中国城镇化进程、面临问题及其总体布局

中国城镇化进程、面临问题及其总体布局 联合国秘书长潘基文在城市世界城市状况报告 2008/2009提出城市是 人类最复杂的作品之一从来没有完成亦没有确切的形态就像没有终点的旅程它 是过去是现在更是未来。21 世纪是城市的世纪。根据联合国预测数据 2020 年 世界城镇化率达到 54.9 城市人口将超过 42 亿。2001 年诺贝尔经济学奖获得者 约瑟夫斯蒂格利茨曾经说美国的高科技与中国的城镇化将是深刻影响 21 世纪 人类发展的两大主题。根据联合国预测数据 2020 年中国城镇化率达到 53.2 城 市人口超过 7.5 亿中国城镇化的快速扩张将极大地推动世界城镇化进程。面对 城镇化发展的大趋势如何构建新时期中国城镇化发展的战略布局与政策框架是 现阶段亟待研究的重大命题。 从中国经济社会发展背景来看中国城市发展正处于“人与自然”和“人与 人”关系的瓶颈约束期表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、 效率与公平需要调整和重建”的关键时期 1 面临着城市经济结构有待调整、城 乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度 因素等有待消除等问题。因此新时期中国城镇化发展思路需要立足于中国国情 从经济转型、社会转型与制度转型的三维角度构建中国城镇化的总体战略布局 与制度政策框架重点是解决内需开发问题、农民工市民化问题以及城镇体系的 结构布局优化问题难点是解决城市行政体制及其配套的户籍制度、土地制度、 社会保障制度等关键领域的制度创新与政策构建。 一、改革开放以来中国城镇化发展的制度演变与历史进程 回顾 30 多年改 革开放实践中国城镇化发展经历了从支持小城镇到重点发展大城市再到大中小 城市与小城镇协调发展的一系列变化。这种变化实质上就是在城镇化进程中中 国的制度安排由限制农民进城到允许、引导农民进城再到鼓励支持农民进城的 过程。 一中国城镇化发展的制度演变 在影响中国城镇化的制度因素中是城乡二元 户籍制度以及社会福利制度。新中国成立初期中国劳动力流动和人口迁徙是自 由的从 20 世纪 50 年代初期起为配合国家的优先发展重工业战略开始一步一步 地限制农村人口向城市流动。1957 年中共中央国务院发布关于制止农村人口 盲目外流的指示1958 年国务院发布中华人民共和国户口管理登记条例此 后以户口制度为基础先后又制定了粮食、副食品、燃料、住房、教育、就业、 医疗、养老、婚姻等制度这些制度安排把城市人和农村人分成两个不同的“二 元世界”和两种不同的身份。在此制度限制下中国城镇化缺乏农村劳动力流动 和人口转移支持导致城镇化长期落后于工业化。 从 20 世纪 80 年代开始城乡二元的就业制度开始解冻。为了适应建立市场 经济体制的要求国家逐步放宽对农村劳动力流动的控制农村劳动力离土不离乡、 进厂不进城的就地城镇化模式开始兴起。从 20 世纪 90 年代以来为适应农村劳 动力大规模跨地区流动的要求户籍制度的壁垒先从小城镇被打破。1993 年 11 月党的十四届三中全会强调逐步改革小城镇的户籍管理制度允许农民进入小城 镇务工经商发展农村第三产业促进农村富余劳动力的转移。从 2003 年以来中国 城乡关系进入新的发展阶段。党的十六届三中全会明确指出在城市有稳定职业 和住所的农业人口可按当地规定在就业地域居住地登记户籍并依法享有当地居 民应有的权利承担应尽的义务。2010 年中央“一号文件”提出深化户籍制度改 革加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户的政策促进符合的 农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益多渠道多形式改善 农民工居住鼓励有的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳 入城镇住房保障体系采取有针对性的措施着力解决新生代农民工问题。 