“公共财政论”的再质疑

“公共财政论”的再质疑 郭庆旺赵志耘 张馨的应从市场经济的基点看待公共财政问题这篇“答文”(以下 简称张文) 及其最近出版的公共财政论纲一书从我们的“质疑文章” (张教授称之 为“赵郭文”)中择出的个别词句提出反驳似乎脱离了我们 原文的整体意思故我们有必要予以澄清并就此再谈谈我们的看法 一、对张馨提出问题的简要回答1 “赵郭文将国家多层次化的用 意却似乎是回避市场经济这一最基本的问题” 可是我们在“公共 财政论”质疑一文的开篇就说“既然公共财政论借鉴的是西方财政学 那么我们就从西方财政学的研究领域及其发展来分析公共财政论”而且 2 我们的“国家多层次化”只是对西方学者的“国家经济作用” “国家观” 的概括况且文中明确指出是“从市场的自我调整速度或国家对经济的控 制程度”划分国家层次难道这是“回避市场经济”吗? 张教授在公共财政论纲一书的开篇给出的“公共财政”定义令我 们不知所云“公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配 活动或经济活动”从这句话来看“为市场提供”是否可以理解为“为 满足市场需要而提供” ；而市场需要就是私人需要“公共财政”怎么又变 成了满足“私人需要”的财政?在我们 看来市场经济条件下的财政可以表 述为为社会提供市场不能提供(满足)或提供(满足)不足的共用品和公共服 务的分配活动或经济活动 2“赵郭文通过只能提共用而不准提公共二字来作为否定 公共财政存在的基本依据” 我们在全文未曾说“只能提共用而不 准提公共 ”；我们只是用“共用”来界定“goods”(物品和服务)从未 用“共用”来界定财政更何况以“共用”或“公共”二字作为肯定或否 定“公共财政存在的基本依据”也未免太表面化和简单化了 3 3“公共产品一词赵郭文认为是错误的” 我们未曾说“公共产 品”这个译名是错误的“所谓共用品(publicgoods公共财政论者把它 译为公共产品)是指”可见从我们的意思来看是翻译为“共用品”还 是“公共产品”并无多大本质差异 其实对“publicgoods”译名的选择取决于译者对此概念的理解和偏 好我们的译名“共用品”来自张五常的卖桔者言他的阐述简短而精辟 不过我们现在越来越倾向于把“共用品”改译为“公益品”因为在近年 来的英文经济学文献中越来越多地把“publicgood”与“publicgoods”混 用而前者可翻译为“公共的利益”正是汉语中“公益”一词的解释从而 演义为“公益品”实际上我们对“publicgoods(good)”的译名的改变经 历了三个阶段公共物品共用品公益品体现了我们对 “publicgoods(good)”概念的不断思考的结果 4“赵郭文还指出共用品(即公共产品)国家是国家经济作用的最低 层次的国家观是盛行于经济自由主义时期的国家观而政府干预否定了 4 公共产品论从而也否定了公共财政论这种将公共产品论视为经济自由主 义理论的看法是错误的” 谁都知道在数学上有些逆定理是不存在的张教授就是在上述这句话 中作了错误的逆推断我们说共用品国家是“国家经济作用”的最低层次 的国家观已经很明确地指出了共用品理论是一种政府干预理论而且也一 直赞同张五常教授的这种判断即“在支持政府干预的各种理论中共用 品最湛深”只是认为它界定的政府干预的领域比较窄我们没有犯“政 府干预否定了公共产品论”这种逻辑错误而恰恰相反站在中国市场经济 角度否定的是把全部生命托付给“公共产品论”的“公共财政”因为从 某种程度上说“公共财政论”只能为政府在资源配置领域里起干预作用 奠定理论基础 5“赵郭文关于大多数学者以共用品概念界定国家的经济作用最 终所要表达的思想是由于私人单位间的竞争会产生最适结果因此公共提 供应当保持在最低程度的说法是不正确的(1)如果说公共产品国家仅是 自由放任的国家为什么公共产品论不产生于自由放任时期的英美国家?为 什么公共产品论开始对美英学术界产生重大影响反而是在西方政府大规 5 模干预社会经济的 60 年代?(2)为什么以公共产品论在核心理论的当代西 方财政学仍然可以包含政府干预公平和稳定的内容?” 