事业单位人事制度改革若干问题思考.docx

事业单位人事制度改革若干问题思考 中国人事科学研究院院长吴江中国人事科学研究院工 资薪酬研究室副主任岳颖 XX 年，事业单位改革将全面铺开，这是我国所面临的 最重要、最复杂、最艰难的因而迟迟未能全面推进的改革 之一。数量近 130 万个，约有 3000 多万从业人员的事业单 位承担着社会最基本的公共服务，这项改革能否顺利推进? 成为大家关注的焦点。最近，中央电视台在央视网做了一 份题为“XX 年国家将全面推行事业单位改革，您怎么看?” 的调查。调查结果显示：%网友认为，有利于改变事业单位 不好作风、引入竞争;%网友认为，推行起来肯定有不少困 难;%网友认为，肯定有一部分人利益受损;%网友认为，肯 定是问题多多，拭目以待。下面，就我国事业单位人事制 度改革的基本情况、突出问题及改革设想谈谈几点意见。 一、我国事业单位人事制度改革的进展情况 建国 60 年以来，我国事业单位中央到地方，已扩展到 130 万家，事业单位的资产约 3000 亿元人民币以上，从业 人员约 3000 万人，占公共部门就业人数的 41%，这其中 61%的 人员是受过良好教育的专业技术人员。70%以上的科研人员、 95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位。事业单位从 业人员，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总 人数的 3/4，其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位 因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明 特点。近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导 下，人力资源和社会保障部在总结事业单位人事制度改革 试点经验的基础上，不断加快政策研究制定，加强对不同 行业推行改革的分类指导，事业单位人事制度改革取得了 重大突破，整个改革稳步推进、不断深化。 第一，聘用制已在全国全面推行。自 XX 年起，聘用制 开始试行，推行面不断扩大。据统计，全国实行聘用制的 单位占事业单位总数的比例从 XX 年的 36%、XX 年的 44%， 逐步增加到 XX 年的 51%，XX 年的 74%，逐步增加到 XX 年 的 80%。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比 例则从 XX 年的 45%、XX 年的 51%，逐步增加到 XX 年的 59%，总数达到了 1700 万人。迄今为止，全国推行聘用制 已超过 80%的省(自治区、直辖市)有 10 个。XX 年将在全国 全面建立聘用制度。 第二，公开招聘正在规范事业单位进人环节。从 XX 年 1 月 1 日起，按照事业单位公开招聘人员暂行规定 ，事 业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都 要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结 果公开。截止到 XX 年 9 月底，全国有 28 个省(区、市)开 展了公开招聘，其中 15 个省公开招聘范围超过 50%，聘用 了约 33 万多人。据我部有关方面不完全统计，XX 年 1 至 6 月，全国参加事业单位公开招聘人员共计 419 万人，实际 聘用万人，新进人员中有 84%是通过公开招聘方式进入事业 单位的。北京、山东、重庆、江西等 11 个省市，以及科技 部、卫生部、审计署等 22 个部门推行事业单位公开招聘比 例已达到 100%。通过实施公开招聘，事业单位进人环节正 逐步得到规范。 第三，岗位管理正在逐步展开。XX-XX 年事业单位岗 位设置管理试行办法及其实施意见，以及 11 个分行业的 指导意见下发，首次对事业单位的岗位设置进行了基础性 规范，明确事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、 工勤技能岗位三种类别，其中管理岗位分 10 个等级，专业 技术岗位分 13 个等级，工勤技能岗位中技术工岗位分 5 个 等级，普通工岗位不分等级。目前岗位设置的工作正在逐 步展开，这是事业单位人事管理朝着规范化管理迈出的又 一大步。 第四，未聘人员得到妥善安置。在目前我国社会保障 制度尚不健全的情况下，改革与稳定的关系处理受到高度 重视。在推行聘用制中，对未聘人员安置坚持以内部消化 为主、多种渠道安置、不能简单推向社会为原则，在解决 养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会 接纳的渠道和办法。根据未聘人员的实际情况，有关部门 与单位分别采取了转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘 等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并 保证其基本生活。 第五，事业单位绩效工资逐步推开。按照国务院的部 署，事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步在义务教 育学校实施;第二步在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实 施;第三步在其他事业单位实施。目前，义务教育学校绩效 工资已基本兑现到位，公共卫生与基层医疗卫生事业单位 绩效工资正在组织实施。下一步，将按照“分类指导、分 步实施、因地制宜、稳慎推进”的原则，研究稳妥有序地 在包括非义务教育学校在内的其他事业单位实施绩效工资 的问题。 第六，事业单位分类改革正在部分省市试点。XX 年 11 月份，由中央编办印发并内部传达的关于事业单位分类 试点的意见为目录编制和分类改革步骤提供了原则指导。 上海、重庆、浙江、广东、山西 5 省市于 XX 年率先在全国 进入分类改革试点，分类改革试点于 XX 年 1 月起实施，省 直事业单位改革于 XX 年底完成，市、县、乡镇事业单位改 革于 XX 年底完成。 第七，事业单位养老保险改革正在部分省市试点。