市场经济条件下城市公共配套设施配置的社会公平与公正

市场经济条件下城市公共配套设施配置的社会公平与公正 摘要：在市场经济条件下，随着公共设施开发建设主体与使用 主体的多元化需求，原有的配置标准难以适应当前发展要求。顺 应社会经济变化趋势和发展要求，国内很多城市都在根据本地区 实际，改进公共配套设施规划的思路，积极探索“以人为本”满 足社会公平的公共配套设施体系。 杭州市萧山区位于中国沿海经济发达地区，在社会经济发展目 标不断提升的同时，为解决现实中的公共配套设施配建矛盾，本 文根据杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定和萧山区 实际，结合杭州市萧山区北干西单元控制性详细规划 ，对公共 配套设施的配置标准、配置实践，对控规层面的公共配套设施布 局进行系统研究，以期能够清楚把握规划实践中存在的问题和不 足，为城市公共配套设施布局的规划导向转变和规划方法改进提 出合理建议。 关键词：公共配套设施; 社会公平 abstract： the urban functions have been improved rapidly in terms of quantities and qualities. under the conditions of market economy, however, the most of the codes for the allocating of public service facilities in urban planning set up in the era of planned economy are no loner suitable for the current situations with the diversity of the beneficial. applying marketing principle simply is prone to market failure which will lead to the lost of social justice. realizing the trend of social and economic transformation, many cities in china have been trying to create new models of distributing public facilities in the processes of urban planning. xiaoshan, one of the districts of hangzhou, is located in the coastal area of east china. as it is an economically developed area, the urban size has expanded dramatically these years. to allocate the public resources evenly and justly, a set of codes have been set up to meet the demanding of new situations in xiaoshan from 2008. the purpose of the essay is to explore the planning effectiveness by applying the new codes in a relatively developed area. it consists of five parts which are the definition of social justice in city, the context and existing issues, the primary characteristics of local area, the basic standard of codes and the analysis for a typical unit in the system of local regulatory plans. key words：public facilities；social justice 中图分类号：文献标识码：a 文章编号： 1、研究背景 公共配套设施与居民的日常生活密切相关，随着住房由计划经 济下的产物向市场经济下的“商品”的特性的转变，围绕商品住 宅开发的配建公共设施的纠纷与摩擦日益增多。原来的诸多公共 设施配套标准规范源于当时的计划经济时代，较好的指导了当时 的公共服务设施建设；但在市场经济条件下，随着公共设施开发 建设主体与使用主体的多元化需求，原有的配置标准难以适应当 前新的形势需求。 当前政府职能也经历着由“经济建设型”向“公共服务型”的 职能转变。