治理视域下的大学章程建设研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 治理视域下的大学章程建设研究 大学章程是高校根据教育政策、 法规，按照一定的程序，以文本形式对 大学重大的、基本的事项做出全面规定 所形成的规范性文件，其本质是对大学 内部以及与大学有关的教育利益的调整 和分配。1大学章程是大学贯彻落实国 家顶层设计的重要保障，大学章程演绎 着校内行政权力与学术权力的博弈，折 射着高校与政府、社会、师生的关系调 节，以大学章程为基准的现代大学治理， 是“校长治校 ”与“教授治学”之耦合，是 学术自由与人权保障之凸显和实体法治 与程序法治之统一。2 中国论文网 /7/view-12982227.htm 2015 年，国务院印发了统筹推 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 进世界一流大学和一流学科建设总体方 案 （以下简称方案） ，在改革任务中， 方案明确提出完善高校内部治理结 构，建立健全高校章程落实机制，加快 形成以章程为统领的完善、规范、统一 的制度体系。3制度文明是高水平大学 的重要标志，在高等教育领域综合改革 深入推进的今天，如何以建设大学章程 为载体，完善现代大学制度，推进大学 治理体系和治理能力现代化，已成为建 设中国特色高等教育面临的时代课题。 本文从治理的视角研究大学章程对大学 组织治理的意义，并结合大学组织的特 征提出建设大学章程的建议。 一、治理与大学组织治理 1.治理的内涵 治理的英文单词“governance”， 源于拉丁文中的“gubenare”，具有导航、 掌舵的意思。在汉语中， “governance”被 翻译成治理，最早出现在市政学中。20 世纪 90 年代中期，治理一词逐渐在经 济、公共管理、社会学及政治学的诸多 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 领域获得话语权，并在很多地方取代公 共行政和公共管理。 “治理 ”一词宽泛而 富有弹性，可以被不同立场、不同语境 接受。治理不是某个学科专属的理念， 它是一种集体的产物，或多或少带有协 商与混杂的特征。 对于治理的内涵，学者们有着不 同的理解。在 R 罗茨看来，治理可用 于代指任何活动的协调方式，至少包含 着六种不同的用法：作为最小国家的治 理，作为公司的治理，作为新公共管理 的治理，作为善治的治理，作为社会 控制系统的治理和作为自组织网络的治 理。4詹姆斯 N 罗泽瑙将治理定 义为一系列活动领域里的管理机制，这 些管理机制“ 虽未得到正式授权，却能 有效发挥作用” 。虽然学者们对于治理 的见解各异，但他们都致力于了解公共 行为的众多行为体（个体或集体）之间 发展起来的紧密的相互关系，并且认为 对治理的论证能够更好地归纳人们所寻 求的协调方式：行为体之间（战略或利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 益）的协调，还有规则与行动价值之间 的协调。5治理是一个内容丰富、包容 性很强的概念，是各种公共的或私人的 机构和个人管理其共同事务的诸多方式 总和，是使相互冲突或不同利益得以调 和并采取联合行动的持续过程。联合国 全球治理委员会总结了治理的四个特征： 第一，治理不是一整套规则，也不是一 种活动，而是一个过程；第二，治理过 程的基础不是控制，而是协调；第三， 治理既涉及公共部门，也包括私人部门； 第四，治理不是一种正式的制度，而是 持续的互动。6 2.大学组织治理的内涵 大学是知识的共同体，是以学科 为基础，高度专业化的，由众多利益相 关者松散耦合而成的组织。现代意义上 的大学的产生，最早可溯及欧洲的中世 纪大学。大学组织最初是教师和学生聚 合在一起而形成的一种行会组织，以学 习和教授某项专门的知识为目的，后来 才逐渐成为学习和研究的组织。随着时 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 代的发展，大学组织不断更新自己的使 命，逐步发展成为一个高度社会化的公 共组织，其职能也从最初的教学扩展到 教学与科研相统一，再拓展到教学、科 研与社会服务三大职能。 大学组织作为公共组织的一种， 自产生之日起就存在着治理活动。大学 组织治理是大学组织为调和相关主体利 益、达成大学组织的目的，所采取的契 约、指导、控制等所有方法、措施的过 程与成果体现。大学组织治理不仅包含 着对大学组织内部结构的治理，而且还 强调和大学组织外部因素协调的互动过 程。7治理与大学组织密不可分，治理 是对大学组织的治理，大学组织是治理 的对象和实施治理活动的载体。一方面， 大学组织要生存和发展，就必须通过各 种治理手段与措施，在保证大学组织规 范和稳定运行的同时，能够促使大学组 织积极主动的适应外部环境的变化。