我国农村政治制度研究

内容摘要： 中国是一个有着悠久农业文明传统的国家，农村的治乱兴衰历 来是国家治乱兴衰之本。新中国建立以后，在中国共产党的领导下， 中国农村社会发展取得了史无前例的辉煌成就，现实中国农村经济 改革和快速发展，以及由此引发的农村社会结构转型，对农村政治 发展和文化整合的要求越来越迫切。加快农村政治文化的发展，调 整农村社区社会心理和精神状态，化解农村社区经济、政治、文化 生活中不同理念之间的磨擦和冲突，整合农村社区不同阶层和利益 群体，在思想上、政策上、体制上、目标上形成较为一致的政治认 同，不仅是农村经济持续发展的迫切需要，而且是新形势下巩固工 农联盟和国家政权的重要任务。本文从现阶段中国农村政治状况和 发展趋势入手进行研究，通过对家庭联产承包责任制后中国农村公 共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察， 试从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。 一、农村社会结构转型及其引发的矛盾和冲突 农村经济改革、社会变迁与政治发展稳步深入的一个重要前提 和保障，是中国农村在高速现代化的进程中保持总体上的社会政治 稳定。改革开放以来，由于农村以土地使用制度为核心的经济体制 改革，引发了农村政治、文化及其整个社会结构一系列的深刻变革。 中国农村正在经历着由传统的农业、农村社会向现代的工业化、城 市化社会转型的过程。随着改革开放以来农村所出现的一系列制度 变迁与创新，农村政治稳定的性质、形态及其支撑机制发生了重大 变化，出现了由传统的影响和阻碍政治发展的迟滞型政治稳定向动 态的发展型政治稳定的转变。 在总体上，农村经济发展、农民收入增加、生活质量大幅度提 高，农村经济和社会已经发生了历史性变化，向现代化迈进了一大 步。一些发达的农村社区，居住条件集镇化、生活方式市民化，农 村经济产业化的发展趋势，已经向我们展示出未来中国农村现代化 的美好图景。但与此同时，农村社会结构转型中的社会问题也大量 显示出来。 （一）农村经济结构发生了阶段性变化。 我国经过 20 多年的改革发展，农业和农村经济关系发生了重大 的标志性变化，表明我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段： 1、农产品供求关系和供求结构发生了根本变化，由全面短缺走 向结构性和地区性相对过剩。 2、农村产业结构和劳动力就业结构发生了重大变化，农业比重 下降，非农产业比重上升，全国工业化加快了进程，二元经济结构 开始被打破；与此同时，农业部门劳动力就业总量下降到 50%以下。 3、农业增长方式和资源配置方式发生了重大变化，突出的特点 是劳动力和土地贡献作用不断减弱，资本和技术对农业发展的作用 显著上升。 4、农业生产方式和生产关系发生了重大变化，农业产业化经营， 第 3 页 共 16 页 即农业生产的商品化、区域化、专业化趋势越来越明显；农村分配 方式也发生了很大变化。 5、农业和国民经济的关联度日益加强。目前人均国内生产总值 达到 700 美元以上，农业占国民经济比重下降到 20%以下，农业部 门从业比重下降到 50%以下，城市化水平达 30%。这一系列指标表 明我国已初步实现工业化，进入到工业化中期阶段。 农村经济结构、生产方式、生产关系的这些重大变化，又是在 国内经济转轨和国际经济全球化的大背景下进行的。经济结构转型， 一方面引发了乡村文化和价值观念的大裂变，市场观念、经营观念、 核算、竞争、信誉、平等、自主、效益、人才、契约、法制等等全 新的观念和人格在经过裂变的阵痛后逐渐生长出来；另一方面又使 农业和农村经济持续发展、农民收入增加遇到了前所未有的困难和 新问题，农村干群都有一种焦躁的情绪。这种状况不仅对基层政府 管理农业和农村经济提出了新的挑战，而且对政治体系建立在传统 价值观念上的权威及基层政权治理农村社区都产生了极大的冲击。 （二）农村基层政治权力结构正在发生一场深刻变革。 中国农村自人民公社制度建立后，从根本上改造了乡村的组织 形式和组织方式，结束了旧中国农村社会一盘散沙的局面。