政府公共性缺失视角下失地农民补偿与安置问题分析

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 政府公共性缺失视角下失地农民补 偿与安置问题分析 摘要：基于政府公共性缺失的视 角，通过文献研究、参与观察与深入访 谈等研究方法，以城镇化进程中河南省 Y 市为例，探讨在对失地农民进行补偿 与安置过程中政府公共性缺失的表现， 提出强化政府公共精神、加强上级监督、 健全相关法律法规以及强化政府公共服 务职能等防治措施，以实现政府公共性 的充分发挥，加快失地农民的城市融入， 最终实现以人为本的新型城镇化。 中国论文网 /8/view-12907505.htm 关键词：失地农民；补偿与安置； 政府公共性缺失；防治措施 中图分类号：F321.1 文献标识 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 码：A 文章编号：0439-8114（2017） 06-1183-04 DOI：10.14088/ki.issn0439- 8114.2017.06.048 Abstract： Based on the perspective of lack of government publicity， by the literature research， participant observation and in-depth interviews and other research methods， and taking Y city of Henan province as an example， the performance of lack of government publicity in compensation and resettlement of landless peasants was discussed， then the prevention and control measures including strengthening the public spirit of government， tightening the superior supervision， improving the relevant laws and regulations， as well as consolidating the public service functions of government were put forward， in order to achieve the full play of government publicity and -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 speed up the landless peasants integration to the city， and finally realize the people-oriented new urbanization. Key words：landless peasants；compensation and resettlement；lack of government publicity；prevention and control measures h 的十八届五中全会提出“推进 以人为核心的新型城镇化”，旨在缩小 城乡差距，以较低的成本和风险使失地 农民转化为享受国民待遇的城镇人口。 因此，政府作为城镇化进程的主导力量， 充分发挥其公共性，妥善、有效地解决 补偿、安置这一事关失地农民的核心问 题，保障失地农民的合法权益，帮助其 顺利实现身份转换，享受城镇发展的红 利，才能真正实现以人为本的城镇化。 关于征地过程中存在的问题，文 晓波1提出利益分配失衡、城市融入障 碍和救济手段乏力是当前失地农民面临 的风险困境。刘守英2认为权力二元、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 政府垄断、非市场配置和管经合一的土 地管理体制虽然有利于实现经济的高速 增长，但是也带来了日益增加的经济与 社会风险，中国要实现可持续发展，必 须改革以地谋发展的模式，改革现行的 土地产权制度。对于如何改革征地制度， 黄小虎3提出市场化土地补偿价格和补 偿方式，缩小征地范围，完善征地程序， 而且相关的财税体制、规划体制等也应 进行深入的配套改革，以彻底改革现行 征地制度。