因 而，治理方式的改变会影响到大学组织 的变革；另一方面，大学组织是治理得 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 以实施的载体，治理活动要通过大学组 织来实现。在大学功能日益多元、大学 组织日益繁复的今天，大学组织的优化 和重组也要求治理方式和手段做出相应 的调整。因此，大学组织与大学组织治 理存在着密切的互动关系，大学组织的 治理影响着大学组织的特征，大学组织 的特征也反过来影响着大学组织的治理 方式和手段。 二、大学组织的特征 1.组织系统松散结合 为适应学科综合的要求，大学组 织采取了高度专业化的院系研究所建制， 这种组织结构具有层次清晰、功能明确、 管理有序的特征。然而，学科的分化又 使大学组织存在无序性和人员机构间联 系松散的特征，具体体现在：第一，组 织目标存有差异，各学院、系、研究所 等的人才培养目标不尽相同，教师也在 一定范围内，拥有确定自己的工作内容 和工作目标的权利；第二，组织结构存 在不确定性，组织结构越是繁复的大学 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 组织，其权力结构也越复杂；第三，组 织运作不规则，越是高度专业化、规模 较大、具有多重目标的院系研究所，其 组织内部运转的无序性也就越突出；第 四，组织管理不确定，组织对外界信息 的把握具有不确定性，组织管理中参与 者的流动性强，很难明确每个人的职责。 这些表明，大学虽是由相关职能部门及 院、系、研究所、班级等组成的统一结 构体系，但大学中各基层部门间存在着 分隔与断裂，大学组织的职能如教学和 科研活动，在本质上仍是由活动主体决 定。松散结合的组织系统特征，有助于 大学组织内部各院系研究所，保持对外 部环境的适应能力，从而形成大学组织 内部动力与活力，为学术自主提供了制 度性保障。8 2. 职能目标的多元性 大学组织的目标具有多元性特征， 而且有些目标还在一定程度和范围内互 相排斥。一般认为，大学具有三大职能， 即教学、科研和社会服务。与大学三大 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 职能相适应，大学的目标也具有多元性 或多重性的特点。大学的职能经历了从 单纯的培养人才，发展培养人才与发展 科学并进，9进而产生为社会服务的职 能的过程。这些变化的根本原因在于， 高等教育要适应社会经济的发展、生产 力水平的提高、科学技术的进步，以及 由此带来的社会形态的变革。纵观大学 组织职能的演变历程，大学多重职能目 标并非生来如此，也非一成不变，更非 一蹴而就。在大学组织职能的递进发展 过程中，后出现的职能并不否定大学先 前已经具备的职能，而是和原先的职能 一同展现高等教育的功能，而且这种共 存共荣并不断发展的过程是持续的，永 远不会终结。职能目标的多元性，使大 学组织的整体目标具有相对模糊性，但 也正是大学组织职能目标的相对模糊性， 才使大学各部门及其成员拥有较大的自 主发挥的空间，为大学组织营造出宽松 的学术氛围。 3.低重心的科层管 理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 大学组织拥有明确的组织机构， 清晰的结构层次，明确的职能目标，并 建立了系统的、理性的和科学的管理制 度，有着明确的、严格的权力等级体系。 因而，行政权力在大学组织中起着重要 作用，大学组织属于比较典型的科层组 织结构。科层管理保证了大学组织的井 然有序，各项教学管理工作有章可循。 但是，大学组织不同于企业组织和政府 组织，它是由相对独立的学科构成的扁 平化的组织结构，权力重心较低，权力 较为分散。一方面，这是由于大学组织 的职能具有多元性的特征，组织目标实 现的复杂性和艰巨性使得分权成为必然， 要实现组织的目标，就必须充分发挥教 师群体和专业组织的积极性，调动广大 教职工和学生的参与意识；另一方面， 大学组织结构的重心在基层，基层组织 作为操作的基本单位，承担了基本的教 学、科研和社会服务职能。因而，大学 组织是实行科层管理的组织，但却是低 重心的科层管理组织。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 4.相对独立的组织生态环境 任何组织都生存在一定的环境之 中，任何组织也都离不开外部环境的制 约，必须与其所处的环境相互依存，并 与其所处的外部环境进行物质、能量、 信息等方面的交换。大学作为一个组织， 也遵循着这样的规律，无时无刻不在与 社会、经济、文化等进行着各方面的输 入与输出的交换。与一般的组织不同， 大学组织虽受外部环境的制约，但却拥 有一个相对独立的组织生态环境，对外 部环境的变化的敏感度相对较弱。