《行政诉讼法》修改主要内容解读

行政诉讼法修改主要内容解读 11 月 1 日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全 国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国行政诉讼法的 决定（以下简称决定），自 2015 年 5 月 1 日起施行。这是党的 十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法 颁布实施 25 年来作出的首次修改。行政诉讼法是规范行政诉讼活动的 基本法律，也是检察机关依法开展行政诉讼活动法律监督的重要依据， 学习贯彻修改后的行政诉讼法是当前一项十分重要而紧迫的任务。为积 极适应行政诉讼法修改对检察工作提出的新要求、新挑战，必须加深对 修改后法条的深刻理解、准确把握和熟练运用，才能全面正确有效地贯 彻落实修改后行政诉讼法。 一、行政诉讼法修改的背景 现行行政诉讼法于 1989 年由七届全国人大第二次会议通过, 1990 年 10 月 1 日起实施，我国行政诉讼制度开始正式建立。 此后，1991 年 6 月 11 日，最高人民法院印发关于贯彻执行 若干问题的意见（试行）（法199119 号），就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受 理、审理和判决、执行等问题作出了司法解释。2000 年 3 月 8 日，最 高法院公布最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若 干问题的解释（法释20008 号），进一步就行政诉讼中的受案范围、 2 管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行等问题作出 了司法解释。 行政诉讼法实施二十多年来，行政诉讼一直都是在艰难中行进。 行政诉讼立案难、审理难、判决难的问题根本没有得到解决！随着我国 经济社会的飞速发展，民主法治进程的不断加快，人民群众对法治需求 的日益提高， 行政诉讼法暴露出许多问题，在受案范围、管辖、审 理程序等方面存在诸多争议。如行政机关不愿当被告，行政机关负责人 往往不予理睬，出现“告官不见官”的尴尬；即使胜诉也面临执行不到 位的难题，这造成大量应当通过诉讼解决的官民纠纷涌入信访渠道，一 度被媒体称作“信访洪流”。 据最高法院统计，2014 年 1-6 月，法院受理行政一审案件 66543 件，同比增加 22.25%，同期一审案件合计受理 4777054 件，同比增加 7.87%，行政一审案件占一审案件的 1.39%；法院受理行政二审案件 23695 件，同比增加 35.56%，同期二审案件合计 452161 件，同比增加 13.62%，行政二审案件占二审案件的 5.24%；法院受理行政再审案件 705 件，同比增加 7.31%，同期再审案件合计受理 17462 件，同比减少 12.29%，行政再审案件占再审案件的 4.04%。 由此可见，行政案件的一审、二审、再审案件数量增幅较大，均远 超同期法院受理案件总量增幅。行政案件的上诉率和申诉率较高，一审 服判息诉率仅为 64.39%，一审裁判结果认同率偏低。 3 据最高法院统计，2013 年全国法院受理行政一审案件 123194 件， 审结 120675 件，其中判决撤销 7258 件、变更 59 件、履行法定职责 1332 件、确认违法或无效 1444 件、赔偿 309 件，调解赔偿 278 件，行 政机关一审败诉 10680 件，败诉率仅为 8.85%。123194 件行政一审案件 中，城建类 19972 件、资源类 18394 件、劳动和社会保障类 11704 件、 公安类 10533 件、计划生育类 8203 件、工商类 3785 件、交通类 2494 件，占据了较大比重。 由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然 资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在 不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也 相对较高。 同期，根据国家信访局统计，2013 年 110 月份，全国县级以上 党政机关信访工作机构信访量为 604 万件（人）次。从公众来信来访的 情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比 较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题， 三是劳动和社会保障问题。 可以看出，公众通过信访反映的问题与行政诉讼案件主要领域高度 重合，信访事项主要是行政争议事项，行政诉讼与信访本末倒置，反映 出社会公众的“信访不信法”，映衬出行政诉讼立案难、审理难、执行 难的现状。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政 4 共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求, 行政诉 讼法的修改应该说势在必行。 二、行政诉讼法修改的主要内容 （一）扩大行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围 1、关于行政诉讼被告 现行行政诉讼法第 25 条规定，经复议的案件，复议机关决定 维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。 决定将第 25 条改为第 26 条，相应内容修改为：经复议的案件， 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机 关是共同被告。 司法实践中，一些复议机关为了不当被告，大多数情况下对违法的 或不当的具体行政行为也不负责任的做出维持的复议决定，不能真正发 挥复议程序应有的作用。这一修改强化了行政复议机关的责任，规定复 议机关决定维持原行政行为的，将被列为共同被告，促使复议机关审查 行政行为变得积极主动负责，在一定程度上倒逼行政机关提高行政复议 质量，从而将更多的行政纠纷化解在行政复议阶段，解决在行政系统内 部，使行政纠纷解决更加便捷。 2、关于行政诉讼原告和第三人 现行行政诉讼法第 24 条第一款规定，依照本法提起诉讼的公 民、法人或者其他组织是原告。第 27 条规定，同提起诉讼的具体行政 5 行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请 参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 决定将第 24 条改为第 25 条，将第一款修改为：“行政行为的 相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有 权提起诉讼。”将第 27 条改为第 29 条，修改为：“公民、法人或者其 他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结 果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知 参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三 人有权依法提起上诉”。 现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行 政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。 新法明确:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、 法人或者其他组织,有权提起诉讼。同时，细化第三人制度。现行行政 诉讼法有关第三人的规定较为原则，实践中,行政诉讼涉及第三方利益 的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。 3、关于可诉行政行为 现行规定将规范性文件等抽象行政行为排除在诉讼之外，是造成 “立案难” 的原因之一。规范性文件俗称“红头文件”，专指行政机 关针对不特定对象制定、发布、能反复适用的行政规范性文件。修改后 行政诉讼法将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩 大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审查等。 6 决定增加一条作为第 53 条，规定“公民、法人或者其他组织认为 行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文 件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进 行审查。