二中国城镇化发展的历史进程 由于中国城镇化的进程伴随不断的制度变迁 因此具有显著的阶段性特征。 1978-1984 年是中国城镇化恢复发展阶段。这一阶段城镇人口平均每年递 增 5.68 城镇化率从 17.92 上升到 23.01 平均每年增加 0.85 个百分点建制市由 193 个增加到 300 个建制镇由 2173 个猛增到 9140 个 2。 1984-1992 年是中国城镇化平稳发展阶段。1992 年全国建制市增加到 517 个建制镇激增到 1.45 万个城镇化率达到 27.46 比 1984 年提高了 4.45 个百分点 年均提高 0.56 个百分点 3。 1992-2003 年是中国城镇化加速发展阶段。这一阶段中国城镇化率从 27.46 提高到 40.53 年均提高 1.19 个百分点 2003 年建制市达到 660 个建制镇达到 20226 个以城市现代化建设、小城镇发展和建立经济开发区、工业园区等为标 志中国城镇化全面快速推进城市综合承载能力与吸纳农村人口的能力得到明显 提高。 2003 年至今是中国城乡统筹发展阶段。2009 年城镇人口为 62186 万比 2003 年增加 9810 万年均增加 1635 万城镇化率达到 46.59 比 2003 年提升 6.06 个百分点年均提升 1.01 个百分点。 三改革开放以来中国城镇化发展的评价 改革开放 30 多年来中国城镇化在 制度变迁中得到了较快发展但根据国际经验我国的城镇化仍滞后于工业化。 1978 年中国城镇化率为 17.92 低于世界平均水平 20.43 个百分点 2008 年中国 城镇化率为 45.68 比世界平均水平低 4.24 个百分点。1978-2008 年间中国城镇 化率年均提高 0.92 个百分点同期世界城镇化率年均提升 0.39 个百分点中国与 世界城镇化水平之间的差距在不断缩小从收入分组来看 2008 年中国人均 GNI 高 于中等收入国家但城镇化率低于 2.44 个百分点同时也低于世界平均城镇化水平 见表 1 下页。 二、中国城镇化对推动经济社会发展的实证分析 城镇化进程是人口流动从 农民向市民转变、产业转型从农业向非农产业调整、社会转型从农村社会向城 市社会演进的过程它对创造就业机会、提升产业结构、推动经济增长具有举足 轻重的作用。 一中国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析 根据 1978-2008 年间的数据 中国城镇化率与非农产业就业比、第二产业就业比、第三产业就业比的相关系 数分别为 0.965、0.825、0.978 城镇化率与各就业比率指标总体上保持了动态 同步性。如图一所示第二产业就业比率增长平缓且与城镇化率之间的缺口逐渐 放大从 1994 年开始第三产业就业比率超过第二产业就业比率成为吸纳劳动就业 的最重要产业改革开放 30 年间非农产业就业比率一直高于城镇化率且保持 1015 个百分点的差距其可能的解释是农村工业化与农村城镇化使大量非农就业 分散在乡村地区。 为了具体分析中国城镇化进程对劳动就业的影响设 X 城镇化率 Y1 非农产业 就业比率 Y2 第二产业就业比率 Y3 第三产业就业比率 Y4 第三产业就业人数模型 设置如下 1LnY1A1B1LnX 2LnY2A2B2LnX 3LnY3A3B3LnX 4Y4A4B4X 其中 X 是自变 量 Y1、Y2、Y3、Y4 分别是各模型的因变量 A1、A2、A3、A4、B1、B2、B3、B4 是各模型的系数各变量样本区间为 1978-2008 年。 