ppp模式下提供公共服务的财政路径

PPP 模式下提供公共服务的财政路径 以湖北省为例 摘要：PPP 模式突破传统公共服务供给思路，由单一财政投入转为政府和 社会资本共同合作，在解决资金的同时，也为公共服务引入更高效的管理机制。 PPP 模式没有普适性的模板，需要结合地域和项目实际情况灵活选取运作方式。 文章以湖北省为例，从提高公共服务效率和质量出发，针对不同领域探讨 PPP 模式运用的基本思路，并明确政府在整个过程中的方向定位。 关键词：PPP 模式；公共服务；财政 经过多年改革发展，我国政府提供公共服务的方式已大大突破传统单一的 财政投入模式，逐渐开始尝试政府融资平台、政府购买服务、市政债券、政府 和社会资本合作（PPP）等多种方式。面对多样化资金途径，如何选择既能破解 公共服务供给压力、政府债务偿还压力、财政资金不足压力等现实困难，又能 最大程度避免政府债务规模扩大、地方财政风险、银行不良贷款等后续问题， 需要政府周详的权衡和考量。 一、PPP 模式为公共服务供给提供新思路 政府和社会资本合作（PPP，Public Private Partnership）模式，是在基 础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，作为项目融资方式的统称， 包含多种公私合作组合方式，该模式突破传统政府和私人部门的分工边界，根 据不同项目特点选择政府和社会资本的各种运用模式，能够整合双方各自优势， 旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共服务供给质量和效率。随着市场化 程度的加速，政府和社会资本间合作模式耦合程度越来越紧密，特别是近年来 在传统 PPP 模式不足的基础上总结生成的狭义 PPP 模式，相较于传统的 PPP 模 式更加强调公私双方的全过程合作，也将项目融资上升到了微观层面操作方式 和宏观层面体制机制变革的高度。 （一）PPP 模式以合作共赢方式弥补公共服务供给缺口。 公共服务以政府为供给主体，源于其消费或使用上的非竞争性和受益上的 非排他性属性，但并不是意味政府进行“包揽式”供给，而是由政府用最高效 的方式实现社会福利最大化。仅就新型城镇化建设而言，湖北省要在 2015 年末 全省城镇化率为 56%的基础上，实现 2020 年超过 60%的目标水平，将面对未来 5 年内年均 150 万多的农村居民转移为城镇人口现实，公共服务支出和建设资 金需求每年达数千亿元，如此庞大的资金需求，仅靠财政单方面投入远远不够。 PPP 模式允许并鼓励社会资本参与公共服务供给，通过政府和社会资本间平等 合作，以竞争机制、价格机制、约束机制等调动社会资本，能够缓解财政资金 压力，可谓是满足公共服务供给需求的一把利器。 （二）PPP 模式以利益共享机制拓宽社会资本投资空间 现阶段湖北省公共服务供给增加投入压力主要集中在交通基础设施、保障 性安居工程、城市新区和重点小城镇建设以及排水、污水和垃圾处理等市政基 础设施，以及教育、医疗、养老等其他公益性事业项目；另一方面，社会资本 巨大的增长潜力又被狭窄的投资渠道所阻碍。2014 年末，湖北金融机构本外币 各项存款余额 36494.82 亿元，本外币各项贷款余额 25289.82 亿元，69.30%的 存贷比低于商业银行流动性风险监管标准的 75%，民间投资活力有待激发。在 “建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参 与城市基础设施投资”的改革思路，PPP 模式为政府和社会资本打通了对接通 道，引导社会资本投资以前不愿、不敢或不能单独介入的公共服务投资领域， 通过项目运作实现社会资本获得与风险匹配的收益、政府履行提供公共服务职 责和社会福利最大化等多个目标。 （三）PPP 模式以风险共担准则提高政府债务管理能力 湖北省政府投融资渠道仍然存在一定的局限性，据审计署最新公布的数据 显示，截至 2014 年底，湖北各级政府负有偿还责任的债务 5150.94 亿元，负有 担保责任的债务 1752.95 亿元，可能承担一定救助责任的债务 776.89 亿元。而 在已支出的 6136.10 亿元政府负有偿还责任的债务中，用于市政建设、交通运 输、保障性住房、科教文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支 出为 26782.06 亿元，占比达 63.32%，说明了政府性债务资金仍是湖北基础设 施建设资金的重要来源。PPP 模式作为解决地方债务“高企”的应对方式，能 够利用社会企业负债“腾挪”政府融资平台债务，同时风险与收益匹配和最佳 承担的风险分摊原则可将债务风险适当转移，中长期财政规划和资产债务管理 转变也将倒逼政府掌握和管理债务风险能力提升。