工业园区在县域经济中的作用思考

工业园区在县域经济中的作用思考 纵观全球，园区经济已成为世界许多国家一些发达地区经济发展的重要增长极。工业园区作为 发展园区经济的一种类型和途径，在我国各地也呈日益蓬勃发展之势。跨入新世纪以来，望城县积 极创造条件，努力推进工业园区的开发和建设，并取得显著成效。到今年 4 月初，该县入园企业已达 150 余家，工业园区已成为全县工业经济乃至整个县域经济发展的推进器和火车头。笔者通过实地调 查与研究，集中围绕县域工业园区在县域经济发展中的作用谈点粗浅的看法。 一、工业园区在县域经济发展中具有独特的作用 （一）县域工业园为地方提供了最重要财源，为县域产业集群的形成和发展提供了条件 望城工业园区经过 10 年来的开发建设，园区已经初具规模，建成区面积 10 平方公里，水、电、 路、气、有线、互联网等配套设施完善，35 平方公里规划控制范围内六纵六横道路骨架已经拉开， 引进落户企业 150 余家，近三年来园区进入了一个加速发展时期，工业产值、财税收入年均增长 40% 以上，可用财力连年翻番。2009 年实现工业产值 140.2 亿元，财税收入 7.03 亿元，分别占全县工业 总产值的 55%，财税收入的 47%，占全县财政收入半壁江山。 望城经开区实缴税金指标 单位：亿元 年份 实缴税金总额 增长率(%) 2007 年 3.01 2008 年 5.03 67.67 2009 年 7.03 39.76 由于县域工业园区在政府引导下进行了整体规划和科学管理，那么，在企业引进上就会按照产 业集群的发展规律，首先考虑产业的配套和企业的联系，通过设立中介机构和提供各种交流场所、 交流机会，通过企业的竞争与合作的秩序，增强企业之间的交流与互动。望城工业园区逐步形成了 四大主导产业集群：食品医药产业集群，有色材料深加工及先进制造机械产业集群，印刷包装产业 集群，现代服务产业群。园区的努力促进了县域产业集群发展，增强了全县产业的集结力、影响力， 推动了全县工业化进程。同时，也为县域其它乡镇工业园提供了成功模式，促进了全县工业化共同 发展。 望城园区产业聚集率指标 单位：亿元 年份 工业总产值 产业聚集率（%） 备 注 2007 年 87.42 62.4 2008 年 124.94 68.3 2009 年 140.39 75.2 四大主导产业为：食品 医药、新材料加工及先进机 械制造业、印刷包装产业和 现代服务业。 （二）县域工业园区有利于发挥政府的推动作用 县域工业园区是政府推进县域工业发展较好的着力点。我国是一个发展中国家，走的是一条政 府主导型市场化道路。因此，在县域工业发展中，应该充分发挥各级政府的主导作用和推动作用。 在县域工业园区内部，政府可以把这一块区域分割出来作为体制和机制的窗口，进行一系列的体制 革新和制度创新，从而优化县域经济发展的软环境；政府也把这一块区域作为政府掌握的资源的集 中投入之地，通过市场手段和行政手段相结合的办法大力推进基础设施建设，从而优化县域经济发 展硬环境。这样，县域工业园区就可以在政府的强力推动下，快速实现经济发展环境的优化，从而 吸引大量的资金进入，并通过聚集效应降低单位产品成本，实现投资和经济发展环境的良性循环。 以望城工业园区 2009 年为例，全年合同引进项目 22 个，其中投资过亿元的项目 5 个，过 50 亿元的 项目 1 个，协议引资 102.4 亿元，到位市外境内资金形成固定资产投资 12.7 亿元。随着外部国际金 融环境的逐渐转好，工业园区内部基础设施的不断完善，项目的不断入驻及陆续投产，工业园区的 经济总量还将不断增长，对县域经济的拉动将更加明显。 （三）县域工业园区可以促进县域优势的转化 第一，园区内聚集大量的工业企业时，能大规模地把当地的农村剩余劳动力向园区转移。