中国司法改革年度报告

中国司法改革年度报告(2010)(简本） Annual Report on China“s Judicial Reform (2010) 徐昕 黄艳好 卢荣荣 2010 年，中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。 法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划，继续低调 推进改革。按照中央司法体制改革领导小组的部署，2010 年是司法改革攻坚年。 新一轮司法改革自 2008 年底启动以来，经过两年的努力，部分改革有所进步。 但备受期待的“ 攻坚” 并没有出现， 2010 年的司法改革主要体现为机制改革和工 作方法的改进，基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规 范化改革、案例指导制推行等举措力度较大，改革司法官遴选制度、规范上下 级法院关系、规范扣押冻结涉案款物工作、加强刑事立案监督、出台人民调 解法等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加缓滞，改革理念趋 于保守，改革的政治色彩有增无减。总体上，2010 年司法改革只是 2009 年改 革的落实和延续。 一、综合性改革 完善刑事证据制度。关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定 和关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定可谓刑事证据立法的重 大进展。两项规定体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、 保障人权等方面的努力。两项规定仍存在不足。第一，某些规定过于模糊。第 二，非法证据的范围过窄。第三，某些规则有所保留甚至有所倒退。第四，死 刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要。第五，不少规则仍需完善。 此次刑事证据制度改革可谓对民众司法需求的积极回应，但施行半年以来， 无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定，确 立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则。从 根本而言，公民应享有沉默权；律师的权利应得到切实保障；警察权应弱化并 受到有力的监督制约；检察权恰当定位从而实现有效的监督；司法的独立性应 得到切实保障。 量刑规范化改革。量刑规范化改革取得重大进展。关于规范量刑程序若 干问题的意见(试行) 、关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知 相继出台。意见延续并整合了 2009 年的改革措施，将量刑纳入庭审程序。 通知重申意见的主要内容，要求政法部门相互支持和配合。量刑规范 化改革有利于提高量刑的公开性，规范自由裁量权，减少“同罪不同罚” 现象。 但量刑规范化改革是一项长期的系统工程，出台的若干文件不应理解为固 定模式，而应作为改革新起点。未来应加大试点力度，注重各地经验的总结、 提炼、统一和推行，逐步建立符合中国国情的量刑模式。 探索建立案例指导制度。案例指导制度最初旨在解决“同案不同判” 问题。 最高人民检察院出台关于案例指导工作的规定，明确了发布指导性案例的 范围。最高人民法院关于案例指导工作的规定出台，成为 2010 年司法改革 的重大进展。该规定明确了指导性案例的条件、推荐、审查、发布及编纂，确 立了指导性案例的参照效力。 昆明市中级法院连续七年开展指导案例评选；广东省高级法院建立全省联 动、层次分明的案例指导体系。四川省梓潼县检察院、江苏省泰州市检察院、 湖南省人民政府、河南省公安厅、司法厅等出台了相关规范性文件。 立法机关担忧指导性案例会导致司法权冲击立法权。事实上，审判坚持成 文法优先，指导性案例为补充，就能避免。案例指导制度的建设是一个渐进的 过程，应重点完善法院的案例指导制度，坚持“两步走” ：初步旨在化解“同案不 同判”现象，长远则应充分挖掘其功能，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终 建立中国特色的判例制度。 未成年人司法制度的改进。关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案 件配套工作体系的若干意见出台，要求各级公检法司建立、巩固和完善办理 未成年人刑事案件的专门机构，扩大保护范围，加强协调配合，健全配套工作 制度。意见是多年工作的总结和提升，构建未成年人司法改革的新平台。 多年来，未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适 成年人到场等多项制度。