此外，PPP 公私合作伙伴关 系概念下的机制创新，在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，通过平 等主体间合作践行法治和契约精神，还将有利于湖北治理现代化进程的推进和 现代财政制度的建立。 二、PPP 模式在湖北省的运用途径 作为一种动态性应用产物，PPP 最终的落脚点还是成功的运用，但其运用 条件涉及地方人口、面积、发展水平、社会条件、自然状况等多方面因素，审 视经济发展的地域梯度现实，正视沿海和内地时序和进程的客观差异，因地制 宜地结合西部经济增长模式调整和公共服务需求变动，科学选取和运用不同领 域、不同环境下的项目组合是使 PPP 能够“落地生根”的关键。结合公共服务 供给的基础设施、公共事业和公共服务三类项目，细研湖北本土实际，现对 3 PPP 模式下的探索提出以下思路： （一）基础设施类项目 以城镇化建设为例本文所指基础设施项目主要是经济性基础设施，包括道 路、桥梁、通讯、机场、隧道等公共设施，这类项目大多具有相对完备的收费 机制且投资收益比较稳定、投资规模适中、长期合同关系比较清楚、技术发展 比较成熟，使用者付费方式条件相对成熟，鉴于湖北省在基础设施项目具有一 定的经验积累，在试点阶段可优先选取高速公路、城市轨道等项目进行尝试。 1.明晰建设项目特性，权衡运作适用方式。就项目运作方式而言，传统 PPP 模式中常用的主要为 BOT（建设-运营-移交） 、BOO（建设-拥有-运营） 、 LOT（租赁-运营-移交） 、购买-建设-运营、委托运营等多种方式，其中 BOT 在 湖北省运用最为广泛。早在 2010 年，湖北省采用 BOT 方式招商成功，开工建设 项目占全省高速公路在建里程一半以上，总里程和引资规模均居全国各省区市 第二位。在经验积累的同时，BOT 等传统方式失败教训也需正视，狭义 PPP 模 式正是通过加强双方全过程合作弥补不足，其典型结构则以现代企业股份制为 基础组建的 SPV 特殊项目公司，有利于实现社会福利最大化的目标控制。需要 把握的是，狭义 PPP 典型结构优势明显但并非意味味照搬全用，传统 PPP 模式 存在弊端也并非不可触碰，关键在于要在修正完善后方可选择。总之，各方式 的具体运用应结合项目定价机制、收益水平、风险分配、改扩建需求及期满处 置等关键性因素相机选择。 2.运用区域特许经营，发挥投资规划优势。PPP 模式发展至今，双方合作 中优势互补是提高效率的关键，社会资本在规划设计、市场分析等方面的相对 优势不容忽视。就湖北省新型城镇化而言，面对“一核、四群、五带”城镇空 间布局，城市新区和重点小城镇建设等区域性规划中科学评估需求、预测发展 潜力和优化资源配置等环节都事关全局。区域特许经营通过总特许人将特权授 予次特许人，次特许人在授权区域内统一再授予次受许人的方式，将分散的特 许授权统一由次特许人全权负责区域内特许业务开展，增强了次特许人的区域 规划责任，能够发挥社会资本灵活运用市场机制的优势，统筹和优化区域内资 源配置。而对于可能导致的局部垄断，政府则应加强项目前期规划评估、可行 性论证意见等方面的协商，在信息对称下达成共识后规范运作，并不断完善监 管体系和加强监管力度予以防范。 3建立动态调价机制，确保项目持续运作。基础设施类 PPP 项目大多通过 使用者付费方式实现社会资本的利益保障，而利益分配的核心就是定价，因此 定价机制可以说是基础设施类 PPP 项目可否持续运作的基础条件。总结发达国 家和我国以往 PPP 模式的不成功案例，其关键就在于定价机制不合理，导致收 益分配和风险分担不对等。湖北省基础设施领域尝试 PPP 模式时，应注重合同 和协议中价格的动态调整机制建立，平衡项目的收益和风险，避免社会资本蒙 受亏损或获取暴利。动态可调整定价机制需要综合考虑项目收益、运营维护成 本、物价水平、服务供给流量等多项指标，科学评估基础设施类项目盈利能力 和水平，在合理确定社会可承受价格的基础上，通过差额损失补贴或超额利润 分享，确保良性正向激励的形成。 （二）公共事业类项目以环境保护为例 公共事业项目指社会基础设施，包括供水供电、污水处理、环境保护等市 政公用工程设施，由于其社会效益往往高于经济效益，单纯的使用者付费难以 确保社会资本的合理利润空间，通常要采用适当补助等方式弥补以运营成本加 合理利润与社会承受能力之间的差额。 1.界定公共事业领域，发掘 PPP 模式运用范围。对于公共事业项目，国内 外运用 PPP 模式的成功经验主要集中在污水处理、垃圾处理等项目，但就社会 基础设施领域而言，还有很多项目值得挖掘，特别是环境保护项目，湖北的尝 试尤足珍贵，这在西部都具有一定的代表性。