上海市浦东新区综治委办公室

上海市浦东新区综治委办公室：预防和减少犯罪机制创新 发布时间：2011 年 02 月 10 日 1. 简述申请项目的主要内容。 2007 年 7 月，浦东新区成立了全市首家区域民办非营利性企业上海中致社区服务 社（以下简称“中致社” ） ，170 多名社工承接政府出资购买专业服务，帮教特殊人群归正。 浦东新区社会治安综合治理委员会办公室（以下简称“新区综治办” ） ，代表相关业务部门 与中致社签订社会工作服务合同 ，中致社得以承接新区相关职能部门专业帮教服务事项， 和政府间形成了“定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政社合作关系。政府制定关 于印发浦东新区关于政府购买禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务社会服务的 社会组织培育与准入机制等社会工作规范性文件的通知 （沪浦综治200805 号） ，以 购买服务、政策支持、经费保障、考核评估等，初步实现“党委领导、政府负责、社会组 织承接、社会各方参与”的格局。通过政府购买服务的形式，支持社会组织按照政府的委 托和授权从事预防和减少犯罪工作。 中致社下设三个工作部。项目一部专门从事对吸戒毒 人员的劝戒服务，社工成为吸毒人员的劝戒者。通过近三年工作，在所接触的 5291 名吸毒 服务对象中，初步认定未复吸人员 934 人，占总数的 17.82%，已认定戒断毒瘾人数 842 人， 戒断率为 18.4%。项目二部专门从事对社区矫正和刑释解教对象的安置帮教工作，社工成 为这些迷途人员的劝返者。目前社区矫正在册 761 人，刑释解教 6286 人。经过近三年工作， 两类人员的重新犯罪率由 2006 年的全市排名第 2 高位，降到第 14 位。项目三部专门从事 社区闲散青少年帮教工作，社工成为迷失者的劝导者，为社区内 1625 岁，失学、失业、 失管的 6068 名青少年服务。 2. 该项目发起的主要动因是什么？ 步入新世纪的上海，在社会经济快速发展，城市文明程度不断提高的同时，犯罪问题 日益突出，且犯罪呈现低龄化、智能化、团伙化，成为影响社会稳定、和谐的重要因素。 上海市委政法委在对过去各类犯罪现象分析后发现，需要对四类特殊人群进行有效监控和 帮教，即：吸戒毒人员、社区服刑和刑释解教对象、社区闲散青少年。按照现行中华人 民共和国刑法和刑事诉讼法的规定，前三种工作为公安的执法职能，后一种为政策 文件规定的司法行政、团委的业务拓展项目。但事实上，由于种种原因，这几类特殊人群 在社区中常常处于脱管漏管和缺失关爱的状态，导致违法犯罪和重新违法犯罪持续上升。 针对这种状况，上海市委政法委为了加强社会管理，维护社会稳定，确保实现新世纪发展 目标，从提高社会管理水平，转变政府职能和维护社会稳定的需要出发，提出构建预防和 减少犯罪工作体系。2003 年 8 月，上海成立了三个专业社会组织：上海市自强社会服务总 社、上海市新航社区服务总站、上海市阳光青少年事务中心。为吸戒毒人员、社区服刑和 刑释解教对象、社区闲散青少年提供社会化帮教服务。浦东新区作为全市开展预防和减少 犯罪工作体系建设的四个试点区之一，在区级层面对应市级层面三个社会组织成立工作站， 承接禁毒、社区矫正和刑释解教对象安置帮教、社区闲散青少年帮教服务工作。但由于浦 东区域面积大，居住人口多，特殊人群的体量大，区三个工作站彼此隶属市三个总站，单 兵作战，资源分散，管理不善，互不相干，出现许多问题。社会组织应有的地位不够，支 持社会组织发展的政策较少，社会组织与政府间的关系不明确，社团管理有行政化趋势， 社工队伍不稳定，流失较大等等。 3. 该项目解决了哪些主要问题？ （1）政府管理缺失的问题。政府设立了专门机构，加强对吸戒毒人员、社区矫正和刑 释解教对象、社区闲散青少年的管理，但工作格局和力量配置的分散，使针对“特殊人群” 开展工作的机构力量薄弱， “重打轻防” ，一线人力配置不足，保障不力，造成政府更加注 重“管” ，但往往又难以管好，容易出现疏漏。