同时，增加一条作为第 64 条，规定“人民法院在审理行政案 件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为 认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。 此次修改，对于行政诉讼标的，不再要求必须是“具体行政行为”。 将对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为 行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权 的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； 对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金 或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履 行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋 征收补偿协议等协议的,纳入受案范围。经过此次修改，实际上绝大多 数行政纠纷都属于行政诉讼范围。 （二）完善起诉期限和形式制度，强化法院受理职责，破解“立案 难” 1、关于起诉期限 7 修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉 期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些 特殊情况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提 起诉讼。 现行行政诉讼法第 39 条规定，公民、法人或者其他组织直接 向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内 提出。法律另有规定的除外。决定将第 39 条改为第 46 条，修改为： “公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或 者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件 自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。 现行行政诉讼法规定的提起诉讼期间较短，不利于保护行政相 对人的诉权行使和案件的审理质量。修改后的行政诉讼法将提起诉 讼期间延长到了六个月，更具合理性。新规定给予了行政相对人更加宽 裕的寻求司法救济的期间。 2.、关于起诉形式 决定增加一条作为第 50 条，规定“起诉应当向人民法院递交 起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头 起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当 事人。”修改后的行政诉讼法增设了口头起诉制度，方便当事人行 使诉权，尤其是为文化程度不高的当事人起诉提供了便利。 8 3、关于实行登记立案制度 现行行政诉讼法第 42 条规定，人民法院接到起诉状，经审查， 应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提 起上诉。 决定将第 42 条改为两条，作为第 51 条、第 52 条，修改为： 第 51 条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应 当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接 收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。 不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的 理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他 错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。 不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接 收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需 要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法 院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给 予处分。 第 52 条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人 可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应 当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 目前司法实践中，经常出现法院不接受立案材料、接受材料后杳无 音讯、或者既不受理也不做出不予立案的裁定，导致行政诉讼立案困难， 9 上访和申诉案件增多。修改后行政诉讼法规定法院应该给当事人出具书 面的不予立案裁定，解决“立案无门”现象。 （三）完善管辖制度，强化行政机关应诉职责，破解“审理难” 1、关于行政案件管辖 现行行政诉讼法关于管辖问题的规定有些不合理之处，如上级 法院可以将自己管辖的一审案件移交下级人民法院审判等。修改后的 行政诉讼法删除了“上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案 件移交下级人民法院审判”的不合理规定。为了解决行政案件审理难问 题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党 的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的 精神,新法增加规定:一是经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据 审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。二 是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的 案件,由中级人民法院管辖。 2、关于诉讼中的期限 现行行政诉讼法第 43 条规定，被告应当在收到起诉状副本之 日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩 状。决定将第 43 条改为第 67 条，相应内容修改为：被告应当在收 到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所 依据的规范性文件，并提出答辩状。 10 现行行政诉讼法第 57 条规定，人民法院应当在立案之日起三 个月内作出第一审判决。决定将第 57 条改为第 81 条，相应内容修 改为：人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。 现行行政诉讼法第 60 条规定，人民法院审理上诉案件，应当 在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。决定将第 60 条改为 第 88 条，修改为：人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起 三个月内作出终审判决。 现行行政诉讼法规定的答辩期间、审理期间均较短，不利于保 护行政相对人的诉权行使和案件的审理质量。修改后的行政诉讼法 将答辩期间、审理期间均作了延长，更具合理性。 3、关于被告应诉义务 决定增加一条作为第 3 条，规定“被诉行政机关负责人应当出 庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。 目前司法实践中，行政机关被诉之后，通常委托律师或单位工作人 员出庭，行政机关负责人自始至终不会抛头露面。由于行政机关实行的 是领导负责制，负责人不出庭一定程度上会影响到对事实的查清和行政 争议的解决。行政诉讼是“民告官”的制度,行政机关负责人出庭应诉, 不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意 识。修改后的行政诉讼法将行政机关负责人出庭制度作为一项基本 的制度，不能出庭，也必须委托相应的工作人员，而不能仅仅委托律师 出庭。另外，修改后行政诉讼法第六十六规定：“人民法院对被告 11 经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以 将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者 被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处 分的司法建议。 