但公检法司等各部门的衔接配合是制度顺利运作的关 键，仍需加强。未来应加大试点改革的力度，通过实践探索不断总结和完善各 项制度，同时，以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域。应不断总结和提 炼试点经验，将成熟的做法上升为立法。 铁路司法系统的改革。全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露铁路 司法系统改革方案规划：铁路法院将从铁路企业中剥离，作为专门法院予以保 留，并纳入国家司法体制，移交所在地省级党委、省高级法院管理。“企业办司 法”不符合法治原则，但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面。同时， 作为专门司法机关整体保留，是否有利于彻底清除司法企业化问题，有待观察。 期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。 司法官遴选制度改革。中共中央办公厅、国务院办公厅转发司法部关于 进一步加强和改进律师工作的意见，要求从律师中遴选法官和检察官，推荐 优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人 员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。但目前司法官遴选制度更 多面向司法机关内部，从律师和其他法律工作者中选任的情形有限，今后，除 坚持“逐级遴选 ”的做法外，应逐步扩大从律师遴选的规模，促进从律师到司法 官的法律职业流动机制的形成。 应对政法队伍人力短缺。中央办公厅牵头，会同中央政法委组成督查组， 围绕基层司法机关人才流失等问题进行督查。经中央编委批准，最高人民法院 为地方法院确定五年增编四万人的计划。政法干警招录培养体制改革招录人数 有所下降，政策向中西部一些“老、少、边、穷” 和条件特别艰苦的地区倾斜。 上述举措未从根本入手，收效甚微。从中短期而言，化解问题可考虑：一 是整合司法资源，优化内设机构；二是完善司法官遴选制度和司法官助理制度； 三是推迟法官的退休年龄；四是建立独立的职务序列和工资制度。长远而言， 应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制，对法学教 育改革进行长远规划。 落实宽严相济刑事政策。宽严相济已成为中国基本的刑事政策。最高人民 法院颁布关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见，明确从“严” 从“宽”处罚 的各种情形、宽严“ 相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实 需继续增强可操作性，应将该政策的落实逐步渗透到具体的制度建设中。 加强涉法涉诉信访工作。最高人民检察院出台关于深入推进社会矛盾化 解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见、最高人民法院发布人民法 院涉诉信访案件终结办法力争做到案结事了。同时，全国政法机关开展“涉法 涉诉信访积案清理” 活动和 “百万案件评查”活动，各地纷纷将 2010 年列为“涉法 涉诉信访督办年” 并制定相关工作方案。 信访终结制度的建立和完善看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访 不可能真正被终结，在“ 维稳 ”政治任务的压力下信访更难以实现 “案结事了”。 涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度，并真正实现社会的公 平正义。 二、法院改革 (一 )优化法院职权配置 陪审制改革。关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定和关于 人民陪审员工作若干问题的答复出台。河南省推行人民陪审团试点，各基层 法院配备人民陪审团成员库，随机抽取组成人民陪审团参审，其意见在合议庭 评议案件时作为参考。该试点对于扩大民众参与、减少涉法信访发挥一定作用， 但缺陷明显，总体上政治考虑高于法律因素，浪漫色彩多于理性设计。 陪审制改革的整体框架可考虑：立足参审制完善，进行陪审团试点，形成 以参审制为基础、陪审团有限适用为补充的二元陪审模式，或选择“竞争” 胜出 的模式推广。完善陪审制需考虑三大因素：化解制度固有缺陷、借鉴移植国外 先进制度设计、贯彻落实司法民主。目前，可结合陪审制面临的急迫问题对陪 审员的选任与管理等进行系统改革。 合议制改革。关于进一步加强合议庭职责的若干规定，明确了合议庭 组成方式、职能分工、内部运作、考评机制和责任分配，旨在化解合议庭行政 化和虚置问题，有助于厘清合议庭内外的权责关系，强化合议庭职责。 