《公共行政学：管理、政治和法律的途径》读书笔记

读 公 共 行 政 学 ： 管 理 、 政 治 和 法 律 的 途 径 所 想 09 政 行 四 班 黄 扬 名 20090603059 由 于 要 办 相 关 手 续 、 准 备 考 试 的 关 系 ， 没 有 能 够 仔 细 的 精 度 此 书 ， 只 是 在 大 概 通 读 的 情 况 下 ， 加 上 一 些 课 程 学 习 及 参 考 阅 读 的 一 些 相 关 文 献 所 想 的 一 些 东 西 ， 在 行 文 上 可 能 推 敲 不 足 ， 望 老 师 批 评 指 正 。 公 共 行 政 学 ： 管 理 、 政 治 和 法 律 的 途 径 是 一 本 经 典 的 行 政 管 理 书 籍 ， 作 者 从 管 理 、 政 治 和 法 律 的 途 径 描 述 、 阐 述 和 分 析 公 共 行 政 ， 给 人 们 提 供 了 一 种 深 刻 、 全 面 理 解 公 共 行 政 的 分 析 框 架 ， 内 容 涉 及 公 共 行 政 的 概 念 、 公 共 管 理 的 职 能 、 公 共 组 织 、 公 共 人 事 管 理 、 公 共 预 算 、 公 共 政 策 分 析 、 公 共 行 政 与 民 主 宪 政 以 及 公 共 行 政 的 未 来 等 。 作 者 集 中 指 出 看 待 公 共 行 政 要 有 三 种 视 角 ， 即 管 理 视 角 、 政 治 视 角 及 法 律 视 角 。 所 以 接 下 来 的 一 些 思 考 也 主 要 从 这 几 个 方 面 来 提 出 。 此 外 ， 个 人 一 向 认 为 要 了 解 一 个 人 就 需 要 了 解 他 写 的 东 西 ， 同 样 了 解 一 本 书 就 必 须 了 解 他 的 作 者 ， 所 以 首 先 是 对 作 者 罗 森 布 鲁 姆 的 认 识 。 戴 维 H罗 森 布 鲁 姆 是 美 国 著 名 行 政 学 家 ， 现 为 美 国 华 盛 顿 特 区 的 美 洲 大 学 公 共 事 务 学 院 公 共 行 政 学 教 授 、 美 国 国 家 行 政 科 学 研 究 院 院 士 。 曾 获 美 国 政 治 学 会 约 翰 高 斯 奖 和 公 共 行 政 学 会 德 怀 特 瓦 尔 多 奖 。 他 曾 是 美 国 行 政 学 会 主 席 和 美 国 行 政 学 评 论 主 编 ， 并 曾 担 任 克 林 顿 总 统 的 人 事 顾 问 。 公 共 行 政 学 ： 管 理 、 政 治 和 法 律 的 途 径 可 以 说 是 他 的 代 表 之 作 ， 被 翻 译 成 几 十 种 语 言 。 罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策 制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的 执行。 ”因此,他把“公共行政”界定为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法 律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的 局部提供所需的管制与服务功能。基于对公共行政的这一定义，在本书中，罗 森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理（） 、政治和法律三种视角,并且从组织 结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面 分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地 提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。 一、关于管理视角的公共行政 在管理视角下，其实作者又有将其分为两个方面，即传统管理途径和新公 共管理途径。 首先就传统管理途径方面：罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径 可以追溯到 19世纪美国的文官制度改革者,他们将这种途径作为组织公共服务 的方式。在这些改革者看来,文官制度改革所要求的是“政府事务中具有商业性 质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”,为了实现企业化的经营，政府就 得“非政治化” ，可以说传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二 分法基础之上的。本书中，罗森布鲁姆分别从组织结构、预算、决策、管制行 政以及行政责任与伦理等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。 在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张公共 组织应该采取“官僚制模式”的组织结构,因为这类组织架构的基本设计原则确 实在于尽可能以最小的投入达到最大的产出； 在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、 效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算 体系中,“成本效能”是编制预算时考虑的重点。在公共行政的这种传统管理途 径下,不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系； 在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张理性决策, 主张在行政决策过程中,公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后,应当 从中选出最符合成本效能的方案。不过,由于这种途径比较注重各种科学专业知 识的运用,所以它常常不太重视公众的广泛参与； 在管制行政方面,公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经 济价值,罗森布鲁姆认为,从管制的角度来看,人们认为管制的效能是指避免重大 的失败,而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻” 。