4、关于适用调解制度 关于适用调解问题，现行行政诉讼法第 50 条规定，人民法院 审理行政案件，不适用调解。决定将第 50 条改为第 60 条，修改为： “人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行 政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵 循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 ” 现行行政诉讼法明确规定行政案件不适用调解，未考虑到部分 类型行政案件的特殊性，存在不合理之处。修改后的行政诉讼法增 加了部分类型案件可以适用调解制度，并且在第九十四条规定了执行的 法律依据包括调解书。这就将可以调解的行政争议基本纳入了调解适用 范围，赋予了法院和行政机关依法进行和参加调解的权利，并就调解和 解的合法公正性提出要求。今后，行政机关在行政诉讼中，可以就赔偿 补偿等自由裁量行为引发的案件，在法院主导下充分进行调解，切实化 解纠纷。 5、关于简易程序 12 现行行政诉讼法未规定简易程序。增加简易程序,有利于提高审判 效率,降低诉讼成本。决定增加三条，作为第 82 条、第 83 条、第 84 条。第 82 条规定，人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清 楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉 行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三） 属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人 各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。第 83 条规定，适用简 易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起 四十五日内审结。第 84 条规定，人民法院在审理过程中，发现案件不 宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。 引入简易程序，一方面提高了法院审判和行政机关应诉的效率，同 时也对行政机关在短时间内做好相关案件的应诉工作提出了更高要求， 若被告不能充分利用较短时间证明被诉行为的合法正当性，可能会导致 法院仓促作出行政机关败诉的裁判。 6、关于裁判类型 现行行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决 等四类判决形式，这些判决形式已不能完全适应审判实际需要,应予修 改完善。决定增加了判决履行给付义务、判决就行政协议承担继续 履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，就变更、解除行政协议给予 补偿等裁判类型，要求行政机关全面充分履行职责。 13 现行行政诉讼法规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。 这样，法院对行政行为进行合理性审查，仅限于行政处罚是否明显不公。 决定修改后规定，行政行为明显不当的，法院判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出行政行为，行政处罚明显不当，或者其他 行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，法院可以判决变更。 这就加大了法院对行政行为合理正当性的审查力度，行政机关在今 后的行政活动中，需要在注重严格依法行政的同时，更加注重行政行为 的正当性、合理性。在行政诉讼中，应当就作出的行政行为、行政复议 行为进行充分全面的答辩，不但要就合法性进行答辩，还要就正当合理 性、全面充分履行职责进行答辩，提高了对行政应诉答辩工作的要求。 （四） 进一步完善行政诉讼证据制度 现行行政诉讼法有关证据的规定较为简单,总结现行做法,修改后行 政诉讼法作如下补充修改: 一是明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的 情况,增加规定:被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相 应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者 人民法院依法调取证据的除外。 二是完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中,被 告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实,增加规定:在两种情 形下,经人民法院准许,被告可以补充证据,一是被告在作出行政行为时 14 已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者 第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。 三是明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责 任。但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁 判。因此,需要原告承担一定的举证责任,增加规定:在起诉被告不履行 法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但被告应 当依职权主动履行法定职责的和原告因正当理由不能提供证据的除外。 在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。 因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。 四是完善人民法院调取证据制度。为了规范法院依申请调取证据行 为,增加规定:与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的, 可以申请人民法院调取,一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证 据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原 因不能自行收集的其他证据。 五是明确证据的适用规则。为了规范证据使用,增强判决的公正性 和说服力,增加规定:证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。 人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的 证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据,不得作为认 定案件事实的根据。 （五）强化行政机关执行职责，破解“执行难” 15 在实践中，一些地方政府和部门不愿配合行政审判，在法院作出不 利裁判后，回避或阻挠生效裁判书的执行，但是法院又难以对行政机关 及其负责人采取有效的制裁措施，导致许多行政判决成为一纸空文，极 大地损害司法权威。 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,一审人民法院可以采取 下列措施:一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行 政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该 行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行 的情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事 机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将 处理情况告知人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响 恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予 以拘留；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。修改后的行政诉 讼法规定的这些针对行政机关负责人不履行法院判决、裁决、调解书 的措施，将有助于解决“执行难”问题。 （六）修改后行政诉讼法进一步强化了行政诉讼法律监督 修改后行政诉讼法围绕落实宪法规定的法律监督职责,进一步