但该规定仅完善了部分工作机制，未触及体制根源，因此并非全面和最终 方案。合议制改革牵一发而动全身。它以审判组织改革为中心，涉及法院的审 判管理、人事安排、职业保障等诸多方面，需要改革审判委员会制度、法院内 部管理机制等作为配套支撑，最终需要司法体制的根本性变革，如保障合议庭 和法官独立行使审判权，消解司法的行政化尤其是法院内部行政化。 规范上下级法院关系。最高人民法院审议通过关于规范上下级人民法院 审判业务关系的若干意见，明确了上级法院指导下级法院审判工作的范围与 方式，对案件请示做法进行诉讼化改造，旨在纠正长期以来上下级法院审判业 务的非正常关系。 规范上下级法院的关系主要涉及法院系统自身，可作为法院改革的突破口。 但该举措改革尚不彻底，未触及问题的核心。总体上，规范上下级法院之间的 关系，应以实现各级法院独立行使审判权为目标。具体举措包括：彻底废除案 件请示制度、限制提级管辖和发回重审的适用、规范上下级法院之间的司法行 政管理关系、改革法院绩效考评、错案追究机制等。 建立司法巡查制度。人民法院司法巡查工作暂行规定出台，正式建立 司法巡查制度。该制度是上级法院对下级法院进行巡回检查的内部监督制度， 在司法公正保障不足的背景下，短期内有助于改进法院管理、提高办案质量。 但该制度透露出中央对地方、上级法院对下级法院的不信任，显示了法院 系统的不自信。难获取真实信息、暗访如何运用和规范、“三不” 原则与巡查目 标内在冲突、巡查结果纳入考核奖惩机制不合理等问题显而易见。事实上，该 制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道 而驰，是逆司法规律而动的倒退。但期望司法巡查制度引出司法系统的纵向管 理模式，将法官和法院院长的人事任免由上级法院决定。 完善审判管理机制。最高人民法院设立审判管理办公室。地方法院改革体 现在两方面：一是设立审判管理专门机构，如河南省登封市法院尝试“矩阵式” 司法审判管理模式；山东省滕州市法院设立审判监督委员会；湖北省秭归县法 院设立审判管理局。二是工作机制方面，如山东省东营市中级法院追求无缝隙 管理，建立审判质量指标体系；四川省成都市中级法院积极探索审判权与审判 管理权改革。 长期以来，审判管理存在部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时， 考核评价体系极不合理等问题，特别是管理行政化现象严重。因此，完善审判 管理涉及审判权的优化配置，优化审判职权配置也适合从审判管理的完善入手。 审判管理涉及上下级法院的关系、法院内部各机构和人员之间的职责划分，故 其关键在于合理界定职权，建立以审判权为中心、分工合理、职责明确、制约 平衡的法院权力结构。这项改革任务可行但艰巨：可行是因为阻力主要来自于 法院自身；艰巨是因为任何自我改革皆缺乏足够和持续动力。 执行体制及工作机制改革。关于建立和完善执行联动机制若干问题的意 见、关于财产刑执行问题的若干规定出台；“无执行积案法院” 活动和“委 托执行案件专项清理活动”持续开展；被执行人财产报告制度普遍实行。 多年来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难” 、“执行乱”问题未 能有效化解。这表明只是工作机制和方法的改进难以彻底解决问题，必须深入 推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构。 死刑复核程序改革。律师在死刑复核阶段的有效介入和权利保障问题，因 2010 年的热点事件樊奇航案而倍受关注。作为回应，最高人民法院启动对死刑 复核程序中律师权益落实的调研；年底，王胜俊提出将于 2011 年加快推进死刑 复核程序改革。 自收归死刑核准权以来，最高人民法院在控制死刑、完善死刑复核程序上 做了一些努力，但该制度仍需完善，一个重要方面是强化程序的参与性、公开 性，改变单方、书面、秘密的复核方式，加强辩护律师和检察机关的参与，防 止复核走过场，避免司法腐败。 加强涉军案件审判工作。最高人民法院关于进一步加强人民法院涉军案 件审判工作的通知，要求全国各级法院建立健全涉军案件审判工作组织机构， 旨在全面强化涉军案件审判工作，有利于维护国防利益和军人军属合法权益。 但涉军案件与普通案件究竟有多大区别，专门加强涉军案件审判工作有无必要， 值得深思。法院应坚持诉讼的平等和对等原则，注重对当事人各方权利的平等 保护。 (二 )落实司法为民 倡导能动司法。最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保 障和服务的若干意见，提出保障和服务加快经济发展方式转变的“十一个妥善” 措施。能动司法被置于“ 服务大局 ”、“司法为民”的框架下，强调法院主动服务， 违背了司法被动、中立的基本特征，损害司法的正当性。 长远而言，能动司法可向司法能动主义趋近。未来的发展方向可考虑倡导 一种适度、温和、渐进的司法能动主义。