智能时代环境司法机制的再造

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 智能时代环境司法机制的再造 摘 要：自 2007 年以来，环境司 法得到了快速的发展，为保障生态文明 建设做出了一定的贡献。但是，环境司 法仍存在着立案难、立案少，公众参与 意愿低、难度大，司法裁判社会效果不 佳等难题。环境司法既面临着证据取得、 事实认定、损失计算等技术方面的障碍， 也受制于环境法律体系不健全、跨行政 区域污染管辖矛盾、 “三审合一 ”不能有 机融合的制度瓶颈。在智能时代，打破 部门藩篱，在数据开放共享的基础上推 动环境司法的智能化，通过降低诉讼成 本以激励公众参与、充分共享数据以提 升裁判质效、精准推送类案以推进司法 公正、科学评估损害以提升裁判信度、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 预判环境风险以实现预防理念，可化解 当前环境司法中的难题，并为“智慧法 院”的建设进行有益探索。 中国论文网 /4/view-12802434.htm 关键词：智能；环境司法；数据 共享 中图分类号：D926.04 文献标志 码：A 文章编号：1002-7408（2018） 05-0095-06 绿色发展已成为新时代中国特色 社会主义的重要发展理念， “实行最严格 的生态环境保护制度” ， “坚定走生产发 展、生活富裕、生态良好的文明发展道 路，建设美丽中国” 是十九大向人民做 出的庄严政治承诺。为此，我们需要 “构建政府为主导、企业为主体、社会 组织和公众共同参与的环境治理体系”1。 法院作为社会正义的守护者，在 环境治理体系中理应发挥裁决争议、救 济权利、维护公益、惩治违法的功能。 在理想图景中，法院应通过个案的裁判 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 确立环境参与规则，指引环境参与主体 依法行为，最终达到一般预防的效果， 有力保障生态建设的顺利推进。当前， 法院为实现这一目标的努力有目共睹： 早在 2007 年，贵州省清镇市就成立了 中国首个环境保护法庭，揭开了环境司 法专门化的序幕。截至 2017 年 4 月， 专门的环境资源审判机构已达 956 个。 这样大规模的机构建设，彰显了法院对 环境司法的高度重视。在新时代绿色发 展理念对司法保障提出更高要求，特别 是智能技术对社会生产生活产生深刻影 响的革新时代，检视十年来环境司法的 得失，思考如何借力“ 智慧法院 ”的全面 建设，实现环境司法工作机制的再造， 是新时代环境司法的必然要求。 一、环境司法的现实困境 随着环境权利意识的觉醒，人们 对环境质量的要求日益提高，却对法院 的环境保护功能期待不高。一方面是重 大环境污染和生态破坏事件频发，利益 相关方为维权不惜采取游行示威等激烈 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 的对抗方式；另一方面，最终进入诉讼 的案件却数量有限。从 2016 年 7 月至 2017 年 6 月，全国法院共受理环境资源 刑事案件 16373 件，环境资源民事案件 187753 件，环境资源行政案件 39746 件 2。每个专门的环境资源审判机构年均 受理案件数仅为 200左右，工作量 明显不饱和。为环境保护而专门设立的 审判机构面临着立案难、立案少、环保 法庭“等米下锅 ”3的尴尬境况。 而具有广泛社会影响力和典型示 范效应的环境公益诉讼案件，则更为少 见。据中国环境司法发展报告 （2015-2017） 公布的数据，自 2016 年 7 月至 2017 年 6 月，全国法院共受 理社会组织提起的环境民事公益诉讼案 件仅为 57 件，审结 13 件；受理检察机 关提起环境民事公益诉讼案件 791 件， 审结 381 件。按照 2015 年新环保法的 规定，全国具有提起环境公益诉讼主体 资格的环保组织有数百家，但较为活跃 的仍只是中华环保联合会、中国绿发会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 和自然之友三家。虽然这一年多来，检 察机关承担起了环境公益诉讼的重任， 表现也可圈可点，但从检察机关的环境 公共利益代表性、法定的性质和任务以 及专业知识和能力的角度考虑，检察机 关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体 4。