运用样本数据得到模型计量分析结果如下 5LnY11.300.73LnX 0.95 F514.98 11.90 22.69 6LnY21.920.34LnX 0.73 F78.81 14.59 8.88 7LnY3- 0.751.13LnX 0.96 F720.26 -5.26 26.84 8Y4-9316970X -9.72 25.85 0.96 F668.01 DW0.16 根据 8 模型总体拟合效果较好但 DW 为 0.16 无法通过杜宾检验 说明随机误差项 Resid 存在自相关问题。设 ResidE 通过对 Resid 项作自回归分 析得到如下结果 E1.313E0.421E-2 根据自回归分析结果对 4 作广义差分处理以 消除随机误差项自相关问题得到新的差分方程如下 Y4ABX 其中 Y4Y4-1.313Y4- 10.421Y4-2XX-1.313X-10.421X-2。 运用样本数据得到计量分析结果如下 9Y4-524.55663.84X -1.46 7.21 0.66 F51.97 DW2.27 根据 5 非农产业就业比率对城镇化率的弹性为 0.73 随着 城镇化率的提高非农就业比率以递减的速度在增加根据 6 第二产业就业比率对 城镇化率的弹性为 0.34 随着城镇化率的提高第二产业就业比率也以递减的速度 在增加但速度递减的程度超过非农产业就业比率根据 7 第三产业就业比率对城 镇化率的弹性为 1.13 随着城镇化率的提高第三产业就业比率以递增的速度增加 这反映了中国城镇化进程对扩大第三产业机会起着越来越重要的作用根据 9 第 三产业就业人数与城镇化率呈线性关系城镇化率每提高 1 个百分点第三产业就 业人数增加 663.84 万人。 二中国城镇化进程对产业结构影响的实证分析 图二 城镇化率与产业结构 的关系 图三 城镇化率与人均 GDP 散点关系 中国城镇化进程深刻影响了产业结 构的演变非农产业增加值占 GDP 的比重从 1978 年的 71.81 上升到 2008 年的 88.69 其中第三产业增加值占 GDP 的比重从 1978 年的 23.94 攀升到 40.07 见图 二。根据 1978-2008 年间的数据中国城镇化率与工业化率的相关系数分别为 0.184 而发达国家 1820-1950 年的工业化与城镇化的相关系数高达 0.9974。与 发达国家相比中国的工业化与城镇化发生了明显背离。根据国际经验合理的城 镇化率与工业化率的比值范围在 1.42.5 之间 5 中国城镇化率与工业化率的比值 从 1978 年的 0.41 上升到 2008 年的 1.06 城镇化与工业化关系还未进入合理区 间。根据 1978-2008 年间的数据中国城镇化率与第三产业增加值比重、非农产 业增加值比重的相关系数分别是 0.932、0.954 存在着显著的正相关关系。 针对城镇化率与第三产业增加值比重、非农产业增加值比重的高度正相关 关系设置模型如下 10LnY5A5B5LnX 11LnY6A6B6LnX 12LnY7A7B7LnX 其中 Y5 第 三产业增加值比重 Y6 非农产业增加值比重 Y7 工业增加值比重 X 城镇化率 A5、A6、A7、B5、B6、B7 为各模型方程的系数各变量样本区间为 1978-2008 年。 运用样本数据得到计量分析结果 13LnY50.960.74LnX 0.88 F221.86 5.68 14.89 14LnY63.250.33LnX 0.91 F289.50 49.85 17.01 15LnY73.640.018LnX 0.01 F0.29 32.58 0.54 根据 13 第三产业比重相对于城镇化率的弹性为 0.74 随着城镇化率的提高第三产业比重以递减的速度增加根据 14 非农产业比重相对 于城镇化率的弹性为 0.33 城镇化率对非农产业比重的影响小于对第三产业的影 响根据 15 计量分析结构无法通过 T 检验、F 检验且模型拟合程度非常低城镇化 率对工业化率的影响不显著。 