这一体 制在借助经济和行政力量控制乡村社区的同时，也将党政群团等组 织引入乡村。这一格局摧毁和压抑了乡村宗法组织势力。另外，在 农村社区，强烈的意识形态，阶级斗争和群众运动，形成了一种超 强度的政治氛围。加上公社的准军事化行动和超强度的劳动又极大 地限制了农村人口在时间和空间上的流动。这些方面有效整合，使 公社具有强大的资源动员能力和社会控制能力，使中国农村曾经出 现过一种前所未有的稳定和安宁。但是，这一体制未能随着农村经 济的发展而发展，以至于损害了中国工业化和现代化的进程和目标。 当这种稳态结构阻碍经济发展之时，也就孕育了打破旧的稳态结构 促进新的政治发展之势。十一届三中全会以后，农村家庭联产承包 责任制的推行，最大的政治结果就是导致了人民公社的体制的迅速 瓦解。以后通过撤区并社、撤社建乡、撤消原生产大队建立村民委 员会等一系列的政治结构变革，形成了现时中国农村这种“乡政村 治”的政治格局，实现了农村政治由旧的稳态结构向新的稳态结构 的转型，从而造成了 20 多年来农村经济及社会的大发展局面。 如果把家庭联产承包责任制当成农民的第一个伟大创举，乡镇 企业的大发展当成农民的第二个伟大创举，那么，当前的村民自治 可以算农民的第三个伟大创举。由于农民的伟大创造，中国民主政 治建设有了独特的途径和方式代表制民主与直接民主相结合。 在村一级实行直接民主制度，其内容和形式包括实行民主选举 农民公推直选，民主决策村民代表和村民议事会制度，民主管 理和民主监督包括村务公开等一系列制度。 “四个民主”是社会 主义民主在农村最广泛的实践，同时又是乡（镇） 、村权力结构和利 益结构的重新调整：乡（镇）基层政府对自治村的领导和被领导关 系将转变为指导和被指导关系；一部分国家权力乡（镇）在基 层的行政权力，将转变为社会权力（村社区的自治权） 。农村基层直 第 5 页 共 16 页 接民主的形成和发展改变着基层政权的行为，两种民主形式代 表制民主与直接民主在乡（镇） 、村这一结合点上发生了碰撞，村民 自治和直接民主对不仅对基层政权提出了全新的要求，而且影响到 县（市）及更高层地方政府的行政行为。在基层政权及县以上政府 还未来得及调整和适应这种变化之前，农民与政府的冲突是不可避 免的。在这种情况下，农村政治体系需要更进一步的改革和创新。 （三）农村阶层结构发生了分化。农村经济改革、生产力的发 展和利益关系的重新调整，以及党和国家在农村重大经济社会政策 的调整和变化，促进了农村社会分化和社会结构变迁。按照中国社 会科学院陆学艺先生的研究，现时农民已经分化为八个阶层：农业 劳动者、农民工、雇工、农民知识分子，个体劳动者与个体工商户、 私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者。这些阶层的产生大多 与乡镇企业和其他非农产生的发展与兴衰有直接的联系。目前，全 国乡镇企业已经静悄悄地进行了以产权制度改革为中心内容的改制， 已有 7080%以上转变为个体、私营企业，使得农民工与农村雇工、 乡镇企业经营管理者与私营企业主之间发生了此消彼长的新变化。 加上农村其他非农产业发展以及我国工业化，城市化步伐加快，农 民越来越多地从农村社区走了出来。同时，农村社区社会化服务组 织的兴起，以及以血缘、地缘、业缘等为纽带的农民经济组织或联 合体形成和发展，农村又出现了一批新生的经济组织，行会等利益 群体的“领袖式”代表人物，在一些地方，他们的号召和影响力甚 至超出了农村基层组织。 农村社会阶层的急剧分化和变迁，冲破了村社原有的社会秩序、 价值观念和行为规则。这种非均衡的社会结构转型，形成了现时农 村多元利益群体、多层社会结构、多元价值观念、制度和行为规则 并存的混合体制。混合体制的存在，为不同社会利益群体确定自己 在这种转型社会中的角色和地位，提供了多元选择，从而也提供了 实现不同社会利益的多元渠道，减缓了制度性、体制性冲突，但同 时，社会急剧转型，多元利益和价值观念相互冲突。可以认为这是 当前农村社会矛盾急剧上升的深层原因，必须引起高度重视。 二、现实农村对政治发展和文化整合的要求 政治和经济是社会的一对孪生体。