2017 年 6 月 27 日，全国人大常委 会对民事诉讼法第 55 条进行了修改， 把检察机关作为法定机关和有关组织缺 位后的补充性环境诉讼原告，同时赋予 其支持民事公益诉讼的职责，检察机关 直接作为原告的可能性大为降低，环境 公益诉讼的前景因此又增加了不确定性。 环境司法还不得不面对比其他类 型纠纷更具冲突性和对抗性的现实。环 境侵权类案件的上诉率是全部民事案件 上诉率的 2.16 倍，当事人的利益更难协 调5。大量进入司法程序的环境侵害案 件并不能达到“ 案结事了”的社会效果， 由于受到地方保护主义的影响，施害者 与受害者力量对比悬殊的案件还存在引 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 发次生矛盾的风险6。特别是在环境行 政诉讼中，原告败诉率较高，造成法院 不独立、不公正的不良感受。在环境诉 讼中，法院裁判的说服力和可接受性持 续处于低位，不利于环境资源类案件的 妥善解决，严重影响了司法的终局性， 并不断消耗法院的公信力，使环境司法 越来越处于边缘化的地位。 二、环境司法的技术障碍和制度 瓶颈 （一）环境司法的技术障碍 环境科学属于工科，在广义上还 是跨学科领域的专业，它既包含像物理、 化学、生物、地质学、地理、资源技术 和工程等物理科学，也包含像资源管理 和保护、人口统计学、经济学、政治和 伦理学等社会科学。而现有法官的知识 背景，基本上是以法学专业为主的社会 科学，他们对环境司法中至关重要的技 术问题至多只能从概念层面进行粗浅把 握，而欠缺对科学原理的准确认知，因 此无法穿透技术的硬壳，提炼出裁判必 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 须的法律事实。 环境司法的技术障碍首先表现为 证据取得和认定的困难。出于对公共利 益的保护，法院在环境司法过程中往往 需要依职权主动调查取证，或者应当事 人申请而进行取证。但环境污染的证据 取得，需要专业的知识和不菲的成本。 即使是专业技术人员或机构，对于隐蔽 性、短期性、间接性的污染行为也难以 有效地采集和固定，同时“由于环境被 污染、生态被破坏的事实较之传统案件 更具复杂性，有些案件的事实演化存在 时空隔离性或其他复杂情形，对环境案 件的事实认定很难达到还原的程度”5， 法院难以判断取证的时机、范围和手段， 有时花费巨大代价取得的证据并不具有 法律意义，有时则因证据的各种瑕疵而 达不到可以采信的标准。 技术障碍更表现为对事实以及侵 权人应当承担责任方式的认定。面对由 自然科学语言构成的证据，缺乏相应训 练的法官，对环境损害的发生机理、损 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 害的现实及潜在后果、科学上的因果关 系无法准确理解，更难以有效地将其转 换为支撑裁判逻辑的法律事实。即使法 院能够形成环境污染已经构成的确信， 但损失计算以及环境修复方案又将成为 另一个技术难题。在环境司法的判决书 中，很少能看到依据充分、细致严谨、 能经得起推敲的计算推演，赔偿数额和 环境修复费用的范围、计算方式和标准 都存在着极大的争议，利益相关方及社 会公众往往都无法认同。特别是在环境 污染或生态破坏难以修复的情形下，还 存在环境修复费用执行的正当性和使用 的合理性质疑。 为弥补技术方 面的先天不足，法官对于科学证据，特 别是鉴定结论存在过度偏好。但当前专 业性、权威性、公信度很高的鉴定机构 非常少。现实中多头鉴定、重复鉴定， 鉴定结论相互矛盾，导致当事人不服裁 判7。更令人担忧的是，长期以来的鉴 定乱局已透支了专家证据的公信力，当 事人乃至公众对鉴定结论已形成鲜明的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 功利心态，一面寻求鉴定结论对利益主 张的支持，一面又质疑和抵制所有不符 合自身利益的结论。环境司法对鉴定结 论的刚性需求与公众对环境鉴定普遍猜 疑之间的张力，客观上影响了环境司法 裁判的可接受性。 （二）环境司法的制度瓶颈 环境司法是为应对经济高速发展 中日益严峻的环境、资源和生态问题， 考虑到环境资源案件高度的复合性和专 业性，由最高人民法院统筹、地方积极 试点，不断推进的专门化审判机制。十 年来，环境司法虽审判理念不断更新、 审判机制更为科学、审判团队更加专业、 社会影响力也在逐渐增强，但是，囿于 给定的政治和法律资源，制度供给仍显 不足，环境司法仍被束缚着手脚。 环境司法首当其冲的制度制约是 法律体系不健全。