三中国城镇化进程对经济增长影响的实证分析 根据 1978-2008 年间的数据 绘制城市化率与人均 GDP 的散点图见图三。由图可见人均 GDP 与城镇化率呈近 似线性关系。 为测度中国城镇化进程对经济增长的影响程度设置模型如下 16YABX 其中 Y 人均 GDP 按 1978 年不变价格计算 X 城镇化率 A、B 是模型系数各变量样本区 间为 1978-2008 年运用样本数据得到计量分析结果如下 17Y-3289.97166.07X - 10.25 16.22 0.90 F263.05 DW0.14 根据 17 模型总体拟合效果较好但 DW 值为 0.14 无法通过杜宾检验说明随机误差项 resid 存在自相关问题。设 reside 通 过对 resid 项作自回归分析得到如下结果 e1.946e1.008e-2 根据自回归分析结 果对 16 作广义差分处理以消除随机误差项自相关问题得到新的差分方程如下 YABX 其中 YY-1.946Y-11.008Y-2XX-1.946X-11.008X-2A0.062A。 运用样本数据得到计量分析结果如下 18Y-126.26131.97X -2.58 5.18 0.50 F26.84 DW1.87 根据 18 修正后的 DW 值满足杜宾检验模型估计结果能够满 足 T 检验、F 检验虽然拟合程度有所降低但估计结果总体得到改善城镇化率每 提高 1 个百分点按 1978 年不变价格计算的人均 GDP 增加 131.97 元按 2008 年价 格是 690 元。 三、当前中国城镇化面临的若干重大问题 21 世纪第一个 20 年对中国城镇 化发展来说是一个重要的战略机遇。与此同时受国际金融危机的冲击世界经济 结构处于深度调整时期原有的经济秩序被打破新型的发展模式在探索中国经济 社会发展与改革所面临的世界经济环境发生深刻变化。中国城镇化是世界经济 摆脱金融危机后遗症的驱动力之一也是中国经济社会发展与改革取得关键性突 破的主要载体。因此加快城镇化发展是后危机时代中国实现短期宏观政策与中 长期发展的有效结合点。 一当前中国城镇化与内需开发问题 1.内需不足是宏观需求结构的长期特征 过去 30 年在拉动中国经济增长的三驾马车中出口与投资保持了持续的强劲增长 而国内消费的潜力始终难以得到释放。如图四所示 1978-2008 年最终消费支出 占 GDP 比重与家庭最终消费支出占 GDP 比重总体处于下行趋势储蓄总额占 GDP 比重总体处于上行趋势从 2001 年开始消费支出比重的下行趋势逐渐加强储蓄总 额比重的上行趋势继续攀升从 2005 年开始储蓄总额占 GDP 比重超过最终消费支 出占 GDP 比重国内消费需求不断滑落。 从国际比较来看如表 2 见下页所示中国家庭最终消费支出占 GDP 比重低于 其所属的东亚与太平洋地区的平均水平也远低于各收入组国家的平均水平中国 储蓄总额占 GDP 比重、资本形成总额占 GDP 比重不仅高于东亚与太平洋地区平 均值也远高于各收入组平均水平。根据国际比较中国经济呈现低消费、高储蓄、 高投资特征。显然在城镇化滞后于工业化下高投资必然引起高产能高产能又导 致很高的对外出口依赖度。 2.推进城镇化是内需开发的战略选择 “扩大内需”作为一项重大宏观经济 政策始于 1998 年是作为应对亚洲金融危机而提出来的其突出特征是大规模增发 国债投资基础设施建设与基础工业发展。2008 年爆发的国际金融危机对中国宏 观经济带来严重的挑战“扩大内需”再次成为工作报告的重中决策。而这次既 有大规模增加基础设施建设投资又有刺激消费的政策。 2008 年的金融危机对现存世界经济增长模式形成了较大的冲击。在上一轮 世界经济增长周期中全球形成了认美国等发达经济体提供市场、中国等发展经 济体出口劳动密集型产品、资源富集国提供原料与初级产品的实体经济三角形 分工格局 6 见图五下页并相应出现了与各国国际收支状况相反的资本逆向流动 局面。