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文档简介
从城市经营战略看城投公司的发展方向 毛节程 八十年代以来,为改变计划经济下的建设投资和管理模式,盘活城市资 产,按市场规律经营城市,城市投资公司应运而生。城投公司的有效运作, 为城市基础设施建设和发展作出了贡献。 但在一些城市中,尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中,城投公司的 发展也面临着诸多误区和困难。作为城市投融资体制改革的一项重要内容, 城投公司的可持续发展与城市经营战略的成功与否休戚相关。 城投公司发展的现状 由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同,我国的城投公司良莠 不齐,一部分公司已建立多元化融资体制,步入良性循环道路,如宁波城投 公司已经开始资本化运作。而一部分城投公司则举债建设,入不敷出,濒临 破产的边缘。对新建的城投公司而言,它面临的是许多老大哥曾经面临的问 题,如何借鉴外地成功经验,理顺与政府的关系,解决资金矛盾,尽快缩短“ 阵痛期“,将是决定它存亡的关键。 资金回收周期太长,使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项 目,一般要经过投资(借贷)经营回收还贷(有盈利)再投入的一个过 程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡,不仅数量减少,使用效 率大大降低,而且回收时间拉长,给企业再投入增加了压力。如在一些城市 中,城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目,从计委立项到土地 拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期,捆住了企业再投入 再发展的手脚。 融资渠道单一,负债率居高不下。由政府投入的城建资产运营权没有得 到充分落实,引起城投公司融资功能不够完善,对外融资多以银行的长短期 商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高,引起银行慎 贷程度越来越高,另一方面城投公司资产负债率越来越高,债务偿还难以保 障。因此,继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要,而且 城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。 项目建设仍延用计划经济的管理模式。在城投公司成立之初,有些城市 政府还无法摆脱计划经济的管理模式,表现为:政府直接参与经济活动,重 建设、轻经营,重形象、轻管理,在财政体制上统收统支,资金高度集中。 支出大包大揽,不论大小项目,都必须按计划本子执行,即使实际情况发生 变化,经费追加或调整都必须经过计划的调整,周期较长。一方面城市建设 项目过分依赖财政的投资,另一方面财政投下去的资金又没人监管,用款单 位资金投资效益较差,没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制,阻碍 了市场体系的培育和发展。 城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散,阻滞了城投公司建 立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活 动,为调动所谓的各方积极性,多方筹措资金,往往把城建基础设施工程交 给多个部门负责,这在短时间内保证了工程资金和进度,但从长远看,它所 带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、 吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。资金、人力 的分散将使城投公司必须像老大哥一样,经历一个从小到大的缓慢的原始积 累过程,而不能站在巨人的肩膀上,以庞大的资产,高起点地探索多元化融 资体制。 城投公司的职能定位及经营发展方向 在计划经济体制下,政府既是城市建设的决策者,又是城市资产的经营 者,还是城市资产的管理者、协调者。为解决计划经济体制下城市建设资金 严重缺乏,建设效率低的矛盾,一些城市虽然进行了城市建设管理体制改革, 但在实际操作中仍然延续了这一习惯思维,对城投公司也还是按老思路进行 管理,因而投资公司实际上是政府城市建设的职能部门。这导致城投公司无 法摆脱重建设、轻经营、轻管理的计划管理模式,一方面背上沉重的经济包 袱,另一方面又无法建立多元化的投资体系。由此可见,要扫除城投公司运 作中的“拦路虎“,必须摈弃旧观念、旧模式,从经营城市的角度,明确城投 公司在城市经营中的定位、发展方向。 城投公司的职能定位。所谓城市经营,就是以城市发展、社会进步、人 民物质与文化生活水平的提高为目标,通过市场机制对城市中的土地资本以 及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥等冠名权等相关延伸资本实行重组和 营运,改变过去在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设,不经营, 只投入,不收益的状况,走以城建城之路。这个定义明确了政府和城投公司 在城市经营战略中的“角色“,政府应行使城市基础设施建设的规划、立项审 批、监督管理等职能,而将城市基础设施项目投资基本上交给代表政府的市 场主体-即城投公司来实施。城投公司的根本任务在于不断提高城市基础设 施的投资运营效率,促进城市建设事业的健康发展。这个定位明确了城投公 司的两个任务:一是建设城市基础设施,二是按市场规律对城市基础设施管 理、运营。 城投公司的经营发展方向。首先,城投公司应该是城市建设投融资的运 作主体。作为城市基础设施投融资主体的城投公司,应将计划经济条件下各 部门分散投资、分散管理的政府行为,转变为控股公司集融资、投资、建设 和经营相结合集约管理的企业行为,彻底解决城市基础设施建设投资与经营 责权不明,政企不分问题。城投公司在城建资金运作的方式上,应按照城建 项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质,采取不同方式。公益性、准 经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资,并通过城投公司行使投 资职能,不足部分由城投公司筹集运作,政府的财政城建资金及土地收益, 过桥过路费可作为偿还债务的保证;经营性城市基础设施项目的建设,可由 城投公司作为项目发起人,吸引多元投资,也可由其他投资方投资建设,这 可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来,像某一旧城区拆迁项 目,就可委托开发公司或其他项目公司操作。 其次,城投公司应该是城建资产的运营主体。经过长期投入,形成大量 的城建存量资产,在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部 门既是投资者,又是经营者,实际上这部分国有资产没有明确的业主,往往 造成建设时热火朝天,建成后管理薄弱、无人管理,需要大量的城建维护补 贴。现在用市场经济观念进行审视和分析,大部分城建资产不但可以形成新 的产出,还可以运用市场手段,使存量资产盘活变现。以城投公司为主体, 运用市场手段运营城建资产,不仅可以解决城建资金不足这一难题,还可以 提高城建资产的运营效率,形成城建资产投入、产出良性循环,促进城市基 础设施建设的可持续发展。 城投公司的发展重点 建立城建资金的监管机制。由于目前许多城建项目是举债经营,政府对 城投公司的财务进行监管尤为重要。一方面政府要建立规范的出资人制度, 加强对项目的投资管理。另一方面又要建立一套行之有效、切实可行的资金 监管制度,建立必要的债务预警体系,控制债务风险。确立资金使用回报比 例,定期考核资金回收周期,考核资金使用效率,加强对工程投入成本审计, 调动城建投资公司获取最佳投资效益的主动性、开拓性,彻底改变政府与城 投公司项目建设上“心贴心“,资金管理上“背靠背“的现状。 确立城投公司在城建资产运营的主体地位。政府首先要明确城建投资公 司在城建资产经营中的地位,并将经营权落实到位,为建立包括实施资本运 作在内的多元化融资体制创造条件。要改变过去城建资产分散管理、无人负 责的现状,强化城投公司投资主体地位,将历史形成的城市资产(包括自然资 本、人力资本和相关的延伸资本)、 政府安排的城建项目的配套资金划归城 投公司;由城投公司进行统一经营管理,盘活存量,其收益用于城市基础项 目建设。 培育收益性城市基础设施项目。对政府移交给城投公司的三类资本进行 仔细梳理,彻底盘查,培育收益性项目,以解决资金需求的矛盾问题。通过 不断培育高收益的项目,保持公司的可持续融资能力,减少公司的资产负债 率,缩短资金回收周期,提高项目资金的使用效率。这是城投公司发展的重 点方向。 增加城投公司的现金流量。财政城建资金统一由城投公司运作,发
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