国内外城乡统筹发展模式比较研究--楚国良

国内外城乡统筹发展模式比较研究 楚国良 (湘潭市委党校 411100) 提要：随着经济社会的发展和进步，城乡二元结构矛盾凸显。为缩小城乡 差距，中央、省委多次提出以统筹城乡一体化的战略部署来解决我国的“三农” 问题，并且湘潭市第十一次也明确提出，要在全省率先实现统筹城乡发展。本 文通过对国内外不同地区实施城乡一体化实践模式的比较分析，来探索其内在 规律，浅述一些思考和想法，希望能为湘潭市更好地开展城乡一体化实践，创 新更多、更有效的城乡一体化模式提供有用参考。 关键词： 统筹城乡、发展模式 一、国外城乡统筹发展的历史实践 （一）英国城乡统筹的实践 工业革命开始后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化， 农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差 距不断扩大，城乡发展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的发 展，而且造成大量的社会问题。20 世纪初，英国出现了将城市问题与乡村问题 合并解决的城市规划和建设理论-田园城市构想。到二战前，英国形成了在全 国范围进行城乡规划的共识。为促进城市问题与乡村问题的解决，1948 年英国 制定了城乡规划法案，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立 了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。同时，英国还通过立法为政府干 预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架。 ( 二)挪威城乡统筹的实践 20 世纪初，挪威 70%的人口生活在贫困之中。二战后，挪威城乡和区域发 展不平衡问题开始显现。到 20 世纪 60 年代，挪威城乡居民收入差距一度达到 31 以上，城乡发展严重失衡。大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重。 自 20 世纪 60 年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的 重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距，如 1960 年的“地区发展计划” 、1970 年的“北挪威发展计划”和“道级发展计划”以及 1980 年的“应急项 目”等。 挪威政府采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件 艰苦的农村地区。一是平衡中央和地方之间的税收收入水平，不断扩大政府财 政转移支付规模，推动农村地区的经济发展。从 1973 年开始，挪威政府开始对 农业采取投资倾斜政策，政府的农业年投资额是对其他产业投资的 23 倍， 1977 年甚至达到过 4 倍。二是十分重视农业和农村地区的可持续发展。主要是 在制定农业政策时充分考虑环保要求，并建立了相应的环保监控系统，对环保 执行情况进行系统的年度评估。三是不断完善农村基础设施，在全国提供城乡 统一的基础设施和公共服务，由此公共服务不断向农村倾斜，带动了农村地区 第二、第三产业的发展，解决了一大批人的就业问题。 经过 40 年的努力，挪威完成了城乡一体化融合。到 20 世纪后期，挪威农 业劳动力占全国就业人口的比例已从 20 世纪 50 年代的 43%下降到 2002 年的 3.7%，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。2003 年，挪威人均收入达 4 万美元，位居世界前列。挪威的基尼系数仅为 0.258， 是世界上收入差距最小的国家之一。目前，挪威的社会人文发展指标在世界上 已经名列前茅。 （三）日本城乡统筹的实践 20 世纪 50-60 年代，日本经济处于高速发展时期。但由于片面追求发展工 业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，导致了农村人口急剧流向城市， 地域间差异扩大。为了有效解决这些问题和矛盾，日本政府统筹城乡发展的做 法主要有: 一是制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策。为发展农业和振兴农村， 制定了国土综合开发法、农振法、农协法等，创设了综合资金制 度、农业人养老金制度等。为解决农民就业问题，制定了农村地区引入工业 促进法，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。为促进地区 的平衡协调发展，制定了许多针对经济贫困地区制度，如孤岛振兴法、 山区振兴法等。 二是实施财政转移支付制度。