秦莉4从失地农民的公民权 利出发，认为在城市化过程中，失地农 民作为弱势群体，往往造成公民权利的 缺失，政府应该建立失地农民的社会保 障制度以保障其公民权的实现。关于失 地农民的市民化问题，王光黎5提出应 当增加失地农民的物质资本、权力资本， 重塑失地农民的人力资本和文化认同以 促使失地农民更好地融入城市生活。杨 磊6通过定量分析，得出影响失地农民 市民化的 3 个主要因素：资源获得、社 会支持以及社会适应，提出“资源-支持- -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 适应”综合影响因素模型，即资源获得 是失地农民市民化的基础条件，社会支 持是制度性保障，社会适应是重要的生 活状态。 已有征地研究成果多集中于征地 引发的社会问题分析、制度层面的设计 与改革、失地农民权益保护以及失地农 民市民化与城市适应等方面，并且多是 在制度改革的视角下研究失地农民面临 的困境。较少以政府为切入点，专门以 政府公共性缺失的视角把货币补偿与其 他安置措施区分开来进行分析。政府公 共性是指以政府为主体的公共组织，以 公共利益及其最大化为出发点和归宿点， 制定、执行公共政策，以实现社会公平 与正义、提供公共产品和服务。政府的 公共性决定了它应承担起失地农民的补 偿与安置责任。而在现实实践中其公共 性的缺失必然导致失地农民的补偿与安 置不到位。因此，只有政府公共性得到 充分发挥，妥善处理好失地农民的补偿、 安置问题，才能促使其更好地融入城市， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 真正实现以人为本的新型城镇化。 1 Y 市概况及其征地情况 1.1 Y 市简介 Y 市位于河南省中部，总面积 1 461 km2，全市常住人口约 112 万，其 中城镇人口占总人口的 35.68%。地处 平原地区，农耕文化发达，总耕地面积 达 910 km2，土地集约化程度高，主要 粮食作物为玉米和小麦，耕作为两熟制。 经济作物主要为中药材、烟叶与红薯， 是全国产粮大县、粮食核心区主产县。 通过经营城市，Y 市城市发展迅速扩张， 城市建成区面积由 2002 年的 18 km2 扩 大到 2014 年的 74 km2。市周交通便利， 经济发展势头良好，是“ 中国最具投资 潜力百强县” 之一。 1.2 Y 市征 地情况 随着 Y 市第二、三产业的快速发 展，市区对土地资源的需求不断增加。 近年来，通过城中村改造、城东新区、 经济技术开发区与颖北新区的开发建设 以及教育综合体项目的实施，城郊大量 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 的土地资源被征用，城镇面积迅速扩张。 Y 市各乡镇失地农民数量处于不断增长 之中，笔者从 Y 市国土资源局得知，仅 2013 年 Y 市共征用 437.87 hm2 耕地用 于城区建设，共征用 557.33 hm2 耕地用 于基础设施建设，失地农民 20 122 人， 占全市人口的比例大约为 1.8%，其中 72%的失地农民只获得货币补偿而无其 他安置措施。 1.3 Y 市失地农民现状 土地之于被征地村民不仅仅是物 质的生产资料，还具有生活保障和养老 保险的双重功能。由于土地被征收，被 征地村民的生产生活方式发生了改变。 以前从土地上获得粮食等生活来源的低 成本方式以及生存与发展的保障基础都 被有限的补偿款代替，他们不得不重新 考虑基本生活问题、就业问题与养老问 题等。 征地前，Y 市农民农忙种地，农 闲务工，农业收入是家庭收入的重要组 成部分。征地后，农民失去了基本的生 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 产资料，失去了最基本的生活来源，日 常生活开销增大，原来自给自足的部分 食品需要到市场上购买，用于食物的支 出比例增加，也就意味着生活水平和质 量相对下降。由于多数失地农民受教育 程度不高，缺乏专业技能，在就业市场 上的竞争力较小，只能从事劳动强度大、 收入低的工作。Y 市失地农民中男性一 部分外出务工，一部分到村庄周边的瓷 厂等需要干重活的工厂做工，或者做泥 瓦匠。妇女大部分从事保洁、超市销售 员或在村子周边做短工，就业收入较低。 并且完成再就业的农民大部分是通过自 己的社会关系，如熟人介绍获得工作， 而不是通过相关政府部门以及网络平台 获取就业信息与机会，因此失地农民就 业渠道狭窄。在社会保障方面，Y 市失 地农民基本只参加了新型农村合作医疗 保险，养老保险、失业保险等社会保险 依然处于普遍缺失状态。这在客观上加 剧了失地农民的生活负担，在心理上加 重了他们对未来生活的担忧。