在我 国，几乎每所公办大学除了必需的行政 组织、教学单位、教辅单位外，都还设 置了大量的直属单位，如保卫处、附属 中小学、附属幼儿园等。完备的组织机 构使高校承接了本应由社会承担的职能， 使高校具备一个相对独立的组织生态环 境。这虽然方便了高校师生的生活，但 却强化了大学组织与外部环境的边界和 壁垒，减弱了大学组织与社会、市场和 政府的联系机制，缩小了高校与外部环 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 境的交流内容与范围，减少了高校与外 部环境的交流频率，降低了高校与外部 环境的交流深度。 5.二元并存的权力配置 大学组织的管理运行与政府或企 业等组织管理的理性运行有着重要的区 别，政府或企业等组织管理运作具有权 力的一维性，即其行政权力来自于科层 组织中的法定的职位权力，来源于公司 或政府的规章制度。而大学组织的管理 运作则具有两种截然不同的权力，即行 政权力和学术权力。一方面，高校具有 现代社会科层组织特征，因而，法定的 行政权力在大学组织日常的教学管理中 起着重要的作用。另一方面，高校组织 的松散结构以及职能目标的多元性，说 明高校并非严格的科层化组织。而且大 学组织所承担的是高度专业化的学术活 动，教师的教学和研究、学生的学习与 活动都具有较大程度和范围的自主性。 因此，大学组织也存在与之相适应的学 术权力。虽然这两种权力的来源不同， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 并在某些方面存在着冲突和矛盾，但是 这些冲突和矛盾是可以调和的。行政权 力的行使是为了学术权力更好地发挥奠 定基础和扫清障碍，而且它们的最终目 标是一致的，都是服务于大学的职能目 标。 三、建设大学章程的意义 1.完善现代大学制度 现代大学制度是一切关于大学的 理想制度的统称，建设现代大学制度一 直都是大学组织的理想追求，高等教育 发展的历史也是一部大学制度建设与完 善的历史。1810 年，威廉冯洪堡以 新人文主义精神为指导创办的柏林大学， 因重视“学术自由 ”以及“教学与科研相 统一”而被认定为现代大学制度的源头。 美国的大学所崇尚的“3A 原则” （学术 自由、学术自治、学术中立） ，被推崇 为现代大学制度的黄金标准。现代大学 制度涉及规范和理顺大学与政府、大学 与市场的关系，涉及大学内部治理结构 的完善和改革，其核心是在国家的宏观 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 调控政策指导下，大学面向社会，依法 自主办学，实行科学管理。 国家中长 期教育改革与发展规划纲要 （20102020） 在第十三章“建设现代 学校制度”中明确指出：要完善中国特 色的现代大学制度，并把大学章程建设 列为完善中国特色现代大学制度建设的 重要一环。10 同时，大学章程可以视 为高等教育政策法规在大学内部施行的 配套文件，具有解释、细化高等教育政 策法规的作用，有助于完善现代大学制 度，实现依法治校。 2.推进大学治理体系和治理能力 的现代化 2013 年，十八届三中全会在通过 的中共中央关于全面深化改革若干重 大问题的决定中，将“ 完善和发展中 国特色社会主义制度，推进国家治理体 系和治理能力现代化” 作为全面深化改 革的总目标。教育作为社会的一个重要 子系统，教育治理体系和治理能力的现 代化关乎我国治理体系和治理能力现代 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 化的成败。而高等教育作为国民教育体 系的最高层次，大学组织的复杂性及其 自身担负的人才培养、科学研究、社会 服务的使命，使其在与政府、社会和市 场的关系上具有不同于其他阶段教育的 独特性。因此，通过建设大学章程，推 进高等教育治理体系和治理能力的现代 化，就成为当前迫切需要解决的重要课 题。大学章程不仅是沟通高校与市场、 政府的桥梁和纽带，也是高校依法治校 和自主管理的基础。 中华人民共和国 教育法明确规定，设立学校必须具有 组织机构和章程，学校有“按照章程自 主管理”的权利。从法律的角度来看， 在遵守国家有关法律规章制度的前提下， 大学实行自主管理的直接依据是大学章 程。因而，大学章程一旦通过教育行政 部门的核准与审批，就具有了相应的法 律效力。不仅对学校的办学行为有约束 力，而且对国家相关行政部门的管理行 为也有约束力。 3.优化大学组织架构 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 大学组织架构是大学组织整体的 结构，是大学组织为了实现既定的目标， 经过组织设计形成的大学组织内部各个 行政部门、各个教学单位以及各个层次 之间固定的排列组合方式。虽然大学组 织架构在使命、功能等方面存在着差异， 在学科组合方式、组织机构设置及权力 配置方面也存在着不同。