党的十六届三中全会将政府对经济社会事务的管理责 权明确界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四 大职能，其核心就是“公共服务” 。同时，温家宝总理在 2005 年 十届人大三次上所做的政府工作报告中明确指出，把“努力 建设服务型政府”作为政府改革的方向之一，将公共服务推向了 新的高度。 城市规划作为公共服务型政府提供公共政策与公共服务的重要 依据与手段，其最本质的价值与最根本的作用，就是要在市场与 政府的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作 用，以实现公共利益的公平与公正【5】 。当前“构建和谐社会” 的时代主题正引导城市规划逐步走向“和谐规划” ，其核心是“以 人为本” ，故顺应社会经济变化趋势和发展要求，国内很多城市都 在根据本地区的实际，改进公共配套设施规划的思路，积极探索 “以人为本”满足社会公平的公共配套设施体系。 2、社会公平公正 我国近些年的快速发展，虽然取得了举世瞩目的经济繁荣和社 会进步，但也产生了日益严重的社会贫富分化与不公平问题。在 城市规划建设领域，主要表现在住房、教育、医疗、就业、公共 交通、基础设施、公共服务及各类社会保障设施等方面。其中公 共配套设施的均等化是社会公平的重要体现之一，目前公共服务 均等化已经成为中国理论界的热点话题，但关于城市规划与社会 公平的相关研究视角较为单一，多集中在规范及城乡统筹政策支 持等方面【2】 。 社会公平包含公民参与经济、政治和其他生活的机会公平、过 程公平和结果分配公平，其可以分为两种不同类型的公平：程序 公平和结果公平。程序公平认为，公平的要义就是“程序公正、 机会平等” ；结果公平更倾向于社会财富在社会成员之间的相对平 均分配。建立在“机会均等”基础上的“程序公平”是促进社会 发展的基本动力，建立在对人类自身“生存权尊重”基础上的 “结果公平”是社会和谐和均衡发展的基本保障【1】 。 城市规划作为引导和控制城市发展、调节和分配城市公共资源 的公共政策，理应兼顾程序公平和结果公平，合理配置城市空间 资源，充分发挥其资源配置和空间协调的公共政策功能，注重 “规划公平” ；构筑公平的城市空间，实施公共配套设施均衡布局 的规划策略，避免居住空间分异现象加剧，构建区域公平的公共 设施体系。 城市公共配套设施分为两类：城市公共设施和城市配套服务设 施。城市公共设施是城市总体层面上的公共服务设施，主要指市 级的行政办公、大型医疗保健、音乐、会展等设施。城市配套服 务设施，即与居住人口规模相对应配套建设的公建项目，如托幼、 中小学等【5】 。 公共配套设施的规划一直是城市规划工作的重要内容，国家与 地方均有相应的配置标准与规范。但由于长期以来的城乡二元结 构及区域发展差异，城乡一体的、体现区域统筹、区域公平的配 置标准尚没有。面对当前快速的城市化进程，务实地思考公共配 套设施配置的均等化，以满足公众的社会公平需求，本文从公平 公正的角度，在结合萧山发展实际的基础上，探讨了公共配套设 施的合理配置问题。 3、公共配套设施配置现状及存在问题 城市用地分类与规划建设用地标准将公共设施分为 8 类， 分别为行政办公、商业金融业、文化娱乐、体育、医疗卫生、教 育科研设计、文物古迹、其他公共设施。而城市居住区规划设 计规范中公共服务设施按照使用功能分为：教育、医疗卫生、 文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管 理及其他八类设施，每一类都与居民每天的生活密不可分。1994 年版的城市居住区规划设计规范 ，对住区配套公共设施提出了 明确的设置标准和要求。但当时配套要求明显反映出计划经济的 特征，如“粮站” 、 “副食品店” 、 “浴室”等。 后来建设部适时启动了对 1994 版城市居住区规划设计规范 的局部修订工作，于 2002 年发布，其中公共服务设施按照三级配 置，即居住区（3-5 万人） 、小区（1-1.5 万人）和组团（1000- 3000 人） ，各级按照千人指标的要求相应配套各类公共设施。随着 经济体制的转轨、房地产开发制度的引入，以及地区发展差异， 情况发生了较大变化【4】 。存在主要问题如下： （1）市场经济体制下的居住区开发规模大小不一的问题。自房 地产开发制度引入以来，达到居住区规模的商品房开发项目较少， 规划管理面临的最大难题之一就是开发建设单元和居住区规模结 构不一致，导致公共设施无法按照相应等级的内容进行配置，出 现缺、少、小的问题，不能有效构筑“公平”的城市空间。 （2）配套公建规模变化的衔接问题。随着教育事业的发展变化， 教育设施布局的思路已经从当时的强调服务半径演变为目前更加 重视的规模化经营；规范当时界定组团规模的重要依据是与 居委会的管辖规模一致，而随着社区（规模一般 5000 人左右）概 念的引入，社区作为社会管理的最基本单元，将承担越来越多的 社会服务和管理职能，社区居民管理委员会的规模有扩大的趋势。 （3）配套公共设施的生存和管养问题。三级配置公共设施的办 法一定程度上有内容重叠的问题，使得多级配套的部分公共设施 难以生存和管养，其居住区级和居住小区级中常有一级的配套公 建处于衰落的状态。 （4）配套公共设施管理制度的衔接问题。配套公共设施涉及教 育、文化、体育、民政、卫生、商贸、园林等多部门，而原标准 未涉及复杂多头的条块关系和管理制度。 （5）配套公共设施的内容完善和标准提高问题。城市的快速发 展引起了配套公建需求的一系列变化，社会的老龄化问题日益显 现，现有社区老年配套服务设施十分缺乏，社会福利和社会救助 费不能随经济社会发展相应增加，导致社会救助和社会服务保障 范围狭窄、标准低。 4、基本公共服务设施合理化配置对策 （1）标准制定规划依据 为解决现实中住区公共设施配建不均等矛盾，体现社会公平的 公共设施配置原则，很多城市都在根据本地区的实际，积极改进 公共设施配套思路。杭州市为合理进行城市级公共设施和居住区 公共服务设施的设置，满足居民日益提高的物质和精神生活的需 求，参照建设部城市居住区规划设计规范 （2002 年版） ，结合 本市实际情况和相关专项规划，制订了杭州市城市规划公共服 务设施基本配套规定 。 主要内容包括：对城市公共设施体系进行分级（分五级，分别 为市区级、片区级、居住区级、居住小区级和基层社区级）和分 类设置；对居住区公共服务设施中教育、医疗、文化、体育、商 业、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等设施的设置进 行修编；对公益性设施、经营性设施进行分类，并采用控制性指 标和指导性指标区别控制；增加新旧区的差别化配置等条款，以 结合实际，更好地体现公共设施服务的均等、公平性。 规定了新的发展条件下不同级别公共设施的配置要求，按照合 理的服务半径，采取集中布局的原则，形成各级中心，无关设施 不得侵占；对与市民生活联系密切、易受市场行为侵蚀的公共设 施进行强制性配套，规划实施后，可以实现居民得到相对公平、 全面的服务。 （2）规划编制规划落实、体现 公共配套设施主要在城市总体规划层面和控制性详细规划层面 进行落实。 城市总体规划层面主要通过各专项规划对规划区范围内公共配 套设施进行空间布局、规模控制，包括教育、体育、卫生、文化 等专项规划。 控制性详细规划是依据城市总体规划和各专项规划，落实城市 空间要素、体现社会公平的重要手段，而公共服务设施主要在控 制性详细规划层面来具体落实用地和各项指标。规划依据杭州 市控制性详细规划编制技术规定的要求，强化公益性公共服务 设施控制，特别是那些与社会弱势群体的生活密切相关的设施， 如养老院、老人活动站、社区卫生服务中心、小区级绿地与体育 活动设施等，在规划中对这些设施的用地和建筑规模、项目内容 和设置要求全面、细致的给予明确，而且列入强制性内容，以规 划建设区域“公平”的公共设施体系。 （3）管理实施实施保证 规划部门应当根据控规提出的规划条件以及附图，作为制定土 地出让、划拨方案的法定依据。土地使用性质、使用强度以及其 他规划设计条件，应当作为土地使用权出让、划拨合同的组成部 分。任何单位和个人不得擅自改变规划设计条件。 针对刚性与弹性的不同程度，规划管理将控制内容分为强制性、 规定性、引导性三个程度进行管理控制。 强制性内容包括“六线” （即道路红线、绿线、蓝线、紫线、 公益性公共设施橙线和城市黄线）中的定性、定量、定位控制， 街区主导属性、街区总建筑面积、街区净用地面积、单元建筑限 高控制、特定意图区的控制，是实施中必须严格遵守的内容，纳 入法定文件加以严格控制。其中公益性公共设施涉及城市整体生 活水平和公共利益的设施，包括基础教育、医疗卫生、文化、体 育、社会福利、行政管理等设施，是保证社会公平的重要部分。 规定性内容包括街区居住人口、街区高度分区，街区公共绿 地规划、地块使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、 交通出入口方位、住宅套密度，是规划实施中应遵照执行的内容， 纳入管理文件加以严格控制。 引导性内容包括一般地区的城市设计导向，地块规划的用地 可变性、适建高度、地下空间利用导向等内容，是规划实施中宜 执行的内容，纳入管理文件加以引导控制。 通过特定意图区城市设计所提出的有关建筑空间形态的控制 要求，以及通过编制地下空间控制性规划所提出的有关地下空间 建设控制要求，分别按强制性内容、规定性内容和引导性内容纳 入控规的相应内容进行管理控制。 5、实例研究杭州市萧山区北干西单元控制性详细规划 5.1 项目概况 随着杭州市萧山城区分区规划（2003-2020 年） 及相关专项 规划的编制完成，为进一步完善、优化城市功能与空间布局，合 理配置各级公共配套设施，更好地体现公共设施配置的社会公平 原则，结合萧山城区规划管理单元划分规划（图 1） 、综合交通路 网调整及上版控制性详细规划，进行了萧山区北干西单元控制性 详细规划编制。 