那么,如何对管制行政 进行管理以使其既可以保持效率和经济又可避免丑闻和危机呢?在他看来,按照 传统管理途径的观点,那就是要在规章的执行和决策上采取保守的方式,避免废 除法规,放缓新法规和新政策的制定和实施步伐。他认为,从管理的观点来看,过 分的谨慎小心会损害管制行政的效率和经济,而成功的管制是那种在合理地行使 自由裁量权的基础上具有弹性的管制； 在行政责任与伦理方面,罗森布鲁姆认为,为了与其强调效率、经济、效能 等价值相一致,公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性, 并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体来说,第一,它强调应当 详细分配公共行政官员的各项职务,并明确地区分权力与责任;第二,它强调严格 的从属关系,部属必须真实地服从长官的命令;第三,它非常关注适当的控制幅度 问题;第四,它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得 部属对组织及其长官忠诚;第五,它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从; 第六,它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。 在罗森布鲁姆看来,以上措施的确有助于促进行政责任及道德并且为当今绝大多 数政府和私营机构所采用,但是它们也因其只重视保护管理价值而忽略了从政治 意义上对政府信誉的保护,其关注点明显地存在狭隘性。 其次是新公共管理途径方面：罗森布鲁姆认为,新公共管理途径与传统管理 途径的发源相类似,也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。新 公共管理从 20世纪 90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视，如 今已经成为美国乃至许多西方国家公共行政的主导管理途径。它在组织结构、 预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等众多方面都有着同传统管理途径 不同的观点，简单来说就是引入市场机制，重视公共服务的产出，强调官员对 社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行 政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。 二、关于政治视角的公共行政 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径源自学者对美国“新政”时期及 第二次世界大战期间公共行政脱离政治的批判。因此,与强调公共行政之“应然” 层面的传统公共行政研究不同,公共行政研究的政治途径强调的是从经验观察的 角度建立理论。在他看来,一旦把公共行政视为一种政治过程,公共行政研究之 政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径。政治 途径所推崇的价值观是“代表性” 、 “政治回应” 、 “责任”等。公共行政研究的 政治途径认为,这些价值不仅是建立宪政的重要元素,也应将其贯穿于政府各个 层面的运作之中,公共行政自然也不能例外。他从组织结构、预算、决策、管制 行政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政的政治途径作了具体阐释。 在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,基于代表性、政治回应性与责任等价值, 公共行政研究的政治途径有着与管理途径不同的观点。政治途径强调公共行政 中的政治多元主义，换言之,在政治力量占据行政组织主导地位的情况下,项目、 权威、使命、机关的多元、重叠本来就是政府运作的常态。在罗森布鲁姆看来， 这种公共行政的多元主义观点背后隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门 成了国家政策制定的中心,行政组织的机构应该这样建构,即能够使代表社会不 同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做,公共 行政的结构是政治化的,不同的团体在此追求不同的利益，因为行政的结构变成 了和政党一样的平台,不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序,这 样,重叠的使命和计划成为平常的事情,机关便成为相互对立的地方,冲突的解决 交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代 表的政治要求,所以机关的数量会膨胀。罗森布鲁姆认为,公共行政之政治途径 的行政组织观点也招致了许多批评,有人认为它会造成政府“无法管理”,也有 人认为它会导致管理的“浪费” 、 “无效率”等等。但是,在他看来,这种状况仍 然会存在,因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治 问题。 在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径把预算不是视为事 务性的运作或静态的文件, 而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点,正式 的预算分配计划则更是代表着政治系统. 对于各种价值顺序的正式偏好,而不仅 仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑,预算本身是不同团体竞逐公共资金的 结果,这种竞争的结果会随着时间的推移而改变,它与不同群体、政治人物的力 量变化以及公众政治观点的变化相联系。 在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理 念,其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题,而且,行政 人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。