XX 年初，国务院原则通过事业单位工作人员养老保险制度 改革试点方案 ，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆 5 省市先期开展试点工作，试点的主要内容包括：养老保险 费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基 金逐步实行省级统筹，建立和企业年金一致的职业年金制 度，实现改革前后待遇水平上的平稳衔接。由于各种原因， 目前各省市尚无实质性举措。 第八， 事业单位人事管理暂行条例正在研究制定过 程中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规， 它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题， 将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。 同时，按照岗位管理的要求，将逐步制定和完善贯穿于人 员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人 员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议 等。系统性的制度建设将使我国事业单位人事管理走向法 制化、科学化和规范化。 二、事业单位人事制度改革进程中存在的突出问题 中国政法大学方流芳教授曾经说过：“试图用一个定 义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。 因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言 词定义所能够概括的极限。 ”正是由于事业单位的多样性与 复杂性，使得我国在推进事业单位改革进程中还存在着许 多矛盾和问题。 (一)事业单位分类改革严重滞后 事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实 质上也是一种人事分类制度。但是这项改革却迟迟没法出 台，严重影响和制约了人事制度改革。比如，事业单位工 资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基 础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。但 是，我们的工资制度改革却先行出台，因此带来一系列的 矛盾和问题，当前最突出的问题是不同类型的事业单位如 何准确定位?如何科学合理地核定不同类型事业单位绩效工 资总量?绩效工资分步实施带来的一系列矛盾与问题，某种 程度上说，正是没有在事业单位分类改革没有实施的情况 下“摸着石头过河”带来的结果。 事实上，对全国事业单位进行分类改革，中央早在 XX 年前即开始着手准备，浙江、江苏、辽宁、山东先后积极 行动制订了本地实施方案。XX 年年底国家相关部门曾一度 拟定了一个全国性的事业单位改革总体方案和四个配套性 方案(分涉分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等改 革内容)，准备全面实施事业单位改革。但随后一些地方从 财政条件和社会稳定角度表达了困难，其他一些配套政策 的制定部门社保部和财政部、人事部也提出了一些看法。 此后，步伐就开始往回缩，决定先行制订一个试点方案试 试，总结经验再推广，直至如今仍在试点之中。 (二)“聘用双轨制”导致“身份歧视” ， “岗位管理” 部分回归为“身份管理” 目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认 识模糊，甚至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具 体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题， 具体表现为： 1.身份歧视。由于事业单位人事制度改革处于新旧交 替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用 制改革后“新人”同时并存的局面。从改革的稳妥性考虑， 提出了“老人老办法，新人新办法”原则。但在不少单位， 对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间 同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行 两种政策， “新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些 不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。 2.合同用人混乱。一个表现是合同签订混乱，有签聘 用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管 理带来困难;另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严 重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随 时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定 感。 3.“岗位管理”部分回归异化为“身份管理” 。目前， 大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础， 按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗 位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照 职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理” 回归异化为“实际上的身份管理” 。按照国家文件规定，专 业技术岗位设置 13 个等级，管理岗位设置 8 个等级，工勤 技能岗位分为技术工岗位和普通工岗位，技术工岗位设置 5 个等级，普通工岗位不分等级。这是一种全国统一的通用 性的岗位分级，无法囊括千差万别的事业单位的岗位特征 和责任大