成都统筹城乡综合配套改革试验的思考2011年04月07日 09

成都统筹城乡综合配套改革试验的思考 2011 年 04 月 07 日 来源：城市中国网综合 编者按：党中央把解决“三农” 问题 作为全党工作的重中之 重，作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。 “三农” 问题的 根源在于长期形成的城乡二元体制，突出表现在区别城乡居民身 份的户籍制度、城乡分割的公共服务制度和不清晰不完整的农民 财产权利。因此，解决“三农” 问题的着眼点和落脚点，就是要打 破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，让农村富余劳动力 有序进入城镇和二、三产业，同时大力发展现代农业，建设社会 主义新农村。为此，应尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、 公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡 配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融 合。 四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，坚持 以科学发展观为引领，保障改善民生，促进社会和谐，通过全面、 系统、深入的改革实践，在构建城乡经济社会发展一体化新格局、 推动发展方式根本转变上取得了重要进展，初步形成了城乡同发 展共繁荣的良好局面。希望成都的探索对全国其他地区统筹城乡 改革发展有所启示和借鉴。 推动发展 走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路 统筹城乡发展，破解“三农” 问题，要靠城市 带动。 我国总体已进入“以城带乡、以工促农” 的阶段。但目前不少 城市发展水平还不高，大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长 期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题：一 是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费 和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊 端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展 中面临的突出难题。成都自 2003 年起，深入总结、认真借鉴，探 索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中” 、“三次产业互动” 为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。 “走好 这条路” ，“三个集中”、 “三次产业互动”是关键。 一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律， 成都统筹城乡产业布局，将全市 116 个开发区整合为 21 个工业 集中发展区，在此基础上，进一步建立 13 个市级战略功能区和 一批区(市) 、县产业功能区。 二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。一面努力推动中 心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选 择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使 其迅速转变为现代小城市。同时，加快农村新型社区建设，完善 基础设施和公共服务配套。7 年多来，上百万农民有序进入城镇、 农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变， 同时也为土地规模化经营创造了条件。 三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前 提下流转土地承包经营权，全市 1/3 的耕地已实现规模化经营， 带动 67%的农户实现农业产业化。 成都的“三个集中 ”不是简单的物理形 态上的集中，它抓住了 三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、 农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言， 这也是一种必然的选择。 以“三个集中 ”为 基本原则和根本方法，成都 对城乡发展建设 进行了科学规划。 首先是改变“规 划不下乡” 的传统，在全国率先将 规划延伸至 乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建 设的无序状态。 在此基础上，以“全域成都” 理念为 指导，在 12400 平方公里 市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社 区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步 建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离” 的新 型规划管理体制。 有了科学规划，还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕 地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收 益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护 的“ 动 力” 、城市 发展的 “空间”和农村发 展的“ 资金”三大难题。 成都地处都江堰自流灌溉核心区，600 多万亩耕地是统筹城 乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚 持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金， 以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资 28 亿元，按 每亩 300400 元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提 供补贴，惠及全市 170 多万农户。这一举措完善了耕地发展权的 补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于 提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。 同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之 间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调 动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实 现了城乡发展的“双 赢” 。新津县普兴镇 袁山社区，过去是闭塞落 后的市级贫困村。2006 年起，依托土地整理，引导农民按规划集 中建房居住，实现了“户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直 通到家里”；村里利用 节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔 养殖基地，集体经济也得到了发展壮大。2009 年，袁山农民人均 纯收入 7080 元，比 2005 年增加两倍多，村集体经济收入 22 万 元，一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设 为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和 6 个农 村新型社区，2 万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经 营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕 地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增 收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计 划用 6 年左右的时间彻底改变 农村地区的面貌，并新增 30 万亩耕地。 借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保 了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明，经过 7 年 探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣， 也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的 弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文 化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。在对成都的探索实践进 行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙 代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要 引领城市。 ” 还权赋能 深入推进农村产权制度改革 市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁 垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下， 由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量 资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴 尬境地。 “不解决好 产权问题 ，就激活不了农村发展的活力和动力， 就形成不了城乡一体化发展的新格局。 ”这是成都上下一致的共识。 要从根本上解决好“三农” 问题，必须让农 民享有与城市居民同等 的发展权利和发展机会。 在深入调研和充分论证的基础上，2008 年 1 月，成都出台 关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的 意见(试行) ，正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属 清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标， 核心是实现“还权赋 能” ：“权”是农民完整的 财产权利， “能”则是农 民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。 都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试 点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家 每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权 安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打 消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调 解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据 (90 多个类别，户均 200 余项)和复杂的实地勘测工作，干部和村 民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地按照四至挨次 排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直 接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会 协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了 一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图” 。(见图) 用这个办法，不但 工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了 妥善解决。 村民议事和“鱼鳞图 ”这两项创造，生 动地反映出农民对于落 实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力：只要 农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解 决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基 层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图” 经过完善和提升，也 成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城 乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。 两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实” 权、颁“铁” 证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权 证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致” ，系统厘 清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市 2661 个村，35857 个组集体经济组织、212 万户农户、485 万宗农 民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基 本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村 的“ 家底 ”。长期研究 “三农”问题的社会学家 陆学艺称赞成都“ 做 了一件了不起的事情”。 确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑 村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行 了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变” 的探索，为进一步 稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。 与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易 平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范 有序流转创造了必要条件。 2008 年， “5?12”特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村 产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重 建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使 用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金， 也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很 多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户 按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集 了大量急需资金，大大加快了重建步伐。改革还推动了农村金融 的创新，2 万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获 得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园。此外，市域内不 同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划 自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条 件显著改善等多重明显成效。 农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡” 的农村资 产，广大农村焕发出蓬勃生机。 一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路。 2010 年底，成都出台户籍改革意见：全域成都统一户籍，到 2012 年底，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服 务和社会福利。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地(林地)承 包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业 的改变而受到侵害。 坚持原则 保证改革持续健康推进 改革意味着突破。不少人曾经担心：成都的这场改革会不会 偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合 法权益，或是成为一阵风、运动式的“政绩工程” 然而，这场历时 7 年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改 革，尽管面临很多矛盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不 但没有引发大的社会不稳，反而受到了广大干部群众的普遍认同 和拥护。所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚 持引导和教育干部按照正确的原则推进改革。 第一，坚持因地制宜、循序渐进。成都坚持按照中心城区、近 郊市县、远郊市县不同“圈层” 因地制宜推 进改革，不搞“一刀切”， 鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作。同时，以 清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入。 第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度。成都在农村产权 制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使 用权的关系，明确权利义务。同时，积极探索农户土地承包经营 权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经 济。从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和 完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推 动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在 城乡之间自由流动创造了条件。 第三，坚持规划和土地用途管制。成都在实践探索中总结形 成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使 “看 图说话” 、依据规 划推动发展在全市各 级干部中蔚然成风。规 划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保护基 金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕 地规模不减少、用途不改变、质量有改善。同时，对于各类违反规 划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断 加大规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规 划办事的良好风气。 第四，坚持充分发挥群众主体作用。成都在实践中坚持加强 基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众 充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推 进最根本的原因。 在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心 是常见的两种倾向。成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡 改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众 工作、维护群众合法权益，在全市农村(涉农社区)构建了党组织 领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的 新型村级治理机制。借助这一平台，农村产权制度改革中的各类 矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了 算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群 众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金