截止 目前，园区安排就业人员 15000 多人。劳动力由农业向工业的转移，不仅是劳动力提高收入水平的 过程，还是劳动力生活方式转变、自身素质提高的过程。因此，县域工业园区成为为县域工业发展 快速积累人力资本的有效载体。 第二，随着县域工业园区的充分发展，其所在地区的经济发展软环境和硬环境不断优化，包括 交通、通信事业亦得到长足的进步，又能够吸引更多的资金投入到包括交通、通信等基础设施领域， 从而实现经济发展与基础设施建设的良性循环，提升当地的区位优势。 第三，通过县域工业园区加快工业化进程，可以提高当地的生活水平，推进当地市场总量的扩 大和消费结构的升级，从而把潜在的市场优势转换成现实优势。 （四）工业园区能有效推进新型工业化、城镇化进程 工业化与城市化是一个相互促进、相互推动的发展过程。工业化是城市化的基础，城市化又反 作用于工业化。没有高质量的工业化，就没有高水平的城市化。在城市化进程中，通过工业园区建 设不仅可以减轻城市基础设施建设的压力，提高基础设施投入效益，加快城市人口的集聚，增强城 市的产业支撑，而且可以引导企业向园区集聚，充分利用园区基础设施齐全的优势，以项目带开发， 以开发促发展，进而使工业园区成为城市的副中心，并最终成为城市的一个有机组成部分，一个经 济发展极。而且工业园区建设还可以将大量滞留在农村的剩余劳动力转移到非农产业上去，逐步减 少农村人口，推动农业结构调整，提高农业效益，加快城乡一体化进程。按这个思路，望城工业园 区按照近期（到 2018 年）面积 6080 平方公里、人口规模 30 万左右，远期（到 2028）面积 180 平 方公里来编制总体规划，最大限度拓展产业空间。按照城乡统筹的样板区、生态宜居的新城区的定 位高标准编制道路、生态、产业等专项规划，切实做到基础设施网络化、人居环境生态化、产业布 局区域化，形成以乌山森林公园为绿心，以联结京珠西线、长常高速、石长铁路等对外大交通网络 的“六纵六横”主干道路为骨架、以工业商贸为主体、以生态农业为填充，集都市风景与田园风光 于一体的两型开发区，将成为一个现代工业新城。 二、县域工业园区发展中存在的问题 （一）认识不到位 认识的问题，实质上是思想解放的问题。园区开发建设涉及的审批管理部门和项目多，一些部 门思想解放不够，部门利益至上的现象时有发生，如弱势部门争相“揩油”，强势部门还想强化部 门权利，园区工作的主体地位难以落实，求人现象依然存在；或则过分强调按规定和程序办事，没 有很好地把执行法律法规、上级文件精神与创造性地开展工作、加快地方经济发展结合起来，服务 不到位，发展环境不够宽松，本该由市场去运作的部分事务还存在着管理过多、统得过死的情况。 同时，部分干部群众阻挠、漠视园区建设的现象时有发生，在一定程度上影响了园区的发展。当前， 工业园区正面临二次创业的良好机遇，东部沿海地区产业梯次转移正形成热潮，非公有制经济蓬勃 发展。这急需上下达成共识，形成合力，以推进园区跨越式发展。 （二）土地开发模式滞后 望城工业园区绝大多数的土地利用主要还是以国有土地利用为主。由于转变用地性质，牵涉到土 地补偿和安置等问题，因此在具体操作过程中比较复杂。即使政府拿出了大量资金进行土地征用， 但在土地开发整理过程中还需巨资投入基础设施及配套设施的建设，资金链断裂时有发生。滞后的 土地开发、利用模式不适合工业区的可持续发展思路，不利于土地集约利用。 用地困难也已经成为园区发展的突出问题，一是用地审批难，关系复杂；二是用地落到项目上 程序复杂，时间冗长；三是征拆政策调整是必要的，但不能低估新政实施的磨合期给园区造成的经 济压力，以及拆迁群众期望值过高，从而给项目建设带来的新的问题。