我们对这三个连续的问题也相应地作出回答(1)如前所述共用品国家 观是一种从国家的经济作用角度来看的国家学说是后人一种总结不可能 产生在当时的社会；就像人们把社会形态区别为原始社会、奴隶社会、封 建社会、资本主义社会、社会主义社会等而当时处于原始社会的人不可能 提出他们的社会正“处于原始社会阶段”一样(2)共用品理论的提出以及 受到重视之所以出现在西方政府大规模干预社会经济的 60 年代正是因为 当时的西方政府大规模干预社会经济遭到 60 年代以来兴起的各种新自由 主义经济学流派(包括货币学派和理性预期学派)的极力反对凯恩斯经济 学中的政府干预理论受到挑战这时以萨缪尔森为首的“新古典综合派” 为了维护凯恩斯的政府干预理论丰富和发展了共用品理论旨在论证在市 场经济条件下没有政府的介入至少是共用品的供给就会不足社会福利水 平就会下降由此我们是否可以作出如下判断不是因为政府大规模干预经 济而产生了共用品理论而是因为为政府干预经济寻找理论依据而产生了 共用品理论故此共用品理论属于政府干预理论以及为什么会在 60 年代兴 盛起来就是从这个意义上说的(3)至于“为什么以公共产品论为核心理论 的当代西方财政学仍然可以包含政府干预公平和稳定的内容”正是因为 西方财政学的研究领域和内容从“公共财政”走向“公共经济学”的结 6 果；有些作者在写财政学教科书时没有把“publicfinance”改用 “publiceconomics”“那也只是为了避免读者感到生疏的称谓”(马斯格 雷夫语见上文)更何况“以公共产品论为核心理论”并不等于“公共产品 论”是西方财政学的全部内容 6“政府为弥补市场失效提供的所有公共服务包括政府纠正外部性 和自然垄断干预社会分配和经济周期等都具有公共产品的基本性质即共 同消费性所以它们都属于广义的公共产品范畴公共产品论正是以广义公 共产品为对象的这就使得以公共产品论为核心理论的西方公共财政学能 够容纳财政的公平和稳定等内容” 第一张教授以“共同消费性”作为判断公共产品的属性有失偏颇尽 管经济学中有时也把公共产品称为“集体消费物品”但这时的“集体消 费物品”只是公共产品的一种类型倘若张教授的判断标准“共同消 费性”与西方财政学中所说的“集体(共同)消费性” (collectiveconsumption)或“联合(共同)消费性”(jointconsumption)并无二 样的话而他们的“collectiveconsumption ”或“jointconsumption”更多的 是指非排他性(nonexclusion) 那么张教授的 标准只是两个判断标准(非排他 7 性和非竞争性)之一 第二在西方经济学中共用品理论是一种政府干预理论更是一种资源 配置理论是资源配置过程中的政府干预理论至于政府在稳定经济和公平 分配方面“所做的工作”(服务)正如我们在上一篇文章中所说西方人也 认为“超出了公用品的概念范围”可见不是我们“硬将公共产品局限于 资源配置领域”而是张馨教授自己扩大的“广义的公共产品范畴”与他 提倡的“公共财政”所依据的西方公共产品理论不一致而已 第三我们还有一个百思不得其解的问题要是这种“广义的公共产品 范畴”成立它岂不是与“市场失灵理论”在内容上基本等同?可是在我们 所看到的经济学教科书中“公共产品理论”仅仅是“市场失灵理论”的 一小部分不过我们在目前还没有十分把握说已完全吃透了“公用品或公 共产品理论”的全部内涵之前也不坚决反对这种“广义的公共产品范畴” 但反对建立在公共产品理论之上的财政学就叫“公共财政学”因为在我 们看来公共产品理论一般主要是公共支出理论的组成部分 8 7“退一步就算如赵郭文所说的那样 publiceconomics 实质性地否定 了 publicfinane,” 张文使用“否定”一词令我们吃惊按照汉语的语意“否定”是指否 认事物的存在或事物的真实性或是反面的可是我们在文中每当并提“财 政学”和“公共经济学”时不是说“从财政学到公共经济学” 、“从财政 学到公共经济学的变化”就是说“财政学转向公共经济学”用心良苦昭 然若揭我们在原文中通过一节的内容来阐述“三大变化”目的不正是要 说明张文所说的下列这句话吗?