北干西单元在萧山城区规划管理单元划分规划中属于北干 中区，位于萧山城区中西部，紧邻杭州市滨江区，用地面积 233.33 公顷。 5.2 现状存在问题 （1）农居安置问题 单元内存在部分待开发、在开发、无规划的农居用地，分布较 乱，既防碍单元用地价值的提升，又影响周边区域的城市建设发 展。规划需对不同开发状态的农居用地提出合理的布局，高标准、 高质量的进行安置区规划，使整个单元的用地功能和谐，达到土 地利用的最大化，并促进与周边区域的协调发展。 （2）各项公共设施的合理配置问题 现状中学基本满足要求，但小学、幼儿园配置不足，且小学、 幼儿园用地面积不足，服务半径不能满足基本需求，无法体现教 育设施的社会公平性，随着单元用地的开发建设，教育配套需要 相应跟进。 现状有农贸市场 1 处，另有一处净菜超市在建设中，参照 800m 服务半径要求，存在设施简陋、规模偏小、服务半径不足等 问题，无法适应现代居民生活要求。 集中绿地、小区体育设施明显不足，无法满足居民基本生活 需求。 医疗卫生、商业金融设施相对缺乏。 现状无养老院，社会福利设施缺乏，规划应按照标准配置。 停车场地、公共厕所缺乏。 （图 2） （3）绿化、景观的合理保护、利用问题 规划单元内河道水系众多，纵横交错，给规划提供了很好的生 态环境。北侧紧靠北塘河及其绿化景观带，因此，规划宜结合大 区域环境，合理利用、保护现有自然生态资源，从而有效提升整 个区域的环境质量和土地价值。 （4）文物古迹的保护问题 本单元涉及市级文保点北海塘的保护问题，规划需要根据保护 要求划定保护紫线，合理保护历史文脉，体现可持续发展原则和 社会公平中的代际公平。 综上述，现状主要存在公共设施布局不均衡、新区公共设施配 套不足、公共设施内部结构不合理等问题，需要在规划中予以落 实解决，以体现公共配套设施的公正、公平。 5.3 规划应对 5.3.1 规划定位与发展规模 （1）职能定位为萧山城区西部以人居和商务办公为主，和谐发 展的城市新区功能单元。 （2）发展规模：单元总用地面积 233.33 公顷，规划确定水域 等非城市建设用地面积 13.73 公顷；城市建设用地面积 219.60 公 顷。 可容纳居住户数约为 1.4 万户， 4.2 万人。 5.3.2 总体布局 （1）规划结构 规划形成“一心二带三区”的总体结构（图 3） 。 一心指结合轨道交通站点、配套公建形成的居住区公共中心； 二带指依托北塘河、济民河滨河绿地形成的两条生态景观带； 三区以道路、河道、绿化带为分隔，结合公共配套，规划形成 三个居住小区：荣星西、湖滨花园、万寿寺。 （2）用地布局 居住用地 规划按照居住区、居住小区和基层社区三级用地结构进行规划 布局，包括荣星西、湖滨花园、万寿寺 3 个居住小区。规划对荣 星村农民安置采用“就地安置”原则，延续了其享有城市中心区 公共资源的公平性，安置用地主要分布在金惠路两侧。规划商住 用地为金瑞大厦和德圣城品华庭沿金惠路地块（图 4） 。 公共设施用地 为了体现公共配套设施的在空间配置上的公平合理性要求，公 共设施规划根据市区级、片区级、居住区级、居住小区级和基层 社区级五级进行配套，从配置规模、数量、位置等方面进行均等 化、公平性布局（图 5） 。 市区级公共设施 主要为商务办公、行政办公、贸易咨询用地，沿金城路两侧分 布，服务的对象是面向全区。 规划迁建万寿寺至原址南侧，结合绿地布局，保证了部分人信 仰场所的公平需求。 片区级公共设施 社会福利设施按照市区级、片区级二级配置，在老龄化快速增 长的同时，有效保证了老年人的正常生活需求，体现了社会公平： 片区级养老院：包括生活起居、餐饮服务、文化娱乐、医 疗保健、健身。可结合公园和医院综合设置，参照北京 20%的老龄 化指标，估计 5%老人需要。规划养老院 1 处，300 床，不足 122 床在钱江文化单元统筹解决。 居住区级公共设施 居住区级基本公共服务设施主要有初级中学 3 所，为金山学校、 规划初中、西兴中学；另有农贸市场 2 处，荣兴农贸市场、德圣 城品华庭净菜超市。中学结合规模测算，以就近就学为基本原则 布局；农贸市场结合居民出行半径合理布局，尽量满足居民的基 本公平需求。详见公共服务设施配套表。 居住小区级公共设施 居住小区级基本公共服务设施主要有小学、幼儿园和小区体育 设施。 规划小学 2 所为城北中心小学、规划小学；幼儿园 3 所，根据 实际情况，幼儿园按照 11 生/百户进行配置，满足服务半径需求， 体现了公平原则。 小区体育设施结合小区公园设置，需要设置的体育设施项目包 括室外羽毛球场、交谊舞场地、集体舞场地、老年活动场地、溜 冰场、游泳池、游泳馆、体育馆。规划小区体育设施用地 3 处， 分别位于荣星西居住小区、湖滨花园居住小区、万寿寺居住小区。 规划社区卫生服务中心 2 处，服务半径 500 米。每处服务人口 约 2.5 万。 基层社区级公共设施 规划社区服务中心 7 个。基层社区级公共服务设施主要有：社 区服务中心、社区养老设施（建筑面积不低于 20 平方米/百户） 、 社区体育