政治发展是为经济发展开辟 通途、提供保证的，而经济的发展又为政治发展搭好了跳板。经济 发展与政治发展的共生现象有其必然性。任何脱离了经济发展的政 治发展，或者忽视了政治发展的经济发展，都不可能成为真正的发 展。中国农村改革的历史经验告诉我们，农村的每一步发展都要求 政治体系做出相应的反映，特别是经济体制转型的历史关头和经济 起飞的启始阶段，这种要求就更为强烈。 （一）经济全球化以及农业经济市场化、产业化、规模经营、 一体化的发展趋势，要求农村政治文化一体化、结构化、功能化。 在经济全球化宏观背景下，农村经济体制深化改革和开放提出 了全新的要求，迫切需要农村生产经营组织制度的创新。农民需要 在不触动家庭经营制度的前提下以新的方式组织起来。现实农村： 以农业企业、农村经济能人为“龙头”组建的农业经济组织，已经 第 7 页 共 16 页 开始了企业化、公司化、基地化的发展；以产业结构调整为主要内 容，以产业链为纽带，农民已经开始形成新的经济组织关系；农民 以业缘、地缘、血缘为纽带建立了经济联合体或合作经济组织；农 户以土地、资本、技术等入股建立起股份合作经济组织；以加工、 储存、运销为业务建立起社区服务组织；建筑、餐饮业、商贸等行 业的兴起。这一切都表明，建立在农村社区分工进一步深化基础上 的农业、农村经济组织制度的创新已经开始。这种以农业和农村经 济组织制度创新为标志的农村经济和社会结构新的发展变化，正在 把越来越大范围的人口、地域、生产活动、社会交往等结合在一个 朝夕相处的体系之中，日益把农村社区联结成一个个休戚相关的整 体。适应这种变化，农村政治文化必须一体化、结构化、功能化。 所谓一体化，即要求农村在坚持家庭经营这一基本经济制度的基础 上，用产业链条或社会中介及社会服务组织，连接千千万万个农户， 以规模化和一体化的力量应对国内外市场的挑战。结构化要求农村 经济、政治组织之间及其内部，形成合理的职能分配，有完善的分 工协作和专业化，有合理的结构和层级指挥与服从；功能化要求农 村政治体系有较强的资源动员能力，有及时反映和处理的政治应变 能力，具有高度的行政和社会管理能力。 （二）农村的集体事业、公益事业大量发展或急需发展，需要 农村政治文化建设的加强。当前农村集体事业、公益事业发展滞后 有经济的原因，也有政治因素。发展集体经济对于增强农村基层组 织的凝聚力和权威的重要性，可以说是农村干部的共识。他们有发 展集体经济的强烈愿望，想建设好一个个理想的农村小区。但他们 深感，除了受到自然条件、资源、技术、资金、市场等制约之外， 最令人难以把握的是人才，特别是“人心” 。不少农村干部从实践中 发现，农产品从产出到上市有许多中间环节，由此产生了一大批中 间商人，从而造就了一批“万元户” 。但集体兴办社会化服务组织， 总是成功少失败多，集体企事业一次次的失败，降低了基层干部发 展集体经济和事业的信心，同时加剧了人们观念向个人主义的演变， 反过来又从更深的层次影响集体经济和事业的发展，形成恶性循环。 农村公益事业的发展，对农村政治意识形态的依赖程度更高。 现实农村社区的发展，许多事情是不需花钱或者花少量的钱就可以 办到的。比如农业劳动积累问题。目前，农村一方面劳动力大量闲 置，另一方面农业劳动投入又严重不足，以至农村社会性、公益性、 保障性、福利性的劳动积累大量消耗。这种“吃老本”的做法，已 经在不断遭受大自然的惩罚，近年的水旱灾害就是其中之一。经验 教训告诉我们，农业劳动积累问题必须引起严重的关注，现实农村 需要组织大规模的劳动投入，以弥补近几年的过度消费。诸如平整 土地、改良土壤、植树造林、恢复植被、疏通河道、清塘挖淤、兴 修水利、筑堤防洪、社区生活环境改造等等。然而，组织大规模的 劳动投入，农村社区无力解决劳动报酬，原有的资源动员能力及其 组织大规模农田水利等基本建设的运行机制已不复存在。大规模的 劳动投入需要人们的奉献精神，需要可持续发展观念和强烈的社会 第 9 页 共 16 页 责任。人心齐泰山移， “收拢人心”只能从加强政治认同感入手。 （三）农民的抱负和期望值极大的增长，要求农村政治民主加 快发展。 