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 2 Y 市征地补偿安置中政府公共 性缺失的表现 2.1 补偿不合理 2.1.1 补偿费用不合理 土地补偿 标准在理论上是公共决策的产物，但在 实践中由于农民无法参与到土地定价过 程中，往往导致农民利益的损害。中国 现行的征地补偿标准主要依据土地产值 倍数或各省出台的征地区片综合地价， 二者均是以土地作为农业用地所得的农 业产值为基准，标准较低。Y 市政府按 照河南省 2013 年制定的河南省征地 区片综合地价标准 ，采取一次性的货 币补偿，r 付失地农民每公顷 53 万95 万元不等，平均区片价为每公顷 70 万元。而所得的补偿费用对于失地农 民而言只相当于他们种植粮食 35 年 的收入，没有充分考虑到失地农民市民 化后生活消费水平提高的客观现实。 2.1.2 补偿方式不合理 政府基本 采取一次性的货币补偿方式，忽略了土 地的社会保障功能。土地不仅仅具有经 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 济价值，对于中国农民而言，还具有养 老保障与失业保障的重要功能。一次性 的货币补偿方式难以维持失地农民可持 续性的生计。加之失地农民文化程度较 低，缺乏理财观念、投资渠道以及长期 生活规划，很难实现“ 钱生钱 ”，补偿款 多用于一次性消费，消耗特别快。 2.1.3 补偿分配不合理 随着城市 的扩张，土地的价值日益凸显。据统计， 2015 年土地出让金占地方财政总收入的 比例为 28.4%，土地出让财政收入占地 方财政收入的比例为 39.9%。然而这其 中农民能够分得的部分却微乎其微。 2014 年全国土地出让金支出的非成本支 出部分中，包括用于补助被征地农民的 三农支出比例仅为 33.6%，农民在土地 增值收益中分配比例明显过低。Y 市政 府所征用的土地并非全部为了社会公益 事业，如在 X 村低价征得的约 55 hm2 耕地中只有约 20 hm2 用于建学校，而 据笔者观察得知，与学校一路之隔所征 收的耕地上，已有两排新建的高档商品 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 房将要完工。政府以低价征收农民耕地， 以高价卖给开发商，获利颇丰，但发放 给失地农民的补偿费用却没有考虑土地 变更为非农用地后数百倍的增值。 2.2 安置措施缺失 2.2.1 忽视农民再就业问题 由于 失地农民人力资本缺乏，就业现状不理 想。并且就业渠道有限，再就业农民大 多是通过熟人介绍，从事高劳动强度的 工作，并且大多是临时工人，稳定性差， 收入也较低。上年纪丧失劳动力的农民 只能靠儿女挣钱养活。Y 市政府在征地 时忽视了失地农民的就业安置问题，没 有为他们提供一些直接的工作岗位或相 关的用人信息，也没有为失地农民提供 劳动技能培训以及就业和创业方面的指 导。 2.2.2 社会保障滞后 中国农村的 社会保障机制尚未成型，处于缺位状态， 对于失地农民而言更是如此。政府公共 性要求其应为失地农民提供公共产品供 给，建立完善的社会保障制度。但在实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 践层面上，政府对失地农民的社会保障 投入不够，项目单一，Y 市失地村民基 本只参加了新型农村合作医疗保险。他 们虽然不再从事农业生产活动，拥有了 城镇户籍，但却未被完全纳入城镇社保 体系，成为生活在城市和社会保障制度 外的边缘人，在就业、医疗、养老等社 会保障的多个方面并不享有同城镇居民 同样的待遇。特别是丧失劳动能力的高 龄失地农民，他们既无收入，又缺乏社 会保障，生活返贫现象严重。同时，社 保资金运作管理不规范，现阶段中国的 社会保障资金由国家垄断经营，运作不 透明且风险集中。针对失地农民，国家 政策要求建立专项社会保障资金，以保 证其原有生活水平不降低，长远生计有 保障。Y 市人力资源与社会保障局虽然 按照国家征地社保政策的要求收取了失 地农民专项社保资金，但由于没有具体 的失地农民社会保障安置方案，致使社 保资金闲置，保障政策没有及时落到实 处，以致失地农民的社会保障严重滞后， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 无法解决其后顾之忧。 3 失地农民补偿与安置中政府公 共性缺失的防治 “公共性 ”是社会学界分析社会团 结的重要理论视角，也是促成当代“社 会团结”的重要机制 7。只有充分发挥 其公共性，才能确保失地农民权益不受 侵害，才能最终实现以人为本的新型城 镇化与和谐社会的构建。 