但无论大学组 织发生怎样的变化，它们都注重追求学 术自由与社会责任，且在组织运行上体 现出上下行机制，并以结构功能协调作 为现代大学组织运行的基石。11通过 大学章程的建设，可以进一步优化大学 组织架构，理顺大学组织中高中低层关 系，合理配置大学组织的行政权力，弱 化高校行政色彩。这不但契合党和国家 对高校去行政化的要求，而且能保证大 学组织行政权力的重心集中在基层，保 障学术权力与行政权力的统一，使行政 权力更好地服务于教学与科研，为大学 组织学术自由创造良好的环境，促使学 术自由发展，以利于校长治校、专家治 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 学、学生自主发展的良好局面的形成。 4.促使大学组织行政科学化 大学组织去行政化具有两重含义， 一是大学内部的去行政化，即防止行政 权力干预学术权力，确保行政权力为学 术权力服务；二是避免政府对高校发展 的过度干预，确保高校办学的自主性， 保证高等教育事业发展的独立性，使其 按照教育的规律稳健发展。但是，大学 的发展不能没有行政，大学组织去行政 化应以大学组织行政科学化为前提。大 学组织的发展存在于特定的社会环境之 中，与社会的其他领域保持协调一致， 是大学组织实现自我发展、自我提升、 自我创新、自我超越的重要条件。如果 过于强调大学组织的自治与大学的独立 性，则容易导致大学组织的发展超脱于 社会发展之外，不能与社会的发展进步 保持协调。而若过于强调政府的直接管 控，则又容易忽略教育的发展规律，陷 入行政化的泥沼。因此，为了保证大学 组织与社会发展的协调，加强政府的宏 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 观统筹则是必然的选择。而大学章程的 制定，不但有助于划清高校与政府的边 界，而且有利于在政府统筹规划与大学 自治之间寻求一个平衡点，在这个平衡 点上，既能够充分发挥政府的宏观调控 作用，使大学组织的发展与社会的发展 相统一，又能较好弱化大学的行政色彩， 充分尊重大学组织的自治与自主发展。 四、建设大学章程的建议 1.坚持民主制定原则 大学是由诸多利益相关者松散耦 合的社会组织，而大学章程的本质是对 高校资源和各阶层利益的调整与分配。 因而，大学章程的制定应充分考虑不同 利益相关者的期望与利益，广泛听取他 们的意见与要求，这样制定的大学章程 才能反映到各方面利益群体的需要，在 实际执行过程中遇到的阻力才会最小， 大学章程也才能够发挥最大的效力，产 生最大的效益。大学章程的制定应坚持 民主原则，尤其是要能够反应教师这一 利益群体的意见。一方面，这是因为教 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 师具有深厚的学术造诣，在大学章程的 重大问题决策上可以提供政策咨询和智 力支持；另一方面，教师是大学组织的 重要主体，大学教学、科研和社会服务 的职能主要是通过教师职责的履行得以 实现，大学作为一个二元权力并存的组 织，管理者并不能够通过完全的行政手 段对教师施加影响，只有鼓励教师参与 大学章程的制定过程，并以某种方式让 其共同分担决策责任，才能使其认同大 学章程的价值。一部好的、行之有效的 大学章程的制定，绝不只是校长和管理 者办学意志的集中体现，12而是应坚 持民主基础上的集中和集中指导下的民 主相结合，以使大学章程能兼顾各方利 益。 2.契合国家政策法规，突出大学 自身特色 大学组织的行政权力来自国家政 策法规的赋予，要确保大学组织行政权 力来源合法行使有效，就必须深度解读 国家政策法规。同时，大学章程直接影 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 响着党和国家的路线、方针、政策和国 家法律、法规的贯彻落实，影响着基层 干部和广大教职工的积极性和创造性， 影响着高校培养人才的数量和质量。因 而，作为承接上位政策法规的大学章程， 应该与国家相关教育政策法规保持高度 一致。由此而制定的大学章程应凸显出 共性，即是在不同地区，不同类型和处 于不同经济发展水平的大学所体现出的 共同属性。与此同时，高等教育具有多 层次、多类型的特征，每一所大学都有 各自的发展历史和文化底蕴，在长时间 的办学过程中形成了各自的办学理念、 发展路径和人才培养目标等。因此，每 所高校制定的大学章程在突出共性的同 时，也应根据自身的办学传统、办学历 史、资源禀赋，以及国家和当地社会经 济环境及发展的需要，确定自身在特定 领域、层次、地域范围内的发展目标与 特色。 3.大学章程要表述具体可操作 大学章程作为国家高等教育立法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 体系以外的，与高等学校内部管理密切 相关的制度规章，事关高等学校资源配 置、发展定