农村经济发展，人们在解决温饱之后，政治要求多起来了；现 代化新闻媒体和信息传播，把“外面世界”最精彩的部分传输到农 民的大脑中；农民在时间和空间上的广泛流动，把发达地区的生活 方式也带回了“本土” 。这些方面使农民眼界大开，观念突变，抱负 和期望值空前地调动起来，加上经济利益因素的摧发，农民政治参 与的热情和能力都高涨起来。主要表现为： 1、农村社会成员职业多元化、劳作分散化、收入差别化，使其 集体意识、合作意识相对淡化；同时，社会成员的急剧分化带来了 不同的意识形态，社会心理呈现复杂性。它们都需要表达的机会。 2、生产单位分散到家庭、分配核算也下沉到农户，他们需要直 接与基层政权对话；另外，农村市场经济体制的初步发育，农民自 组织和经济联合体大量涌现，产生了众多的利益单元，阶层和群体 意识逐渐加强。最主要的表现就是上访和群体上访事件接连不断。 3、对“三提五统”的管理使用，对村级社区收入的再分配等。 由于村民对村干部“不放心” ，农民出于保护自身利益的需要，在这 方面要求参与的愿望最强烈。 4、关心村组干部人选，有的希望自己能参加竞选，一方面在乡 政村治中直接施加影响，另一方面也借此光耀门庭；大部分人希望 选出能够反映自己意志的领路人，如果这种愿望夹带宗族、房头观 念，就演化得更为激烈。 5、值得注意的是，当人们强烈的参与愿望和热情受到压抑或者 渠道不畅时，就会以一种非正式的方式甚至非法的方式宣泄。比如， 贿赂干部以期改变政治组织的决策、决定，利用“小字报”进行人 身攻击，采取暴力手段报复干部等。其中利用民谣“议论时政”就 是当前我国农村的一大景观。当前时政民谣呈泛化趋势，千奇百怪、 数量可观的时政民谣有某种夸大事实、挑拨和涣散作用。这些情况 表明，现实农村看似“政治冷漠”的外表下，蕴藏着强大的政治参 与能量，农村政治发展和文化整合的任务之一，就是开辟农民参与 的载体和渠道，把他们的政治热情引入正确的转道。 （四）农村社会问题大量涌现，呼唤着农村社区控制力度加强。 1、农村集体经济组织没有真正形成和发挥作用，依附于村民委 员会的集体经济组织（诸如“经联社” ）有名无实，村集体经济严重 滑坡，村级债务逐渐增加，在作者调查过的近十个省（区） ，村级平 均债务接近 100 万元，其中约 30%左右属于国家贷款，60% 左右属 于高息吸收的村民的储蓄。在部分省（区） ，乡村学校债务也累积扩 张。由此引发了农村金融潜在的危机，也导致了农民逆反心理 不承担各项义务，免强纳税但抗拒“三提五统”的缴纳，从而形成 了村民欠村集体的巨额债务。农村“三角债”的出现，严重损害了 党群、干群，甚至政府与农民的关系，这是当前农村最值得关注的 问题。 第 11 页 共 16 页 2、农村政治组织自身结构不尽合理，在一些地方有些组织形同 虚设，有些组织变成了少数人的活动（比如民兵连） ，有的组织有名 无实，长期不活动（农村团组织） 。加上农村行政组织管理功能滞后， 手段缺乏。面对农民负担的显性化，直接化，导致基层干部与农户 的直接矛盾，诱发了许多问题，从而失去了群众的信赖和支持。 3、乡（镇）政府行政效益低，村级自治组织服务功能弱化，以 及农村社会互助的需求扩张，共同摧发了农村非正式组织和农民自 组织的扩张。非正式组织的典型例子就是宗族势力的抬头。在宗族 势力强大的极少数地方，它排斥基层组织的权力，对抗基层行政， 扰乱社会秩序，破坏法治，甚至兹生恶势力。农民的自发组织是经 济和社会发展的产物，它们的出现必然分享社会基层组织权力。 （4）农村价值规范一定程度的紊乱，特别是个人主义意识及自我利 益的强化，导致了一些农村社区的“权力真空” 。在这些地方往往同 时存在着党的农村政策“肠梗阻”现象，地方领导对政策曲解，按 自己的意志随意剪裁，广播等宣传工具的拆除，群众大会形式的取 消以及“政治学习日”的消失等，都是导致党的农村政策不能有效 贯彻的重要原因。 上述种种无不表明，加强农村政治建设促进政治发展和文化整 合已刻不容缓。 三、加强农村政治发展和文化整合的几点建议 （一）我国农村政治文化发展的历史经验已经告诉我们，农村 政治文化发展的主要内容有如下几个基本方面： 1、农村政治发展意味着农村政治组织、机构和体系不断适应农 村经济结构和经济发展水平的变化。