文件，它们 作为社保部门、企事业单位及公民处理 相关档案事务时必须遵守的行为准则， 对社保档案管理工作起着重要的指导作 用，同时也保证了社保档案作为权益凭 证的可靠性。 一、我国社保档案管理法制建设 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 的现状 （一）法律 档案法律包括专门的档案法律和 其他法律中关于档案和档案工作的法律 规定两部分内容，目前我国没有专门的 社保档案法律，其他单行法律中有个别 涉及社保档案条款的。如中华人民共 和国社会保险法第七十四条规定： “社会保险经办机构应当及时为用人单 位建立档案，完整、准确地记录参加社 会保险的人员、缴费等社会保险数据， 妥善保管登记、申报的原始凭证和支付 结算的会计凭证”2。此外鲜有涉及社 保档案的法律。 （二）行政法规 档案行政法规是由国家最高行政 机关国务院在法定职权范围内为实 施宪法和法律的规定，制定和发布的有 关档案行政管理的规范性文件的总称。 由于我国现行法律缺乏对社保档案管理 的规定，至今还没有针对社保档案管理 的行政法规。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 （三）部门规章 档案部门规章是依据法律和行政 法规的规定，由国家档案局单独制定颁 布或国家档案局与有关部委联合制定颁 布的，以及国务院各部、委、直属机构 制定颁布的有关档案工作的规范性文件 的总称。针对社保档案管理的部门规章 有两种：一种是规章中涉及社保档案形 成及其管理条款的，如 2001 年民政部 批准发布的老年人社会福利机构基本 规范规定“ 建立入院老人档案，包括 入院协议、申请书、健康检查资料、身 份证、户口簿复印件、老人照片及记录 后事处理联系人等与老人有关的资料并 长期保存”3；2007 年民政部颁布的 伤残抚恤管理办法第十八条规定 “县级人民政府部门应当建立伤残人员 资料档案，一人一档，长期保存”4。 另一种是专门规范某类社保档案的，例 如，2009 年人力资源社会保障部和国家 档案局制定颁布的社会保险业务档案 管理规定（试行） ，明确规定办理养老、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 医疗、失业、工伤、生育等社会保险业 务的有关部门必须按照该规定管理社会 保险业务档案，说明了社会保险档案管 理工作的组织领导原则，规范了管理部 门人员、设施、场所以及技术设备的要 求，并详细列出了各类社会保险档案的 分类原则、保管期限、提供利用、移交、 鉴定、销毁的管理要求等5。2010 年 民政部和国家档案局发布的伤残抚恤 人员档案管理办法 ，具体规定了伤残 抚恤人员档案的归档范围、归档要求、 保管期限以及鉴定、销毁要求等6。 （四）地方性法规和地方政府规章 地方性档案法规是由省、自治区、 直辖市的人民代表大会及其常委会和省 府所在地的市以及较大的市的人民代表 大会及其常务委员会根据档案法律和档 案行政法规制定的规范性文件。由于社 保档案法律和行政法规的欠缺，地方性 档案法规的制定缺少依据，所以到目前 为止没有地方性的社保档案法规颁布。 地方档案政府规章是由省、自治区、直 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 辖市人民政府和省府所在地的市人民政 府以及较大的市人民政府依据宪法、法 律、行政法规和地方性法规，制定的有 关档案工作的规范性文件的总称。随着 我国社保工作的不断落实，大部分地区 都颁布了社保档案管理的政府规章。例 如， 北京市实施办法 、 重庆市城乡 居民最低生活保障档案管理办法 、 山 东省医疗保险档案管理暂行办法 、 辽 宁省社会保障档案管理办法 、 陕西省 新型农村合作医疗档案管理办法 、 浙 江省社会保障档案管理办法 、 江苏省 新型农村社会养老保险业务档案管理规 定（试行） 等。这些地方档案政府规 章中有些是地方政府根据社保档案部门 规章进行具体化之后形成的，融入了地 方特色，更加适应了当地社会保障制度 的发展状况。比如， 北京市实施办法 就是对人力资源社会保障部和国家档案 局制定的社会保险业务档案管理规定 （试行） 的地方特色化和具体化7。 还有一部分是在没有上位法规规范的情 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 况下，为了满足实际工作需要制定的地 方档案政府规章。