“尽管 publiceconomics 代表着比传统的 publicfinance 更为丰富的内容但它并不全盘否定 publicfinance 而是对其 的继承和发展”其实更确切地说 publiceconomics 不是否定 publicfinance 更不是全盘否定而是在 publicfinance 上的发展 8“某类财政之所以被称为公共财政是因为其具有公共这 一根本特性西方财政学创立伊始就处于市场经济环境中并且始终都用 public(公共性)来界定和概括其 财政现 象就充分地体现了客观环境对其理 论的决定性影响” 9 张文一再强调“公共性”可以说“公共性”是“公共财政论”的核 心之一可是张文认为只有在市场经济条件下财政才具有公共性；而且似乎 只有叫公共财政财政才具有公共性不叫公共财政财政就不具有公共性我 们不能苟同这种观点在我们看来他们所谓的“公共财政”与财政的公共 性不能划等号；因为财政的公共性是财政范畴固有的、内在的只是在不同 的时期、不同的经济形态下这种公共性的程度不一或表现得突出不突出 的问题倘若张文所说的“家计财政”不具有公共性那么我国古代的“长 城” 、“都江堰”等工程的性质如何界定? 难道在计划经济形态下我国的财 政就不具有公共性了吗?所以我们认为 无论是张文所说的“家计财政”还 是“国家财政”都具有一定的公共性并不是只有“公共财政”才具有公 共性公共性是财政范畴的本质特征并非“公共财政”所独有 二、 “公共财政论”者的目的到底是什么? 我们至今仍不明白公 共财政论者极力主张我国应该走向“公共财政”的最终目的是什么下面 我们只能根据我们对其意图的揣摩予以剖析 10 1倘若其目的之一是要解决社会主义市场经济条件下生产性财政支 出所占比重过多问题那么我们就来比较一下中国与一些典型的市场经济 国家的生产性财政支出状况鉴于统计资料的限制我们以财政支出中的资 本支出作为生产性财政支出的近似指标加以比较 我们把典型的市场经济国家分成两类一类是最发达的市场经济国家 包括澳大利亚、荷兰、法国、英国和美国；另一类是新兴工业化东南亚国家 包括印度尼西亚、韩国、马来西亚和泰国此外我们还把同样是人口众多的 市场经济国家印度的情况也列在表中 资料来源中国的数据来源于世界银行 19972020 年的中国中国财政 经济出版社中译版第 147 页；其他国家的数据是笔者根据 IMFGovernmentFinanceStatisticsYearbook(19881997)有关数据计算而得 11 从表 1 可以看出(1)表中列出的东南亚四国也是以市场经济为主的国 家且与我国在文化传统上比较接近特别是在现代世界经济的背景下迅速 实现了工业化他们的经验最可借鉴而他们在实现工业化的进程中资本支 出比重相当高平均为 25.6%高出我国目前这一比重 10 个百分点左右(2)随 着经济体制改革的不断深入我国财政支出中的资本支出比重不断下降平 均每年下降 1 个多百分点资本支出的这种下降速度可以说适应了中国经 济的市场化进程而“公共财政论”者的转向“公共财政”主张究竟想要 转变什么? 在我国市 场机制不可能也不 现实在短期内得到充分完善的情况 下在潜在劳动力大军非常庞大的情况下在迫切需要尽可能短的时间内调 整经济结构、实现工业化的情况下在经济日益全球化背景下亟待提高国 际竞争力的情况下单靠市场力量动员生产性资源无法适应新的经济形势 需要和国际经济背景的要求(3)即使我国目前的资本支出比重比经济发达 国家高出 10 个百分点左右这也说明不了什么因为这些国家都是高度发达 的市场经济国家完善的市场机制决定了政府的经济职能和财政的资本支 出规模；我国目前还处于经济发展的初级阶段工业化进程远未完成市场机 制也未健全在这两个大前提下即使“公共财政论”的思想是正确的目前 甚至在今后的相当时间内也不可能实现“公共财政论”所设想的目标如 此等等我们试问目前的财政还不够“公共财政”吗?