始于美国次贷危机的世界金融危机使以美国为首的发达国家作为市场提 供国受到重创其消费市场无法支撑世界经济的三角循环运行“美国举债消费、 世界放贷买单”的世界经济增长模式已经不可持续。从短期来看近来逐渐抬头 的贸易保护主义政策以及发达经济体的“再工业化”主张将进一步加剧全球经 济供求关系的失衡。从中期来看结构性的全球市场收缩成为世界经济环境的常 态国际市场将成为后危机时代全球经济最稀缺的资源 7。对于中国而言大幅收 缩的国际市场使现存的出口导向模式难以平衡国内供求关系、消化过剩产能扩 大内需成为转变经济增长模式的中长期战略。 图五 世界经济三角分工格局 面临世界经济环境的变化启动扩大内需战略 是驱动未来中国经济持续增长的现实需要。如何释放庞大的消费需求与投资需 求如何提高居民收入份额与消费能力如何培育一个规模巨大的中等收入阶层关 键在于加快推进中国城镇化进程。通过城镇化创造宏观需求既是经济转型的客 观需要又是社会转型的必然选择。 3.推进城镇化对扩大消费需求的作用机制 在国民收入总量既定的下收入分 配结构决定宏观消费需求。收入分配主要包括国民收入在农村与城镇之间的城 乡分配在劳动、资本、税收之间的要素分配以及在居民、企业、之间的部门分 配。试图绕过收入分配去压产能、增消费难以解决增长困境工业化创造供给城 镇化创造需求 8 用城镇化突破分配难题是扩大消费需求、保持经济持续增长的 最佳选择。 第一推进城镇化是突破收入城乡分配差距的关键。从收入的城乡分配来看 2008 年中国第一产业从业人员占总就业人数的比重为 39.6 而第一产业增加值 仅占 GDP 的 11.3 大量农村劳动力在农村从事劳动报酬较低的农业生产活动 2008 年农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民人均可支配收入的 30 农村居民 人均消费支出仅相当于城镇居民消费性支出的 32.6 农村居民的购买力与消费水 平相对较低。2008 年中国城镇化率为 45.67 高达 7.2 亿人口长期居住在农村限 制了宏观消费需求的扩大。如图 6 所示改革开放 30 年城镇居民人均可支配收入 总体保持了较快的增长而农村居民人均纯收入则增长相对缓慢农村居民与城镇 居民的收入比总体处于不断下滑的趋势。 根据常兴华的研究农村内部、城市内部以及全国范围内的收入分配差异从 1978-2007 年呈现逐渐扩大的趋势 1978-2007 年期间农村基尼系数从 0.212 上 升到 0.373 城市基尼系数从 0.160 上升到 0.323 全国基尼系数从 0.310 增加到 0.454。进一步通过对总收入差距的分解可知如表 3 所示 1978-2007 年农村居民 收入差距对总收入差距的影响作用逐渐下降城镇居民收入差距对总收入差距的 影响作用不断上升但总体而言总收入差距以城乡之间收入差距为主 1990 年以来 城乡收入差距对总收入差距的影响作用一直是最大的。 从收入城乡分配差距的视角出发中国内需不足的根本在农村农村人口多、 农民收入低是限制宏观消费需求扩大的直接因素但根治内需不足的药方不在农 村一系列惠农政策无法从根本上启动农村巨大的潜在需求所以占 2/3 的中国农 村人口在全体居民消费中所占的份额不超过 1/310。扩大内需的药方在于推进 城镇化通过城镇化实现农民从低收入、低消费的农村地区向高收入、高消费的 城镇地区转移。根据刘恒中提出的“以农转非为中心的内需开发战略”城市人 口与农村人口对工业产品和劳务的消费需求存在着城乡需求落差当人口城镇化 将城乡需求落差转化有效需求时会产生消费转换效益与收入增长效应这是未来 几十年中国经济社会转型的内需之源。 第二推进城镇化是突破收入要素分配差距的重要途径。根据中国城镇化进 程对劳动就业影响的实证分析第三产业就业比率对城镇化率的弹性是 1.13。随 着城镇化