几年来，持续高强度的打击，确实保证了一 个时期的社会面的稳定，但是积淀的消极因素和负面影响也日益显现，而面对“特殊人群” 的量多面广，政府限于工作力量，无法真正把人文关怀送到“特殊人群”的身边，形成了 社会对这部分人员帮教服务的空白点。建立预防和减少犯罪工作体系，有利于社会组织、 社工、志愿者等各种力量在这一新的载体中发挥作用。把公共事务以购买服务的方式交给 合适的社会组织来做，有助于化解矛盾，更多地播洒关爱，社会组织的媒介作用，有利于 消除吸戒毒人员、社区矫正和刑释解教对象、社区闲散青少年及家庭对政府的不满和冷漠， 降低“特殊人群”及其家庭的对立情绪，构建和谐社区。 （2）社会关爱向特殊人群延伸的 问题。新时期，在维护社会稳定，搞好社会治安综合治理方面仍然面临许多新问题、新情 况，沿用我们常用的行政管理来进行社会治安综合治理显然已不适应。加之社会普遍对吸 毒人员、社区矫正人员和刑释解教对象、社区闲散青少年的歧视，他们自身对社会的适应 能力又较差，因而犯罪概率极高。浦东新区实行社会化管理，建立一支区域综合性的专业 司法社工队伍，带动企业、学校、家庭和社会各界人士及志愿者，多方参与，对“特殊人 群”的个体在社区中开展多样化、全方位的帮助、教育、挽救和服务工作，从而达到预防 和减少犯罪之目的，使“打防结合、预防为主”的综治工作方针真正落到实处，实现从源 头上预防犯罪的目的。 （3）政府和社会组织关系不清的问题。中致社成立后，改变了“条 线化、机关化、部门化、公务员化”的运行趋势，与政府签订社会工作服务合同 。政府 从管理者的角色，转变为服务的购买者，中致社也有了明确的服务项目、工作任务和服务 经费，政府职能部门与社会组织的职责明晰，社会组织立足按照合同完成任务，在基层成 立社工组，形成相互协同配合发挥整体优势的格局，政府立足于政社互动和政社合作，发 动和鼓励社会力量支持和帮助中致社开展工作。 （4）社会组织内部管理科学化的问题。中 致社采用扁平式组织架构，实行董事会领导下的总干事负责制，董事会是中致社的“战略 决策层” ，总干事组织年度业务计划的实施，项目部是中致社的“核心操作层” ，政府相关 职能部门、高校专家则构成“专家顾问团” 。2007 年 10 月，经董事会同意，中致社采取竞 聘方式，5 名基层社工脱颖而出进入总部，担任干事。同年 11 月，以民主选举的方式产生 了党总支，以“公推直选”方式产生了第一届团总支委员会。2008 年 11 月，依照上海 市民间组织规范化建设评估办法（试行） 和相关标准，中致社参与上海市社会组织规范化 建设评估委员会对社会组织规范化建设综合评估。对照社会组织规范化建设工作要求，中 致社规范化达标建设获得 962 分（满分 1000 分） 。2009 年 7 月 22 日， 文汇报公示上海 市第二批社会组织规范化建设评估 A 级单位，中致社作为全市 18 家五 A 级社会组织之一 予以公示。 4哪些人从该项目中受益，获得了何种直接或间接的利益？ （1）社会管理受益。司法社工专业、长效的服务，为社区平安建设贡献着自己的力量， 在社区中及时发现不稳定因素，减少突发事件的发生，同时也加强了街镇各部门之间的联 络，形成了网络化、综合性服务帮教机制，有效改善了政府部门行政服务人员在进行社会 管理时人手少、事务多、任务重，疲于奔命却收效甚微的局面。政府和社会组织的分工合 作，促进了社会和谐，提高了党的执政能力建设，增加了政府的斡旋余地，通过政府购买 服务制度建立起来的社会组织及其社工队伍，逐渐成为和谐社会建设的工程师。 （2）服务 对象受益。司法社工以专业化、个性化的服务打开服务对象心结，服务对象不抵触社工助 人自助的服务帮教方式。绿色防复吸工程、社区药物维持治疗、心语工作室、知心人心理 矫正、危机干预工作室、彩虹中心、素质训练营等等一系列社会工作服务项目，从生活上 帮困、学习上帮助、就业上扶持、行为上纠偏、心理上关爱出发，使服务对象得到实实在 在的帮助。两年来，累计为 7672 名服务对象推荐了就业岗位，为 2158 名服务对象推荐技 能培训，组织 742 名社区青少年参加阳光展翅中专学历培训，协助 4712 人申请了低保。 （3 ）社会群众受益和谐。司法社工运用社会工作的理念和方法开展工作，把社工工作点作 为特殊人群的服务中心、管理中心、文化中心和就业介绍场所，寓管理于服务，不仅把这 些“特殊人群”管起来，而且从提供专业服务出发，以同理心解决他们的实际问题，促使 “特殊人群”在社区中以自我转变来带动亲朋好友、家庭成员重建亲情，以自我发展促进 邻里乡亲之间的关爱重建。在 2008 年综合评估中，社区群众深感通过社工的帮教社区安全 感得到提升。 （4）社会组织社工受益。中致社建立起较科学的薪酬制度，注重社工专业资 质的提升，其中职业晋级晋阶是社会组织自我管理、自我服务、独立运行的标志。77%的 司法社工工资有了不同程度的提高，具有一定的专业资质或优秀荣誉的社工通过中级社工 晋职考试脱颖而出。中致社还注重合作交流，连续三年选送社工赴港学习，汶川“5.12” 大地震后，中致社派遣 16 名社工参与“上海市社会工作者赴灾区救助队 ”，开展灾后重建。 合作交流的增多，社工的可支配资源也逐渐增加，社工价值得到社会认可，同时也吸引了 机构和居民群众关心、参与预防和减少犯罪工作。如，2007 年以来，与市爱心帮教基金会、 市慈善基金会项目合作，获得经费 5.32 万元，职能部门合同外经费 20.625 万元，资助物 品折合人民币 37.48 万元。目前中致社在册志愿者 4545 名，协助社工开展帮教服务。 5. 该项目具有哪些创新之处？ （1）政府职能转变。中致社建立后，根据项目要求对专业社工进行聘用与管理，政府 与社工不发生直接人事关系。政府部门根据帮教服务对象人数和工作需要确定政府购买服 务费，项目经费的使用和分配，以及社工人员的薪酬待遇，由承接服务项目的社会组织自 行决定，政府只对各项费用的总体比例进行指导调控，考核评估后对服务成效明显的社会 组织给予一定的奖励。政府从第一责任人变为监督者，监督检查、考核评估社会组织的服 务成效。政府成为社会组织的有力支撑和保障，社会组织运用心理学、社会学开展专业社 会工作技能服务，成为政府管理职能的补充。 （2）明确政府与社会组织间的合同契约关 系。浦东新区政府购买服务改变以往由政府按社工人数划拔人头费的做法，代之以服务项 目结算的新模式。以政府购买专业社工服务合同，来规范政、社之间的相互关系，政府通 过“项目委托、项目管理、项目评估”规范政府职能部门与中致社的工作职能、业务范畴。 政府职能部门根据社会组织工作业绩、项目计划书可行性、成本效益对比等因素，择优确 定中标社团，并签订委托合同，项目的实施由社会组织独立完成，政府着力于社会化需求， 在政策环境和资金支持方面加大对社会组织的扶持力度。2008 年，新区综治办代表有关职 能部门与中致社签订社会工作服务合同 ，合同明确了专业社工服务项目内容、项目经费 及双方的权利义务，在合同执行过程中，政府职能部门对项目进展情况予以监管和指导。 按照 2008 年社会工作服务合同 ，综合考评小组对中致社项目服务成效予以考核评估， 认为中致社履行合同为优秀。 （3）培养了一支专业化的司法社工队伍。中致社共有 170 名 社工，全部大专以上学历，其中本科 114 名，占 67.1%；社会工作及相关专业 94 名，占 55%。 获得社工师资格 68 名，心理咨询师 29 名，占 57；社工师助理 77 名，助理心理咨询师 10 名，占 51；社工中有党员 46 名，占 27，团员 87 名，占 51。中致社注重对社工 项目运作努力的培养。如：禁毒项目部注重以社会工作的专业方法，结合社会心理学、医 药治疗、政策法律指导、就业技能培训、帮扶救助等综合手段不断深化禁毒工作内容和形 式。矫正项目部注重科学矫正，结合心理矫正和个性化教育、分类矫正等，提升社工专业 水平，打造品牌团队。 （4）建立起对社会组织的准入、评估、监管、招投标运行机制。