从招商引资的情况来看， “落地难”的矛盾已经凸现。前几年大家千方百计寻商找商，现在投资商找上门来却又难以迅速促 成项目落地。 （三）建设资金短缺 目前不少工业园区基本还是走以地生财、滚动发展的老套路，发展速度慢，财政包袱重，自我 调控能力很弱。为此，一方面，园区迫切需要各级财政及相关部门提供项目投资、贷款贴息、收入 即时返还等政策支持，如工业园区道路等重要基础设施建设应更多纳入公共财政范围，因为今天的 园区就是明天的城区，今天园区的基础设施，就是明天城市的公共设施。另一方面，园区需要建立 自我偿债机制，适当增加园区内产业配套服务用地比重，以土地经营性收入平衡园区历史债务和工 业用地价格倒挂。园区需要采取多种途径融资，让园区有更多的资金用于储备土地、培育产业、支 持企业、引大引强、增强科技创新能力等方面。 （四）粗放式经营 在当前国内园区的竞争中，同质化竞争，即“拼政策，拼优惠”。这就导致各园区无法形成自 身的特色和独特的产业优势，招商亮点和竞争优势，处于一种粗放式经营的状态中。目前, 望城工 业园区也不同程度地存在这些问题。另外，园区仍有不少企业以劳动密集型产业与加工贸易为主, 科技企业和有自主知识品牌的产品较少, 产品技术含量和附加值较低。改变产品结构, 促进产品升 级换代, 实现集约化经营和增长方式的根本转变, 是工业园区发展中面临的重大问题。 产生这些问题的原因，主要是缺乏工业化的经验，经营资本、市场运作的知识准备不足，而不 是发展战略上的问题。只要坚持改革、坚持发展，在继续推进工业园区建设的实践中不断总结经验、 大胆探索，就一定能解决目前存在的问题。 三、县域工业园区发展的对策 经过多年的发展，工业园区度过了起步阶段，正进入第二次创业阶段，因此要有新思路。工作 重心要从常年忙于招商引资转移到制定相关产业规划与发展政策、创新机制与体制营造良好的基础 设施和软件环境, 完善园区公共管理与服务体系，完成从个案培育到产业链打造的转变，实现从粗 放式经营到集约化经营转变。 （一）提高认识，增强园区发展合力 工业园区的发展面临着许多新的机遇。县委、县政府要进一步加大对园区建设的重视度，在全 县更加明确响亮地提出“举全县之力办好工业园区”。要把园区建设融入全县工业经济发展大局， 精心培育，重点扶持，优先发展。要加强对工业园区建设的组织领导，建立强有力的考核协调机制， 分解落实责任，建立各乡镇和部门支持工业园区建设的考评和奖励制度，把园区建设列入政府目标 管理考核内容。同时，要加大对工业园区建设的宣传力度，要充分利用广播、电视、标语、板报等 形式，加强对园区工作的宣传，让干部群众都能看到园区建设所取得的成果，进一步把人们的思想 认识统一到加快园区建设上来，让广大干部都关心园区发展，让人民群众都支持园区发展，为推进 园区的建设和发展而团结奋斗。 （二）、突出园区项目攻关, 引导产业集聚发展 1引进大项目大企业 大项目大企业能够使园区快速聚集资金、技术、人才等生产要素, 拉动园区经济超常规、跨越 式发展。以大规模的资本投入加快外延式扩张，扩大经济规模总量；以大力度的结构调整加速内涵 式扩张，提高经济运行质量。而大力招商引资，通过吸引外资和民资推进项目建设，是实施投入带 动和结构优化的最佳途径。要牢固树立“无外不快、无外不活、无外不强”的外向思维，借助外部 资源，激活资源要素，打好信息、项目、服务三张牌，确保项目招得来、留得住、发展快。实施项 目推进必须坚持大中小项目一起上，重抓牵动性强的大项目；内外资项目一起上，重抓工业和财源 项目；劳动密集型、技术密集型项目一起上，重抓专精新特项目。 2做大做强优势产业 工业园区的发展，必须坚持有所为，有所不为。