当前， “我国环境法尚 未法典化，法律规范较为分散，且环境 资源领域存在诸多技术性标准与规范， 如技术标准、行业标准、行业规范等， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 这些技术性标准与规范往往与环境资源 法律共同构成对相关行为违法性或有责 性的判断。 ”5一些新型的环境和生态破 坏行为，如光污染、室内装修污染、温 室气体排放等，仅仅由行政规章甚至政 府文件进行应急性规制，法律位阶较低， 可司法性差；一些常见的环境和生态影 响行为已经超出了自然界的自净能力， 现实地影响到人们的环境权益，但有关 的法律规制和惩处却未能进行相修 订；还有非典型的环境活动，如土地利 用、城市规划等，对环境和生态已产生 了现实的威胁，却因边界模糊而难以进 入到环境司法的领域。法律的空白、滞 后、模糊不可避免地影响了环境司法的 质量。 其次，管辖矛盾在环境司法中尤 为明显。大气、水污染跨行政区划的特 性，带来了环境司法的主客场问题。 2014 年中央深改组通过的设立跨行政 区划人民法院、人民检察院的试点方案 为环境资源案件的集中管辖奠定了基础。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 但是，跨行政区划环境资源案件的法律 关系和判定标准更为复杂，而且涉及各 种类型、多个主体的利益关系。当前实 践中主要采用集中管辖、巡回法庭和指 定管辖的方式，来克服司法地方化的弊 端8。但是此法又带来诉讼成本增加、 地方性法规相互冲突、裁判尺度不统一 等现实问题9，此外还存在管辖、审级 和执行等程序法依据不明的障碍。同时 环境司法的另一管辖创新也面临着理论 和实践的挑战。针对环境司法高度的复 合性，最高法试行“ 三审合一 ”乃至“四 审合一”的审判模式，以保证环境民事、 刑事、行政诉讼的有效衔接和裁判统一。 但是，当前运用“ 三审合一 ”模式审理环 境资源案件的环境资源审判机构，其主 要人员仍是从事传统民事、行政、刑事 审判的法官，他们普遍缺乏环境法知识， 对于涉及三大诉讼交叉类案件的事实认 定，往往基于自身的诉讼经验先入为主 10。审判机构虽在形式上合三为一， 但受制于不同性质诉讼的程序、证明标 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 准、执行手段，环境审判在操作中仍然 是各行其是，没能实现有效融合。特别 是在一些案源较少的环保法庭，法官还 需承担其他类型案件的审判，环境司法 反而成了副业，法官无法因身份认同而 凝合成整体团队。 最后，环境资源判决执行难、执 行手段有限，在根本上制约了其功能的 实现。根据环保法的规定，环境保护应 坚持保护优先、预防为主、综合治理、 公众参与、损害担责的原则。因此，环 境司法需要创新判决方式、加强司法执 法对接、鼓励公众参与，以体现恢复性、 预防性的特点，助力环境保护的综合治 理。2015 年召开的首届全国法院环境资 源审判工作会议上，江必新提出要完善 责任方式和执行手段，探索适用于超标 排放的惩罚性赔偿、环境保护禁令、更 新环境设施、代履行、第三方监督等方 式、手段。但这样的执行还欠缺相应的 制度配套：惩罚性赔偿缺乏环境法和侵 权责任法的明确依据，其他手段则需要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 依靠行政机关、社会公众的共同参与， 构建完善的综合治理体系，实现裁判的 无隙履行。虽然各地纷纷探索环保联动 机制，但从我国当下环境治理的实践来 看，为联动而联动所产生的形式化弊端 已显现端倪。以“ 联而不动、协而不调 ” 等弊病为特征的“ 恶性” 互动大量存在 11。 缺乏有效联动机制的环境综治体系，反 而制造了体系臃肿、反应迟缓、权责不 清的新问题。法院除了赔偿金额可独立 执行外，其他的已超越其能力范围。 三、环境司法机制的智能化构建 环境司法的智能化，是指基于 “智慧法院”的技术框架和海量数据，利 用大数据、云计算、人工智能技术，在 司法部门内部，以及司法部门与立法、 行政、社会组织和企事业单位之间构建 数据开放共享平台，实现数据的充分挖 掘和利用，从而优化审判管理、提升审 判能力、促进司法公开、激励公众参与、 实现环境综合治理。2013 年以来，周强 院长对信息化建设高度重视，提出“信 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 息化是人民法院一场深刻的变革”，将 深化司法体制改革和加强信息化建设比 作人民法院工作的车之两轮、鸟之两翼， 并在 2016 年全国两会上正式提出“智慧 法院”的概念。