具体发展可分为司法权复位和司法权 扩张两个阶段。首先必须促使司法权复位。在此基础上，逐步实现司法权的扩 张：一是支持诉权的扩张；二是不断完善案例指导制度；三是建立司法审查制 度。 大力推广巡回审判。巡回办案的传统在中国由来已久。1980 年代末以后， 伴随法治的成长，巡回审判逐渐淡出法院的工作重点。但近年来该制度出现复 兴之势。关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见出台，强调新形 势下大力推广巡回审判的重要意义，要求不同地区采取不同策略有针对性地开 展巡回审判工作。 尽管巡回审判制度的发展完善有助于便利民众诉讼、合理配置司法资源、 及时解决纠纷，但实践中也出现法院上门揽案、巡回审判的时间、地点随意、 受案范围不明确、审判程序不规范、特别是巡回审判经常流于形式等问题。因 此，须克服上述问题，明确适用条件、受案范围、巡回时间、审判地点和基本 的程序要求，加强巡回审判的制度化和规范化建设。 强化“调解优先”工作原则。“调解优先” 工作原则有过度重视调解之嫌，可 能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。但高人民法院继续强化该原则， 颁布关于进一步贯彻“ 调解优先、调判结合 ”工作原则的若干意见 ，规定了 法院调解工作各个环节。 对“调解优先 ”工作原则应作符合司法规律的解读，将其定位为“能调则调， 当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择。应将“ 调解优先”与“调判结合” 作为不可分割的整体，“ 调解优先 ”是步骤，“调判结合”是手段。尽管“ 调解优先” 对司法工作造成了一定的负面影响，但在实践中得到一定的纠偏。 探索司法附设调解。大力发展司法附设调解等类型的司法 ADR(代替性纠 纷解决机制)，是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。广东省东莞市第二 法院的实践特别值得关注，其做法遵循司法规律，实行“调审分离” ，仅立案调 解由立案庭法官主持，其他调解皆借助社会力量，“诉讼绿色通道” 一直延伸至 二审和执行阶段。尽管目前情况下法官介入稍多，但这是公民社会欠发达背景 下的无奈选择。总体上，该法院在“调审分离” 基础上大力发展司法附设调解， 值得肯定。 开展行政诉讼简易程序试点。最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序 试点工作的通知，决定在部分基层法院试点行政诉讼简易程序。此项试点有 助于提高诉讼效率，但不具有紧迫性和普遍意义，仅对极少数行政案件较多的 法院具有积极意义。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小，地 方干预司法，司法公正未获切实保障，故该领域的改革应以扩大司法审查权范 围、提升司法的独立性为目标。 立案信访窗口建设。最高人民法院关于进一步加强人民法院“立案信访窗 口”建设的若干意见 出台，力图促进立案信访窗口的标准化和规范化，一定程 度上有助于回应“ 立案难”和信访难题。但这种回应仅仅是程序性的工作机制改 良而非尝试化解导致“ 立案难 ”和信访问题的深层原因。 问题的彻底解决需对症下药，并涉及司法体制的改革。例如，解决行政诉 讼面临的“立案难 ”，需从根本提升司法的独立性；民事诉讼“立案难”的解决， 需要通过禁止提高起诉门槛，杜绝“抽屉案” ，明文规定相关救济与惩罚条款， 修改民事诉讼法第 108 条有关起诉条件的规定等举措来实现。 (三 )强化司法监督 落实司法公开。最高人民法院首度发布人民法院工作年度报告(2009)， 开展“司法公开宣传月 ”活动，下发 司法公开示范法院标准 ，公布 100 个“司 法公开示范法院” ，以促进司法公开。地方法院积极落实司法公开，如东莞市第 二法院打造“345”司法公开模式；陕西三级法院实现裁判文书全部上网；重庆市 高级法院、上海市第二中级法院等发布系列白皮书；广州市中级法院采用网络 直播刑事案件庭审等。 发布审判白皮书是司法公开一扇窗口，最高人民法院确有必要每年发布工 作年度报告或专项审判白皮书，但下级法院不宜跟风。发布审判白皮书应作为 提升司法公信的手段而非“面子工程” ，应面向公众，通过媒体公开发布，并提 供网络下载。司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。未来仍需不断加强 和落实，最终真正实现以公开促公正，以公正促公信。 推进司法廉政建设。人民法院工作人员处分条例、关于进一步加强 人民法院文化建设的意见、法官职业道德基本准则和法官行为规范 出台、司法警察警示教育活动启动等举措均可视为法院廉政建设的一部分，体 现了法院推动司法廉政的努力。但这些举措效果有限，难以形成确保司法廉政 的长效机制。未来应完善相应的发现、监察和惩治机制，建立正面激励机制。 