日本政府用财政转移支付和税收调节来提高 落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方 财政的税收以弥补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出 或人均公共支付的差距，效果十分明显。 三是增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入。为解决 农业发展资金不足的问题，建立了补助金农政。同时，投入巨资加大农村基础 设施尤其是农田水利设施建设，从而为农业经营者创造良好的投资环境。近几 年来，日本政府每年对农村基础设施的投入都在 11000 亿日元左右。 四是大力发展各种农民组织，实行“农协+农户”的基本经营体制。“农业 协同组合”是农民组织起来的主要方式。它把分散经营的农民与全国统一的市 场紧密连接起来，解决了农民后顾之忧，又使政府农业政策得到有效落实。 （四）韩国城乡统筹的实践 韩国在 20 世纪 60 年代迅速推进了国家的工业化和城市化，工农业发展严 重失去了均衡。为改变农业和农村的落后状况，促进城乡协调发展，自 1970 年 起，韩国政府实施了新村运动。 新村运动从时间上大体上可划分为五个阶段：第一阶段是基础设施建设阶 （1970-1973）：主要进行农村基础设施建设，改善农民的居住条件，改变 农村的落后面貌。第二阶段是农村全面发展并向城市扩散阶段（1974-1976）： 新村运动不再局限在农村地区，逐渐向城市扩散，新村运动成为了全国性的现 代化建设运动。第三阶段是充实和提高阶段（1977-1980）：内容是大力发展以 农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建设。第四阶段是转 变为国民自发运动阶段（1981-1988）：这一时期，政府大幅度调整新村运动的 政策和措施，建立和完善全国性新村运动民间组织，新村运动转变为民间主导 型运动，并达到高潮。第五阶段为消退期（1989 年至今）：自 1998 年起，又 开展了以“生活改革运动”和“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运 动。 新村运动在推动城乡统筹发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用。自 1970 年到 1997 年，韩国农业人口从 1440 万人减少到 450 万人，农业总产值从 77.7 万美元增加到 2844.7 万美元。1998 年农户平均收入达到 19897.10 美元。2001 年农业人口比重下降到 7.7%。 二、国外城乡统筹发展的经验借鉴与启示 （一）充分发挥政府的主导作用，实施强有力的政府干预 20 世纪 2030 年代，西方国家都将区域、城乡发展不平衡视为一种暂时 现象，相信市场力量可以自动地消除这种不平衡，然而现实打破了这些国家对 市场的迷信。世界上许多国家，尤其是发达国家的经验表明，市场经济单一的 逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这个阶段 持续时间很长。因此，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够 的。政府应发挥主导作用，充分运用“政策干预”手段，将市场调节和政策干 预结合起来，制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策，切实有效地加快农 村经济社会的发展。市场配置资源是城乡经济社会统筹发展的重要基础，政府 的调控干预则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。日本、韩国和挪威的 经验说明，在农村基础设施落后的情况下，政府对农业的支持和保护是任何其 它组织和个人所无法取代的，其政策取向在解决城乡发展失衡问题上举足轻重。 （二）制定城乡协调发展的相关法律，通过立法扶持弱势地区发展 市场经济国家的经验表明，国家的区域政策和促进城乡协调发展的措施必 须有法律作为保障。英国在世界上最先通过立法来解决城市和乡村发展问题， 通过制定城乡规划法案，在法律上理顺了城市与乡村的规划关系，确立了 区域规划的法律地位与相应规范，引导城市和乡村有序、规范、协调发展。日 本在城市化中后期注意到农业、农村发展问题，相应地也制定了大量法律促进 农村发展，如在扶持山区农村及人口过疏地区经济健康发展方面的法律包括 过疏地区活跃法特别措施法、半岛振兴法、山区振兴法、大雪 地区对策特别措施法及离岛振兴法等。为了确保劳动力充分就业及向农 村地区引进工商产业而制定的相关法律主要包括向农村地区引入工业促进法 、新事业创新促进法及关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设 施重新布局的法律等。