还要走到何种地步或 者说生产性支出还要缩小到何种程度才算作“公共财政”? 12 2也许有人会说目前中国财政的问题并不在于生产性支出过多而是 “越位”与“缺位”问题或者说财政应当干的没有干而不应当干的却干 了即使财政的生产性支出不多但这些支出却用于竞争性领域里了而没有 用于市场失灵的领域倘若这种观点成立那也是政府的经济职能有偏是政 府干预的领域有偏是国有企业制度的改革不彻底并不是财政支出有偏因 为财政支出在很大程度上是由政府的经济职能和现行的国有企业制度决 定的 换言之公共财政论者把财政职能、国有企业制度与财政范畴之间的 关系混淆了从某种程度上说中国目前面临的紧迫问题并不是财政走向何 方的问题而是政府经济职能的界定问题是国有企业制度的进一步改革问 题是从现行的国有企业制度走向公共企业制度的问题而一旦形成公共 企业财政学研究的问题更是“公共财政”所涵盖不了的倘若建立“公共 财政”的一个目的在于政府退出部分性生产领域那也不是财政的问题是 国有企业要退出而不是财政要退出；国有企业走向公共企业财政也自然退 出了；况且即使现在的国有企业不走向公共企业现在的财政处地竞争性领 域的国有企业到底都做了哪些事情呢? 在已经取消了国有企业的“流动资 金拨款” 、“税前还贷”并逐渐减少“企业亏损补贴”的情况下财政与国 有企业之间已经形成了比较明确的“征税人”与“纳税人”的关系不符 合市场经济要求的方面所存不多换个角度说倘若不从国有企业走向公共 13 企业就像目前这种状况即使走向公共财政就能斩断财政与不变的国有企 业(制度)之间千丝万缕的联系? 3也许“公共财政论”者的目的是想通过提出这样一个概念确立一 种财政模式以推进我国经济运行市场化使财政管理适应市场化倘若如此 我们就有必要考察一下我国政府行为方式适应市场化的程度根据陈宗胜 等人的研究(1)我国政府行为方式适应市场化的程度为 80%比加拿大、法 国、德国、意大利、英国和美国等六个最发达的市场经济国家 80 年代和 90 年代平均值低近 16 个百分点(2)我国政府行为方式适应市场化的转变 过程呈现出明显的阶段性特征 19791986 年为第一阶段表现为其适应市 场化的程度急剧地提高从改革开始时接近于零的水平到 1986 年达到 64%；19871990 年为第二阶段政府行为方式的转变处于停滞阶段； 19911995 年为第三阶段政府行为方式适应市场化的程度再次提高曾达 到 81%近几年该指标一直徘徊在 80%左右倘若他们的研究结果准确的话 中国目前的财政已十分“公共财政”了几乎没有转向所谓“公共财政” 的空间 我们之所以作出这样的判断主要是基于下列考虑(1)虽然我国政府行 14 为方式适应市场化的程度比最发达的市场经济国家低 16 个百分点但那些 国家的市场经济的培育发展和政府行为方式的转变历经一个多世纪我国 才经历短短 20 年如果再以“公共财政”思想“更新”决策者的观念很可 能出现人为地再加速政府行为方式市场化(2)鉴于我国经济发展的阶段、 市场机制的完善程度、市场秩序的状况以及政府的市场经济管理水平 80%的 政府行为方式适应市场化程度几乎接近饱和状态基于上述两点考虑在我 们看来如果再人为地加快政府行为方式市场化不仅欲速不达还很有可能 适得其反其后果可能不比当年的“大跃进”给我国国民经济造成的危害 小 4也许“公共财政论”的本意在于让财政退出竞争性领域让市场机 制有效配置资源然而如果我们没有理解错他们的用意那么我们认为这种 陈旧的“公共财政”思想既不适应我国社会主义市场经济的发展阶段更 不符合新经济形态的要求(1)在竞争性领域里市场机制配置资源可以实现 效率但有些领域既具有垄断性又具有竞争性财政不可能完全退出否则也 就不会有“准共用品”(准公共产品)概念了(2)在我国现阶段某些处于竞 争性领域的大中型国有企业仍然是支撑国民经济高速增长的基础这些企 业要改造也需要相当长的一段时间为了增强这些企业的国际竞争力财政 仍然要在一定程度上予以支持(3)90 年代以来在美国出现了以持续低通货 膨胀率、低失业率和高增长率为特征的新经济形态支持这种长期增长的 15