经济发展、分工深化、社会结 构发生变迁、社会管理职能不断扩展，职能分化导致机构的分化和 重组。这是农村政治发展在组织上的表现。 2、农村政治发展意味着农村政治体系分工合理、层级分明、职 权明确、指挥统一、行政有效。不论“公社体制” ，还是“乡政村治” 体制，它的价值取向都是“有效行政”它们的区别只在于，不同的 社会和经济结构，不同的政治文化适应不同的体制，只有“适应” 的体制，才有资格谈有效行政。 3、农村政治发展意味着农村社区成员（公民）民主权利的不断 实现。我国国体是人民民主专政，我们党的群众路线是一切为了群 众，一切依靠群众，这都决定了人民群众是国家的主人。 “公社体制” 依靠的是阶级斗争，群众政治运动以及代表大会制度、选举制度等 载体来体现人民的民主和对敌人的专政；乡政村治体制继承了代表 大会、村民选举制度，发展了村民自治制度，取消了阶级斗争和群 众政治运动，这是完全正确和必要的，但是它也反映出，新形势下 贯彻党的群众路线，必须找到有效的载体和途径，以释放农村社会 潜在的巨大的政治参与的热情和能量。 4、农村政治发展意味着党在农村的政策有效地贯彻执行。中国 农民对中国共产党和领袖的热爱，常常转化为对党的政策的无条件 地执行。这在毛泽东时代表现的淋离尽致。 “毛主席挥手我前进”成 为那个时代的真实写照。产生这种现象虽然有深刻的历史原因，但 第 13 页 共 16 页 “公社体制”下的一套完整的灌输党中央声音的渠道所起的重要作 用是不能忽视的。现实农村政策运行却失去了这样的灌输渠道。由 此看来，建立党的农村政策的灌输、传送通道，保证农村政策的有 效运行也是农村政治发展的重要内容。 （5）农村政治发展意味着农 村政治文化建设取得成效。方针、政策、法规、制度、公约、社区 领袖、权威等等，是以农民的尊从为前提才产生效益的，农民尊从 与否，取决于他们的政治态度、政治情感、政治信念、政治心理、 政治习惯，以及政治价值判断。一句话，人们的社会行为受制于一 定的政治文化。因此，政治文化建设，是农村政治发展的根基。 在新的历史条件下，处理好农民的关系，不仅是统战工作而且 是全党工作的大事，关系到整个改革和现代化建设的全局与国家的 长治久安。而处理好政党、政府、干部与农民的关系，目前不仅需 要经济利益的调整，更需要从政治上着手。正如列宁所指出的那样 “一个阶级如果不从政治上正确处理问题，就不能维护它的统治， 因而也就不能完成它的生产任务” 。 （二）农村政治制度化建设的突破口 在我国建设社会主义民主和法治的进程中，政治制度化建设是 一个基础。政治制度化不仅与我们建设法治国家的目标是一致的， 而且在很大程度上它与政治民主化也正是同一过程的两个方面。因 而对于我国农村政治中的非制度化现象，我们不能等闲视之，而应 该从促进我国农村长期发展和稳定、从建设社会主义民主和法治的 高度深入研究，正确认识，并做好为之长期努力的准备。 从长远说，农村政治制度化的目标是要实现来自国家的规范力 量在农村的归位，即在农村实现：凡属于政治领域的事务，人们遵 循来自国家的行为规范；对于社会领域的事务，人们遵循来自社会 传统力量的规范。那么从当前来看，我们应该如何促进我国农村地 区的政治制度化建设呢？具体到当前我国的农村，这个问题实际上 就是如何对我国农村居民进行政治社会化的问题。 1、对农村干部制度化的政治行为的教育。在当前我国农村政治 的非制度化问题中，更严重的问题是教育干部。因为在我国农村的 政治行为主体中，尽管普通农民是人数上最广泛的主体，但是他们 并不是政治职业者，在多数情况下他们是政治活动的受动者而不是 主动者；相反，尽管农村干部在农村是一个人数较少的政治行为主 体，但是他们是农村地区最主动、最活跃的政治行为主体，正是他 们的政治行为决定了农村政治的最主要方面的特点。并且，在农村 干部与农民之间的关系上，农村干部的政治行为对农民具有非常直 接的示范作用，在如何参与政治生活的问题上，农村干部正是普通 农民在行动上的老师。农村干部参与政治生活的方式，必然成为农 民效仿的榜样。而在另外一些情况下，农民的非制度化的政治行为 正是农村干部的非制度化的政治行为引起和激发