反观法国、巴西，在进行区域开发时主要采取制定 “方案”、“规划”、“计划”的形式。由于其不具有法律效力，容易受政府 更迭和国内外形势变化的影响。而且，由于其不需要像制订法律一样经过严格 的讨论和审批程序，故容易受到制定人主观意志影响，出现所谓“丰碑工程”、 “政绩工程”，给国家造成巨大的损失。事实上，法国和巴西两国在区域开发 中的确出现了许多这方面的问题。 （三）实行多种支农惠农经济措施，减轻农民负担和提高农民收入 发达国家在统筹城乡发展中对农村地区中大都采用了多种多样的优惠政策 和援助措施。为提高农民收入，发达国家往往实行以下政策：直接收入支持， 农业信贷、保险、灾害、环保补贴政策，农业优惠税收政策，农产品价格补贴 政策等。如 20 世纪 70 年代，韩国实行购销倒挂的粮价双轨制，高价从农民手 中收购稻米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴，以此来确保粮食产量， 提高稻农所得。自 1998 年起，韩国又主要通过亲环境农业直接支付、退休农民 直接支付、稻田直接支付 3 种形式对农民进行直接补贴，最大限度地增加农民 所得，直接支付已成为现阶段韩国农民收入支持最重要的政策。此外，为提高 农村地区的发展能力，发达国家都对农村实行了大规模的转移支付和财政投资 倾斜等政策。 （四）重视农村基础设施和社会事业建设，改善农村的生产和生活条件 发达国家在统筹城乡发展的过程中，都非常注重农村基础设施建设和社会 事业建设。日本在农业的发展过程中，政府特别重视基础设施所发挥的作用， 其对农村基本建设的投入很大。1998 年为 10840 亿日元，1999 年增至 10910 亿 日元。日本运用财政支付大量投资，用于农业生产基础设施整治、农村生活环 境整治、以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设。农业和农村基础设 施的改善，适应了土地规模经营的潮流，促进了农业生产率的提高，加强了城 乡之间的物质和信息联系，为实现城乡一体化提供了可能，而农村发展也为城 市产业和人口的扩散开辟了道路。韩国从 1970 年冬季开始，政府无偿提供水泥、 钢筋等物质，着重于改善农民居住条件，此后又修建桥梁、改善公路，推动农 村电气化，修建村民会馆和自来水设施，以及生产公共设施等，着重于农村居 住环境和农民生活质量的改善和提高。70 年代后期，韩国全国都实现了村村通 车；90 年代，全国已经实现了电气化。1988 年前后，韩国的农村居民普遍认为， 他们的经济收入和生活水平已经接近城市居民的生活水准。 （五）建立完善的政府和民间组织，发动社会力量的广泛参与 韩国“新村运动”初期，以政府行政为主，由中央内务部直接领导和组织 实施，建立了全国性组织“新村运动中央协议会”，形成了自上而下的全国性 网络，同时建立新村运动中央研修院，培养大批新村指导员；后期新村运动成 为全国性的运动时，则变为以各种民间组织为主，政府只是制定规划、协调、 服务，以及提供一些财政、物质、技术等支持。日本在开展新农村运动和造村 运动中，政府、金融机构、公团、企业等社会力量都积极参加了农村建设。此 外，日本在造村运动中形成了由三级农协组成的流通服务网络。这些农协组织 覆盖了整个日本农村，他们利用联合的力量，为农民提供及时周到高效的服务， 成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织，向农民提供生产资 料购买、信贷、技术经营指导，有效地保护了农民的利益。 三、我国城乡统筹发展的主要模式 （一）城市为主导，以城带乡的城乡统筹发展模式 “城市为主导，以城带乡”即在城乡统筹过程中，以发展城市经济为主要 手段，通过发挥城市的经济辐射功能，为乡村提供市场和资金，带动乡村经济 的快速发展，进而达到城乡统筹发展的目的。我国运用“城市为主导，以城带 乡”模式的典型地区是珠江三角洲地区。 珠江三角洲位于我国广东省沿海地区，主要包括广州、深圳、珠海、江门、 中山、佛山、东莞等地区，是我国城市化水平最高的地区，也是我国城乡统筹 发展进程最快的地区之一。珠江三角洲的城乡统筹，至今大致经过三个阶段： 一是商品农业阶段，重点提高农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条 件；二是农村工业化阶段，以农村工业化带动农村城市化；三是完善基础设施 阶段，按现代化城市要求，构筑现代化城市的框架。深圳、珠海等大城市具有 较强的辐射功能，能够很好带动乡村的发展。而且，由于珠江三角洲位于沿海 开发区，具有优越的外贸条件，在出口外贸的推动下，珠江三角洲的经济发展 得更快，城乡统筹发展水平也在不断提高。近几年来，珠江三角洲又探索、总 结出实现城乡一体化的 10 条标准，即农业生产现代化、农村经济工业化、基础 设施配套化、交通通讯网络化、市场经营商品化、文明卫生标准化、群众生活 小康化、服务体系社会化、行政管理法律化、环境净化美化。