长远而言，应构建法官惩戒制度。 三、检察改革 (一 )加强法律监督 强化刑事立案监督。关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)的出台， 明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报 制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。 该规定一定程度强化刑事立案监督，但刑事立案监督制度还需完善。要明 确监督内容；建立刑事案件备案审查制；赋予检察机关立案监督调查权、程序 选择权和违法处分建议权，明确违法立案的程序性制裁等。 完善审查逮捕程序。关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定出台。 该规定明确了应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见 的方式等事项。 审查逮捕程序的完善体现了检察机关在审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人改革 的司法化、规范化走向，较大程度上避免了检察机关书面化办案，有利于及时 发现并纠正侦查活动中的违法行为，特别是刑讯逼供行为。但由于该条文操作 弹性大，总体上对违法侦查的监督制约有限。未来的改革应从两大方向努力： 一是以权利制约权力；二是以权力限制权力。首先，赋予公民沉默权，在侦查 阶段即可获得律师帮助，完善相关配套制度，切实保障律师的权利。其次，坚 持以检察权和审判权制约警察权，提升检察权和审判权的地位，弱化警察权。 最后，真正贯彻落实宪法第五条的规定。 (二 )加强对检察执法活动的监督制约 规范扣押、冻结涉案款物工作。人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规 定出台。该规定对职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的范围、程序以、当 事人及利害关系人权利保护等作出明确规定。该规定有利于规范执法行为，提 高执法透明度，防止执法懈怠和腐败，保护当事人合法权益，是对检察机关职 务犯罪侦查“ 无监督” 现状的局部纠正。 但该规定的部分内容较为原则，且规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自 觉性，因而监督效果仍有待观察。未来改革的方向是需强化当事人权利的保护， 特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置，如借鉴香港经验设立廉政公 署。 对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查。关于加强对 职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)出台。该规定要求检察 机关对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查的工作机制，明 确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究，规定了意见分歧的 处理方式和协商程序。 该规定有利于排除案外因素的干扰，实现职务犯罪案件刑事审判监督由“软” 变“硬”，确保职务犯罪人量刑适当、罚当其罪。但该制度只是一种“同体监督”， 无法从根本上解决问题。在改革方向上，需推进司法体制改革，尤其要制约行 政权力，禁止党政部门干预司法，进而不断提升司法的独立性。此外，应进一 步完善缓刑、免刑、假释、取保候审、保外就医等制度。 全面推行人民监督员制度。人民监督员制度全面实行。以此为契机，人民 监督员的选任管理、监督范围、程序等规则有所调整。人民监督员制度的全面 实行，一定程度有利于监督检察权，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进司法民主。 但人民监督员制度并未突破以往的固有缺陷，只能归属于内部监督，监督 效果和民主实现程度将相当有限。未来改革方向是深化体制外改革。第一，保 证参与者的广泛性和代表性，保证参与途径的开放性和自由性，保证监督者独 立于被监督者。第二，保证监督范围的全面性和可行性。第三，完善监督程序， 保证制度的独立性和顺畅运行。第四，提升监督效力。第五，配套制度的支持。 四、司法行政领域的改革 完善人民调解制度。人民调解法是中国第一部人民调解的专门法律。 该法是一部保守的法律，多数条文沿用原有规定，某些方面甚至有所倒退，也 没有为将来的制度创新留下足够的空间，立法理念存在方向性误区。立法性质 应定位于促进性立法，促进人民调解工作的开展，尤其是促进调解组织的发展。 人民调解法未回应人民调解制度的纠纷解决能力低等问题。