湖北是典型的生态脆弱区，但作 为全国生态建设核心区和长江上游生态屏障，环境保护工作一般是跨区域,涉及 面广、综合性强、治理内容复杂,资金投入压力巨大。生态建设和环境保护项目 除了城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等环保活动，还包括防风固沙、 水土流失、植树造林、退耕还林（牧）等活动,这些需要政府区域协调和整体规 划，一般投资回收期长、风险大，生态效益成效显现较慢。因此，以政府付费、 财政补贴、贴息等方式能够确保社会资本合理利润，灵活运用政府财税、金融、 投资、产业、价格等激励机制则有利于增加项目吸引力。 2.跳出特许经营惯性，尝试混合所有制。市政公用事业虽然逐步加大了开 放力度，但相较而言法律和法规仍处于补充和完善过程，在法律制度还不健全 的前提下，合同或协议界定很难清晰，特别是特许经营权范围不易确定，但这 并不意味因噎废食。换个思维角度，回归市场经济运行轨道，产权制度改革中 的“混合所有制”思路可使我们不再纠结于公私边界问题，股份制这一现代企 业制度方式，可以用其容纳力和包容性将法律缺失问题迎刃而解。如果通过 SPV 形式组成特殊项目公司运营 PPP 项目，政府和社会资本则可以通过股权方 式清晰归属，用股权纽带将特许经营权问题等复杂问题内化为同一市场法人主 体的内部间合作协调，政府则可通过绝对控股权控制公司决策方向，从而保障 社会利益最大化。 3.树立市场融资风险意识，加强政府项目风险管理。公共事业项目涉及从 项目融资完成到建设、运营等全过程，隐含着土地征用和融资时间延误、完工 风险和成本超支风险、需求和收入来源、项目提前终止等多种风险，这些风险 需要政府和社会资本双方按照最有控制力的一方、风险分担与所获得收益匹配、 5 有承担风险意愿的原则进行合理分担，政府应主动承担应承受风险，但也要避 免超出自身承受范围的风险兜底。公共事业项目属性决定了政府公共服务提供 的责任主体地位，其表现出的就是项目最终责任，在这一前提下项目风险分担 的不明确，就会使政府担负了本来应该转移到社会资本的部分风险。就融资行 为而言，PPP 模式的运用不当，也极易造成不良资产沉淀和政府债务产生，因 此，政府需要积极主动承担应负风险并努力将项目风险降至最低，结合风险识 别和项目本身具体情况，慎重考虑政府承诺，不能超越自身承受能力，尤其是 财政当期承受能力。 三、明确 PPP 模式下供给公共服务的政府定位 PPP 模式产生和发展的最初始动因就是政府融资需求驱动，其核心功能之 一是转变公共服务供给机制，将项目建设和服务等具体事项转移给私人部门， 主要是基于私人部门具有提高效率的专业优势，公共服务提供方式的改变，并 没有转移政府提供主体的相应责任。因此，湖北省在推广运用 PPP 模式过程中， 虽然要面对项目环境和内容的复杂多样，但政府在项目中要坚定树立法治思维， 加强绩效观念，发动民众参与，时刻明确提高公共服务提供效率和质量的目标， 从根本上保证公共服务提供路径方向的正确性。 （一）强化政府法治思维，规范政府行为 PPP 模式的成功运用离不开完善的配套法律制度，因为完善的法律制度是 激励和约束政府和社会资本平等合作的重要条件，公平的竞争规则才是维护双 方利益有法可依、有章可循的有力保障。PPP 模式是契约理论和委托代理理论 的现实产物，在较长周期下契约关系的稳定性只能通过法律确保，这要求政府 由过去的强调“管制”向维护市场平等权利转变，从依靠行政规章文件向依据 法律授权转变，从权力本位向责任本位转变，确保责权对称。因此，需要完善 有效的规制体系，其核心就是价格规制和质量规制，既要投资激励又要避免政 府任意政治干预，通过对多方利益主体的参与、合理分担大范围风险、长期的 项目周期等安排进行灵活且能够根据变化适时调整，避免社会资本借助信息优 势产生机会主义行为损害社会利益。 （二）强化政府绩效意识，明确双方权责 政府履行公共服务供给职能，应始终以公共性和服务性为价值取向，厘清 政府和市场的职能界限，认清政府和市场的擅长领域，以服务为政府管理改革 转型方向。在选取 PPP 模式领域和范围要充分考虑具体情况和不同公共服务的 性质，正视资本的逐利本性，在引入社会资本提供公共服务的过程中应坚持有 限性原则，对特殊意义的纯公共服务应明确划分，同时避免与民争利。在项目 操作过程中，社会资本更多的负责项目和服务的具体生产与营运，政府则主要 是负责项目和服务标准的制定以及营运中的绩效监管。政府应始终把握，运用 PPP 模式根本目的是提高公共服务供给的效率和质量，引入社会资本缓解财政 资金压力并不是完全的市场化经营，特别是对公共