制 定浦东新区政府购买禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务社会服务的社会组织 培育与准入等社会工作规范性文件（沪浦综治200805 号） ，其中浦东新区政府购 买禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务社会服务的社会组织培育与准入以及新 区综治办、劳保局联合下发关于推进浦东新区司法社工培训的实施意见 （沪浦综治 2009 14 号） ，以政策杠杆，明确社会组织和社工的准入标准。制定浦东新区政府购 买禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务社会服务的考评办法 ，通过绩效评估，检 查验收社会工作服务合同执行情况，作出是否续签合约的决定。政府放手放权，发挥 社会组织董事会、监事会的职能作用，监管资金的合理使用。通过制定浦东新区政府购 买禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务社会服务的招投标制度 ，客观上引入竞争 机制。目前，虽然只有中致社一家具备承接禁毒、社区矫正和刑释解教对象、社区闲散青 少年帮教服务的资质，但为将来选择合适的社会组织，实现有序竞争的局面奠定了基础。 6. 需要说明的其他问题。 中致社成为区域综合型社会组织的首创之举，得到了中央有关部门和市、区级领导的 高度重视，纷纷前来考察、指导，并予以推广。 （1）2007 年初，市综治委下发关于深入 推进预防和减少犯罪工作体系建设试点工作的意见 （沪综治委20071 号） ，根据文件 精神，浦东新区开始预防和减少犯罪工作体系新一轮探索实践。 （2）2007 年 1 月 15 日， 浦东新区召开区府常务会议，听取新区综治办关于禁毒、社区矫正、青少年事务社会工作 者薪酬待遇调整建议方案的报告。 （3）2007 年 3 月 2 日，浦东新区召开区长办公会议，综 治办报告浦东新区为加强预防和减少犯罪工作体系试行政府购买专业社工服务项目的方 案 ，时任区长张学兵指出：“积极培育民间社团组织，政府以购买服务方式，使社团更多 参与社会管理，是一种先进理念，财政要给予财力保障。综治办的报告，体现浦东的特点， 总的思路是对的，原则同意此方案。 ”（4）2007 年 5 月，市委政法委、市综治委对浦东新 区建立独立法人社团予以认可，下发关于同意浦东新区建立独立法人社团试点方案的复 函 （沪综治办200730 号） ，要求“加快推进步伐，理顺工作关系，抓好项目运作，确 保试点实效” 。 （5）2007 年 6 月，浦东新区成立了全市首家区域民办非营利性企业上 海中致社区服务社。 （6）2007 年 6 月 8 日，上海中致社区服务社董事会成立。 （7 ）2007 年 8 月 23 日，中致社参加两岸社会工作学术研讨会，并就“社团与政府的伙伴关系”作交 流发言。 （8）2007 年 9 月 18 日，中央平安建设督导检查组组长、中央新区综治办督导检 查室主任胡增印同志视察中致社。 （9）2007 年 10 月 30 日，上海中致社区服务社举行揭牌 成立大会。 （10）2007 年 11 月 5 日，香港善导会上海交流团参观访问中致社。 （11 ）2007 年 12 月 6 日，德国基督新教福利协会一行，参观访问中致社。 （12 ）2008 年 5 月12 月，汶川“5.12”大地震后，中致社派遣 16 名社工赴都江堰，参与“上海市社会工作者赴 灾区救助队”灾后重建。 （13）2008 年 6 月 17 日，澳门街坊联合会来中致社交流访问。 （14 ）2008 年 9 月 19 日，市预防和减少犯罪工作体系建设研讨会在浦东召开，浦东新区 综治办做交流发言。 （15）2008 年 9 月 20 日，香港基督教服务处考察团一行交流访问。 （16 ）2008 年 11 月，中致社参与上海市民间组织规范化建设评估，对照上海市民间组 织规范化建设评估办法（试行） 和相关标准，中致社规范化达标建设获得 962 分（满分 1000 分） ，位居浦东新区参评民非机构之首。 （17）2008 年 12 月，浦东新区成立综合考评