这十条标准的实 现将极大地推动城乡经济社会的发展。 （二）乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展的城乡统筹发展模式 “乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展”即以发展乡村经济为主要手 段，通过建立合适的产业体系，扶植有发展潜力的乡镇企业，使乡村经济快速 发展起来，最终达到城乡统筹发展的目的。我国运用“乡村为主导、乡镇企业 拉动城乡经济发展”模式的典型地区有苏南地区。 苏南是指长江三角洲的苏州、南京、无锡、常州。改革开放以来，这里是 全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其是苏南的乡镇企业，已成为苏南 经济的支柱。乡镇企业的不断发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农 的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的农 业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化，保证了一、 二、三产业的协调发展。农村经济的发展，打破了传统的二元结构，引起了农 村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出，成为联结城乡的枢纽， 极大地改善了农民的生产、生活条件和质量，大大加快了农村产业结构的优化 和城市化进程。 （三）以城乡为整体、统筹规划的城乡统筹发展模式 以城乡为整体、统筹规划即将城乡作为一个整体，为城市和乡村的协同发 展做出统一的规划，进而在实行过程中实现统筹城乡发展的目的。我国运用 “以城乡为整体、统筹城乡规划”模式的典型地区有上海市和北京市。 1.上海“城乡统筹规划”的城乡经济社会一体化模式。上海从 1984 年开始 研究城乡统筹问题。1986 年，上海市正式把城乡一体化作为全市经济和社会发 展的战略思想和指导方针。在发展城乡一体化和处理城乡关系问题上，上海市 将其分为三个层次：第一层次是上海市区与上海郊区九县一区的关系，其特点 是工农业产品的交换和横向经济联系较为紧密和直接，与行政管理区域相一致； 第二层次是上海市区与上海经济区诸县、乡、农村的关系，其特点是经济来往 虽较为密切，但由于分属于不同的行政区域，经济来往中行政干预的因素比较 少；第三层次是上海与全国广大农村的关系，其特点是直接的经济联系较少， 主要通过多种流通渠道发生关系。他们认为城乡关系反映的是城市与乡村的一 般关系，而城乡一体化作为城乡经济和社会发展的战略思想和指导方针，对城 市与乡村的广度和深度规定得比较明确，在内涵和外延的规定上也比较清楚。 上海城乡一体化的发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产 率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化 城乡生产要素配置，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发 展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。 2.北京“工农协作、城乡结合”的城乡统筹模式。工农协作、城乡结合是 北京市进行城乡统筹的主要做法。工农协作是指城乡工业开展多层次、多渠道 的横向经济联合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步形 成经济协作网络。其具体方式是由城市工业提供设备、资金、技术、管理人员 等，由县、乡、村提供厂房和劳动力，联营双方实行利润分成、按股分红，共 同承担市场风险。城乡结合多属于纵向经济联合。城市工业通过各种方式向郊 区扩散零部件加工或下放产品，大力开展帮技术、帮管理、帮设备、帮培训的 四帮活动，使城乡经济呈现出城乡协作、优势互补的局面。 四、我国三大城乡统筹发展模式的异同点 （一）三大模式的相似点 1.把实现产业结构的优化升级作为一个重要的策略。各个地区无论采取什 么样的模式，都很关注农业问题，尤其是产业结构的优化升级问题。如珠江三 角洲总结出的实现城乡一体化的 10 条标准的首要两条就是农业生产现代化、农 村经济工业化；苏南地区城乡统筹发展的措施之一就是在全区建立优质、高效 的农业生产基地，推动农业机械化、良种化、水利化和服务社会化；上海城乡 统筹发展战略中的重要一点就是合理调整城乡产业结构。我国许多地区产业结 构不合理，尤其是城乡产业结构不协调，制约了城乡经济社会一体化的发展， 因此，实现产业结构的优化升级成为目前迫切需要解决的问题。 2.关注农村自身经济发展能力的提高。农村经济发展落后，人民生活水平 不高，其中一个原因就是自身发展能力比较弱。因此，这些地区在进