要围绕优势产业、特色经济下功夫，做文章， 千方百计提升和创新优势产业，大力发展特色经济。园区必须做大做强优势支柱产业，提升综合竞 争力。一是以市场为导向发展优势产业。确定优势产业不能面面俱到，要瞄准市场需求，依托本地 优势，大力发展有市场竞争力的产业。从望城园区实际情况看，优势产业主要是食品医药业、有色 新材料深加工及机械制造业、印刷包装业和现代服务业。二是以链条式发展壮大优势产业。要通过 依托优势、核心产业，不断衍生新的产品，逐步拉长产业链条，实现滚动发展，降低产品成本和市 场风险，提高企业综合竞争力。 （三）加大财政投入, 拓宽园区融资渠道 要本着投资主体多元化的原则, 建立园区发展专项资金, 重点支持园区基础设施和项目建设。 政府要加大对工业园区的支持力度，投入适当的启动资金，为园区的贷款提供担保机构，并采取一 系列优惠政策，确保园区的初期开发和滚动发展，将园区内企业所创的地方财政收入增量部分和园 区土地出让收入留给园区用于滚动开发建设，从国有资产出让变现或营运获得的净收入以及各级财 政安排的企业改革与发展资金中专门安排一部分用于园区开发。要调动社会力量投资建设园区基础 设施，园区主干道及水、电、气、通信设施，应由相关联系部门或发动民间资本投资建设。属专业 性较强的园区，可由专业部门筹集部分资金进行先期投入。金融部门要积极探索新的融资和担保 （质押）方式，简化审贷手续，为园区的建设和发展提供信贷支持。对园区重点项目应给予适当的 贴息贷款和经费补助，并向国家和省争取各项优惠政策的扶持。要实行“政府组织推动、财政扶持 启动、土地批租滚动、内资外资联动”的办法，积极吸纳民间资本，实行风险资本、银行资本和社 会资本联动，逐步建立政府、银行、社会等多元融资渠道，逐步实现由依靠政府投入向自我滚动发 展的良性循环。 （四）实行灵活的土地政策，确保园区建设用地 在控制土地总量的前提下，以适量的储备用地报批取代单纯以项目用地报批方式很有必要。要 科学合理核准有利于项目落地的基准地价，特殊项目做到“一事一议”。同时要面对实际简化用地 程序和手续，让园区真正形成“洼地”效应。 在不违反土地政策的前提下，优先保证园区用地，确需调整基本农田和土地使用总体规划的， 国土部门应依法优先予以办理。对在园区内投资的企业，园区可根据投资规模、创汇情况、项目水 平、用工人数、纳税大小，结合所在地和园区的财力情况，实行低地价。根据入园企业的项目成长 前景，科技含量等采取不同的优惠政策，在同等条件下优先供地给技术经济性较好、规模较大的项 目和发展前景较好的企业。积极协调好园区发展规划和用地规划关系，根据项目需要，分期分批出 让土地，要求大型骨干企业实事求是做好用地规划，坚决杜绝各种形式的圈地行为。制定科学的用 地标准，提高土地利用率和产出率。对入园的高技术含量、高附加值项目，其土地出让金允许分期 缴纳。对个别重点项目用地季节性明显的施工场地，在其对集体所有权单位补偿先行到位的情况下， 可先予以办理临时用地手续，边建边办理正式手续。 开展产业评估试点，加强用地管理，按照“批项目、核土地”的要求，建立工业项目评估指标 体系，进一步探索用地储备和招拍挂市场供应机制；开展提高存量工业用地利用水平试点，在新增 工业用地有限的情况下，为挖掘存量土地潜力，县经委、国土局等部门可开展提高土地集约使用率 的工作：一是通过改造现有厂房、提高建筑容积率、控制厂区绿化率、增加建筑面积，提高投资强 度和土地产出率；二是鼓励企业购置、租用闲置厂房。 （五）创新管理体制，提升环境竞争力 一是赋予工业园区相应的行政管理职能和权限, 建立顺应管理需要的决策机制和灵活高效的管 理机制, 坚决避免对企业的干预。望城工业园区 2008 年年底研究决定，实施政企分开、政事分开体 制改革，