比如管理新型农村社 会养老保险业务档案、新型农村合作医 疗档案、城乡居民最低生活保障档案的 政府规章，都是依照各地社保事业的发 展需要制定的。 （五）规范性文件 档案管理规范性文件虽不具备规 章的形式，但具有较强的指导性作用， 在缺乏既定的社保档案法规的前提下， 规范性文件能够暂时对档案管理工作起 到规范作用。例如，国家民政部和档案 局发布的关于加强最低生活保障档案 管理的通知 ，规定了最低生活保障档 案管理工作的原则、流程，要求各省、 自治区、直辖市民政厅（局） 、档案局 等进一步健全城乡居民最低生活保障制 度，规范最低生活保障档案的管理，促 进基层低保规范化建设8。此外，地方 政府部门发布的社保档案规范性文件在 规范社会保障档案的工作中也起到了一 定的作用。例如，宜春市人力资源和社 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 会保障局与宜春市档案局发布的关于 开展医疗保险业务档案管理达标验收的 通知 ，成都市档案局与成都市卫生局 共同颁布的关于加强新型农村合作医 疗档案工作的通知等。 二、我国社保档案管理法制建设 的不足 我国的社保事业建设已卓有成效， 离人人都享有基本社保这一目标也越来 越近了，但社保档案管理的法制建设却 相对滞缓，除了上述社保档案法规外， 2011 年国家档案局印发了新的国家档 案法规体系方案 ，其中拟制定的社保 档案部门规章有劳动保障档案管理办 法 、 低保档案管理办法 、 医保档案 管理办法等三部，需调研论证的社保 档案部门规章有社会救助档案管理办 法 、 慈善捐助档案管理办法共两部 9。到目前为止这些档案法规仍在立项 制定过程中，还没有颁布施行。此外， 我国社保档案管理的法制建设还存在以 下一些不足之处。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 （一）社保档案法规规范领域不 全面 我国的社保体制包括社会保险、 社会救济、社会优抚和社会福利四部分 内容。从上述内容可以看出，社会保险、 救济和优抚档案都已经有相关的规章和 规范性文件，但是针对社会福利档案的 法规迄今为止还没有制定。社会福利是 社保制度的重要组成部分，专门为特殊 困难群体，如贫困者、残疾人、孤寡老 人和孤儿提供救济和专门化的服务。福 利档案是福利工作的真实面貌，从中可 以探究社会福利活动的规律，总结经验、 吸取教训，为完善社会福利制度提供信 息依据。完善福利档案管理的法制建设 不仅有利于福利档案的规范与管理，更 有利于整个社保事业的统筹发展。 （二）社保档案法规体系有待健 全 目前，我国社保档案法制建设中 档案规章和规范性文件较多，缺少地方 性档案法规和档案行政法规。管理社保 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 档案仅靠档案规章和规范性文件是不够 的，需要法律效力更高的档案行政法规 的约束。目前，在依据社会保险业务 档案管理规定（试行） 等档案规章对 社会保险档案进行管理的过程中，可能 会出现一些单位伪造社会保险缴费记录 的违规现象。由于档案规章的法律效力 较低，发现之后也只是限期整改，违规 现象屡禁不止，不能有效地保障参保人 的权益，也有损国家利益。因此，要制 定相关的社保档案法规，从法律层面切 实保证社保档案的真实性和有效性，维 护参保人员的权益和国家利益。 （三）社保档案法规内容有待完 善 1.缺乏对社保档案提供利用的规 定 档案事业的重要特征之一就是面 向社会、面向公众提供服务，社保档案 事业同样具有这一特征。以某市劳动和 社会保障中心为例，为参保的企业和个 人提供档案利用服务，在一年内共接待 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 5000 余人次查阅档案，查阅的社保档案 资料约 5000 卷册，出具的参保证明约 1200 多份10 。可见我国公民对社保档 案的利用率还是较高的，然而社保档案 法规普遍缺乏对公众查阅利用档案权利 的规定。例如， 社会保险业务档案管 理规定（试行） 中只有一项涉及社会 保险档案开放利用的条款， “社会保险经 办机构依法为参保单位和参保个人提供 档案信息查询服务”11。