3.1 强 化政府公共精神，塑造官员公共意识 公共精神是政府公共性的内在要 求，是保障政府公共性的道德规范，是 一种内在约束机制，是强制性的制度约 束难以做到的。哈佛大学教授史蒂文 凯尔曼指出：“ 公共精神是摆脱利己主 义而为绝大多数公共利益着想的精神。 ” 它内含着公平公正性、服务性、法制性 与民主性。政府对失地农民的妥善补偿 和安置与公共精神的内在价值紧密相连。 体现在对失地农民的补偿与安置时，牢 固树立为人民服务的理念，把失地农民 纳入政策关怀的对象，自觉地从土地低 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 价征收高价卖出的获利中，把属于失地 农民的部分交还到村民手中，以高度的 责任意识为失地农民提供公共产品和服 务。因此要培养强化政府及其基层行政 人员的公平公正精神、公共服务精神、 法治精神与民主精神，用这种精神建设 塑造政府行政人员的人格，并内化为其 内心信念、道德品质的一部分，发挥行 政人员的主动性，激发其责任感，以促 使其实现公共利益、维护社会公平与正 义以及为群众提供优质的服务。 3.2 完善行政监督体制，加强上 级监督力度 行政监督即监督行政，是指依法 享有监督权的国家机关、社会组织及其 公民，对国家行政机关的行政行为和公 务员的职务行为进行观察、检查、评价、 督促及纠正的活动8。从政府征地活动 中可见，政府集决策者与参与者于一身， 为了自身利益容易滋生公共权力寻租。 而一旦出现腐败现象，处于弱势地位的 失地农民无力与政府抗衡。因此必须建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 立完善有效的行政监督体制，对政府在 征地过程中的权力进行约束与规范，以 杜绝政府的不法行为，保障政府的公共 性，维护失地农民的合法权利。对征地 补偿与安置的监督关键是加强上级政府 对基层市、县政府的监督。首先上级监 督力度大、效果快。上级政府主管部门 加强对于农用地转用方案、征用土地方 案的合法性、合理性审查。建立土地动 态监测库，及时统计与公布开发征地项 目的实施情况，充分发挥征地监管备案 系统的作用。同时为了防止压低、挪用 征地补偿费用，可以采取定期或不定期 的检查、暗访，对于市、县土地行政主 管部门拟定的征地补偿费用标准进行核 定，并在被征地农民中开展座谈会，对 失地农民登记情况、征地面积、补偿发 放和安置情况进行监督。认真履行行政 复议职能，对违法或不当的征地补偿、 安置行为予以撤销、变更，保护失地农 民的合法权益。做到征地前、征地中、 征地后的全面监督。其次，只有上级政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 府部门认真履行对下级的监督责任，才 能保障其他监督形式真正发挥作用。比 如：媒体监督就不会处于采访难、报道 难的尴尬境地，群众监督举报亦不会石 沉大海，从而创造广覆盖的监督力量， 形成良好的监督和被监督环境，以督促 政府为公共事务服务，为失地农民着想。 3.3 健全法律法规，强化制度建 设 政府公共性必须有法律制度的保 障，法律本身不仅体现了公共性，而且 也能保证政府公共性的有效发挥。中国 现行法律对于征地活动的规定主要集中 于宪法和土地管理法 ，缺少征 地补偿与安置的具体规定以及相关的户 籍制度、保障制度、财政税收等领域的 法律法规。而国务院及其相关职能部门 虽然颁布了失地农民补偿安置的规范性 文件，地方政府也制定了地方性政策， 但是它不具浞 律的强制性和权威性， 腐败分子容易钻法律与制度漏洞，损害 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 失地农民的利益。相关法律法规部门应 加强法律体系建设，全面规范行政权力 的运行实施，促进政府依法征地补偿与 安置，防治政府公共性缺失。首先，从 完善征地程序制度入手，制定严格而细 致的法定征地程序，细化征地工作的各 个环节，确保政府征地活动在公平、公 开、透明的状态下进行。同时在土地征 用立法体系中还应增设对违法征地行为 的惩处条款；其次，在法律层面上保障 失地农民的正当权益，各级立法机构应 充分考虑到失地农民的生存权以及未来 的发展权等因素，以市场定价为参考， 用“土地收益法 ”取代现行的 “产值倍数 法”，规定失地农民所占土地增值收益 的最低比例，制订一套科学合理的补偿 方案。同时应建立失地农民社保安置制 度，明确社保安置方案。最后，由于失 地农民缺乏相关的法律知识以及资金、 精力等，相关部门还应为其提