因此,在面对一般性的政策目标 时,公务员仅能采取有限的回应对策,而这种观点反映在实务上,则是公务员似乎 永远在进行一些持续的、片断的同时也是影响有限的决策。此外,基于这种观点 的决策,其必要性主要取决于政治力量的支持或反对,而不是根据成本效能分析 或科学分析的结果。 在管制行政方面,罗森布鲁姆认为,过去,管制机构的任命普遍存在着这样一 种现象,即任命那些政治上惟命是从的人,这些人的主要意图是寻求重新任命的 机会,避免树敌,倒不是为了结交朋友。如今,放松管制和管制改革运动以及公共 利益团体和立法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。这种改变 过程中出现了三个主要的价值观:一是更加关注大部分民众的利益,或者扩大管 制行政的社会代表性;二是把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生 的影响的前瞻性评估放在重要位置;三是在联邦层级把行政机关的规章置于国会 的审查之下,以从程序上增强国会委员会和小组委员会对行政机关的影响力。 在行政责任与行政伦理方面, 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径尽 管在基本观点上与传统管理途径有所不同,但是却与新公共管理途径具有某种一 致性,即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。在 他看来,过去,这主要是经由政党分肥式的任命来实施政治控制,而现如今,政治 途径则须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、 “走向 公开”以及“阳光下的政府”等另外的机制来确保行政责任的实现。他认为把 内在取向和外在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政伦理与责任问题提 供一个较好的混合选择模式。当然,罗森布鲁姆也清醒地认识到,公共行政研究 的政治途径与传统管理途径及新公共管理途径通常会产生冲突。 三、关于法律视角的公共行政 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境 中应用法律和施行法律的活动,它有着令人崇敬的传统,最近已经发展成为公共 行政的一种重要研究途径,其兴起的源头主要有三个:第一是行政法。它由法律, 行政命令,诸如人事、预算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决 定构成,主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。第二是公共行政“司法 化”的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样,其目的在于确保个 人合法权益不受侵犯,行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出,行 政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式,结果,法律价值开始在行政活动 中发挥越来越重要的作用。第三是宪法。宪法不仅对公民相对于行政机关的程 序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定,而且 对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共教育机会之终 止时应当遵循的正当程序作出了规定。法律途径的公共行政的一个主要特征就 是不太重视管理途径所极力主张的成本效能观点。就此罗森布鲁姆也从组织结 构、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面进行了分析。 在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，法律途径的公共行政所偏好的结构是 抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性, 此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行,由其对抗辩双方的陈 述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过,在公共行政中,抗 辩程序一般被修正,以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因 此,传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。在他看来,尽管这种 结构形式常常用于管制性的行政范畴当中,事实上,它在公共行政中有着更为广 泛的存在； 在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完 整性以及各项宪政权利的保障,他通过一系列典型的案例对此进行了阐释。就宪 法的完整性而言,罗森布鲁姆以 1998年的“克林顿诉纽约市案”为例作了说明。 他指出,在此案中,法院推翻了国会赋予总统针对某些联邦开支和税收尺度的 “项目否决权”,其依据是争论中的条款1996 年的项目否决权法案 违反了宪法程序,因为它赋予总统在一项法律已经实施后随意改变它的权力。而 对于各项宪政权利的保障来说,罗森布鲁姆则以“密苏里州诉詹金斯案”为例说 明了联邦法院也常常判定各州应采取必要的行动来确保民众的宪政权利不受侵 害。 在决策方面,罗森布鲁姆认为,司法裁决过程通常是渐进的,每一个新案的事 实往往都是根据过去判例产生的可以适用的法律原则进行评估的,即便是个案本 身并无前例可循,法院仍然会倾向于从历史中寻找可以比照适用的情境。在他看 来,对于公共行政研究的法律途径而言，决策可以说是在一种较窄的框架下作出 的,或者说是对不同事实权衡后的裁定,这种特征能够使法院在应用以前判例之 概念和方法的同时对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证 了司法原则的稳定性并