既没有对公民 的档案利用权利作出明确的规定，也没 有规范档案工作部门提供社保档案利用 的义务，这样对社保档案管理部门缺乏 有力的约束，也会给公众利用档案造成 不便。提供社保档案利用是实现其档案 价值的根本途径，也是前期所有档案管 理工作的目的所在，因此要在社保档案 法规中进一步明确公众查阅利用档案的 权利，实现法规内容由“ 保管型 ”向“维 权型”的转变，更便于公众查阅利用。 2.不能体现社保档案的个性特点 社保活动是围绕参保个体展开的， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 形成的社保档案应以档案主体作为区别， 但是社保档案法规在规定档案的分类方 法、整理原则、保管期限时，没有依照 这一特点。如社会保险业务档案管理 规定（试行） 中采用的“年度业务环 节”和“年度险种业务环节 ”的分类 方法显然是照搬了文书档案的“年度 组织机构”分类方法 12。 中华人民共 和国社会保险法规定“ 社会保险经办 机构应当及时、完整、准确地记录参加 社会保险的个人缴费和用人单位为其缴 费，以及享受社会保险待遇等个人权益 记录，定期将个人权益记录单免费寄送 本人”13。法律中提出的按单位和个人 建立相应档案，将个人权益记录单免费 寄送本人的要求，也只有在以账户作为 分类方法的情况下才能实现。因此，在 今后的社保档案法规建设中，应研究档 案的形成特点，制定更科学的社保档案 管理模式，以确保将来社保全员化的情 况下，能高效地管理好大量的社保档案。 3.不适应社保档案数字化的趋势 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 随着互联网技术在办公领域的广 泛应用，社保档案逐渐数字化。辽宁省 在 2013 年实现社会保险档案“人手一卷” ，数字化率达到 100%。辽宁本溪市初 步实现了社会保险档案资源信息化、信 息资源数字化、数字资源社会化，每年 数字档案的利用人数超过 200 万人次 14。然而社保档案法规中对数字档案 的管理却没有做出有效的规范。例如， 黑龙江省基本医疗、工伤、生育保险 业务档案管理办法第十八条规定“各 类三险保险业务档案中涉及会计、 电子文档等档案材料，国家有特别规定 的，从其规定”15。今后一段时间内， 在我国纸质档案和数字档案将会长期共 存，由于数字档案更便于查取，其利用 率将会高于纸质档案。要保证社保数字 档案的安全性以及长期可读性，为公众 提供更加便捷有效的档案查询服务，都 有赖于社保档案的规范管理。2011 年国 家档案局印发的新国家档案法规体系 方案中，拟制定一部新的档案行政法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 规电子档案管理条例 ，但是仅根据 这部档案行政法规对社保档案管理进行 规范是明显不够的，社保部门应依据该 法规，再结合本部门档案的实际情况制 定出符合本部门社保档案特点的法规， 这样才能使社保档案管理工作事半功倍。 三、完善我国社保档案管理法制 建设的建议 （一）广泛调研，保证社保档案 法规的质量 社保档案法规的制定和修改必须 建立在广泛调研的基础上，只有充分了 解现行法规的实施效果，分析出社保档 案法规与具体档案管理工作不相协调的 地方，才能修改或者制定出更科学、合 理的社保档案法规。 首先，调查社保档案管理部门的 具体工作情况。调查社保档案法规在规 范档案基础工作环节：档案的收集、整 理、保管、提供利用等具体实践中，是 否有不明确、不相协调的地方，其中有 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 哪些内容需要修改，有哪些内容需要增 加等，同时还应吸取实际操作中的成功 经验。进行总结归纳后，作为社保档案 法规制定或修改的依据。 其次，广泛征求公众的意见。公 众的调查重点是对社保档案的查阅和利 用。比如：社保档案内容的呈现形式、 查阅利用档案的地点以及必要的手续等。 将公众的反馈信息作为依据来修改档案 法规将更具针对性和实用性。 最后，要充分利用档案法规专家 的力量。要制定出严谨、科学的社保档 案法规，除了要广泛调查，还要结合相 关专家的研究分析结果。可以组织召开 各种座谈会、专题研讨会等，仔细研究 社保档案的形成规律，提出创新的社保 档案管理模式并在档案法制建设中加以 体现，从而使社保档案管理工作更规范、 科学和