法院信息化建设 3.0 版， 以促进审判体系和审判能力现代化为总 目标，强调服务人民群众、服务审判执 行、服务司法管理，重点加强顶层设计、 加快系统建设、强化保障体系、提升应 用成效12。环境司法的专业性和专门 性特质，使其具有一定的独立性；因机 构规模、案件总量较小，其有相当的容 错性；作为司法改革的先行者，环境司 法又具备与生俱来的创新性。更为重要 的是，环境司法作为环保综治体系的重 要组成部分，基于数据互联互通基础之 上的机构融合与协作是其破除障碍、突 破瓶颈的必由之路。在这个意义上，环 境司法的智能化是不可逆转的趋势。 （一）诉讼成本最小化，激励公 众参与 市场、政府与狭义的市民社会是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 现代社会中配置资源的基本制度模式。 市场机制总体上是有利于环境保护的， 因为它是有效率的。但环境问题的外部 性导致市场失灵，因此需要政府依法干 预。不过，政府法治的不足同样会导致 政府失灵，此时就需要市民社会积极参 与而予以弥补13 。环境诉讼的总量偏 小，社会公众参与的意愿不强，除了同 样困扰法院的技术和制度障碍之外，高 昂的诉讼成本是影响诉讼意愿的重要因 素。环境诉讼的直接费用、人工费用等 显性成本可以通过减免、缓交诉讼费， 以及由环保基金支持等方式解决。而隐 性的信息成本不但难以估算，还限缩了 环境诉讼的维度。从广义而言，自然资 源的开发、利用和保护、生物多样性保 护、土壤环境保护、城市规划、公共工 程规划、环境保护规划、土地利用规划、 各种环境保护许可、环境影响评价等领 域的纠纷，都应当和环境污染一样，纳 入环境司法的范畴14 。但在实践中， 上述案件普遍存在利益主体不特定、诉 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 讼利益抽象化、诉讼标的难以量化、诉 讼请求不可执行的障碍，使相关利益主 体难以明确地提出法权要求，获得司法 救济。 当然，损害评估结论最 终仍需要专业的评估机构做出。环保智 能平台应当包括环境科学的专家库，按 照专业领域、利益回避等变量，在特定 案件中可匹配最为恰当的鉴定专家。同 时，机器也可以通过自主学习，在监测 数据和实验分析结论的基础上，自动生 成损害评估报告，与专家鉴定结论进行 比对校验。利益相关人如果对评估结论 持有异议的，也可申请公开基础数据、 鉴定方法和机器算法，并有权申请再次 鉴定。如此客观、公开、独立、智能的 损害评估体系，将有效破解当前环境司 法在损害认定方面的重大难题。 （五）环境风险可视化，助力事 先预防 司法的属性决定了其应消极被动 地适用法律，它“ 既无强制、又无意志， 而只有判断；而且为实施其判断亦需借 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 助于行政部门的力量”19。能动司法也 只是在法律的空隙处立法，法官不得随 意创新， “他应当运用一种以传统为知识 根据的裁量，以类比为方法，受到制度 的纪律约束，并服从社会生活中对秩 序的基本需要 ”20。但是，环境污染 的不可逆性，要求环境司法必须“构建 与立法机关、行政机关、检察机关的衔 接联动机制”21，并积极预防损害后果 的发生。基于此，环境司法创制了诉前 禁令制度，对行为已经造成、或可能造 成、抑或可能显著加重环境污染、生态 破坏或重大人身、财产损害的，法院可 以经由诉讼参加人、有利害关系人的申 请，或由法院依职权直接签发司法命令 或禁令，责令或限制行为人为一定的行 为17。诉前禁令很好地体现了环保的 预防性理念。但是，当前的诉前禁令还 存在裁决滞后、依据不足的问题。以北 京四中院受理的全市首例检察机关提起 的大气污染责任纠纷环境民事公益诉讼 案件为例，早在 2016 年 12 月，大兴区 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 环境保护监察支队就出具环境保护监 察意见书认定多彩公司存在大气污染 的环境违法问题，但直到 2017 年 8 月， 法院才向其作出继续生产的禁令22。 环境问题关系到公众健康这样根 本性的公共利益，并更深层次地关涉到 公民的发展权。环境司法作为事后救济， 无法消除公众对环境风险的忧虑。因此， 环境司法不仅仅是法律问题，更是政治 问题