依法治校培训材料之一

依法治校培训材料 刘汉英 大家好，非常荣幸有机会和大 家沟通交流关于依法治校方面的有 关问题。今天我就站在法律的角度 和大家探讨、交流以下几方面的问 题。 一、什么是依法治校 （一）依法治校的基本概念 依法治校是指学校广大 干部师生（主体定位）按照法治的 原则和精神（基本含义：法律至上、 尊重和保障人权、依法行政、司法 公正），管理学校事务，开展教育 教学活动，维护师生合法权益，把 学校的各项工作逐步纳入法治的轨 道（目标定位）的过程。 依法治校的实质是通过 法律理顺学校、教师、学生三者相 互间的权利与义务关系，使各主体 的权利得到切实保障，义务得到切 实的履行，从而使学校教育工作按 照既定目的有秩序地进行，以最大 限度地实现教书育人的目标。 依指依据和根据。不能把 依法治校理解成“以法治校”，不 能简单地把法律作为治理学校的手 段或工具。 法指学校管理的依据，共 有以下几个层面 法律指全国人大及常委会制 定的规范性文件 法规指国务院制定的行政法 规、省人大制定的地方性法规； 规章指国务院各部门及省级 人民政府制定的规范性文件 其他具有法律效力的规范性 文件。在学校集中表现为学校依法 制定的章程和各项制度。 依法治校的“法”指一切与学 校办学、管理有关的法律、法规、 规章及其他具有法律效力的规范性 文件，在学校集中表现为学校依法 制定的章程和各项制度。法一 般指成文法，事实上人们在生活中 形成的不成文的自然法则、惯例， 也属于法的范畴。 治就是“管理”，就是动 态的“规范管理的过程”，是依法 治校的着力点。（1）是依法调整教 育主体关系（学校法律关系包括： 行政法律关系、民事法律关系；法 律关系主体包括：校长、教师、学 生）的过程，保证各主体依法行使 权利、履行义务、承担责任的过程。 （2）是依法管理学校事务、开展教 育教学活动、维护学校和师生合法 权益的过程；（3）是发挥法律的保 障作用、导向（评价）作用、规范 作用，推进学校改革和发展的过程。 关于法制与法治：法制法 律制度的简称，一般指立法、守法； 法治管理理念，相对于“人治” ，强调法律的施行，也包括立法、 守法。 校指依法治校活动的对象 （依法治校的客体），是指各级各 类学校。 依法治校的主体定位校 长、教师、学生。依法治校的主体 是指以各种方式参加学校教育 法律关系，并在其中享有权利、履 行义务、承担责任的当事人。 依法治校的目标定位实 现学校各项工作的法治化。从治校 的理念到各项具体工作都要贯彻法 治精神，坚持学校管理的科学化、 制度化、程序化、规范化、民主化。 （二）依法治校的本质精神 依法治校并不是要我们简单的 遵守“法” ，而是重在管理制度和方 法中体现法治精神。依法治校强调 将“法”的精神渗透进学校的各项 管理制度，并将其作为处理学校内 部事务的主要依据，最重要的是每 一个管理者要树立较强的法律意识 （法制意识）。管理者的法律意识 包括以下几个内容： 1、规则觉醒。说通俗一点就是 有“照章办事儿”思想觉悟和清醒 意识。对待规则有敬畏之心。拥有 法律意识的首要表现，就是要清醒 地意识到每个行为与每件事情都有 它必须遵守的规则，理解、接受并 遵守行为或者事件的规则，远比漠 视或者违背行为或者事件的规则更 为理性。这方面的教训最为深刻， 一个领导者、一个教师，法律意识 淡薄出事儿是早晚的事儿。漠视法 律，漠视规则，把自己的行为凌驾 于法律和规则之上，为所欲为，或 者有侥幸心理，认为规则不是给自 己定的，是给别人定的。有人说， 上帝要想让谁灭亡，就先让他疯狂， 是很有道理的。蔑视规则是失去理 性的表现，失去理性是一个人灾难 的开始。举例，学生的请销假制度 的遵守，决定着学校在学生请假之 后在校外所受伤害有无责任的问题。 请假过程中老师没有严格按照请销 假制度的规定或者没有按规定履行 相关手续，都可能给学校带来损失 和责任。总之，工作中对规则的尊 重，是对自己最好的保护。在一些 技术性强，具有危险性的工作中更 是如此。比如对学校化学、生物实 验所需药品的管理规定的严格执行 就非常必要。前些日子发生在上海 复旦大学的研究生投毒杀害同宿舍 同学的案件，投毒所用药品就是从 实验室拿出来的，说明实验室药品 管理存在漏洞或者对规则执行不严 格。 2、权利意识。两个层面。 一是，实施任何行为，要想到 对方的权利是否被侵害 。实践中存 在大量侵犯学生权利的事件。 1） 侵犯学生身体健康权。学校可 能侵犯学生身体健康权的情形主要 表现为：校园设施设备不符合标 准或有不安全因素(衡深圳法制报 报道：2002 年 5 月 27 日，河南省获 嘉县中和镇某中学教学楼遭到雷电 的袭击，致使 28 名学生不同程度地 被雷电击伤，其中有三四名学生伤 势较重。据该市气象局防雷中心主 任高某讲，由于教室的窗户是铁制 的，又没有采取防雷措施，所以导 致学生被雷击伤。以上是一起由于 学校的安全管理制度存在明显疏漏 而造成的伤害事故，作为学校应积 极防范并及时消除校园中存在的、 可能对学生人身安全造成伤害的隐 患，以保障学生的安全。上述案例 中，学校应当依法承担相应的责任。 因学校的安全管理制度存在明显疏 漏或管理混乱造成学生伤害事故的， 学校应当依法承担责任。 衡水四中的操场正在建设中， 准备建塑胶跑道，但由于资金问题 停了下来，在这种情况下水泥面的 跑道和操场是不能使用的，否则给 学生造成了损害学校是要承担责任 的。)；安全管理制度有明显疏漏； 组织活动，未在可预见的范围内 采取必要安全措施（比如召开安全 教育会议，采取安全防范措施，制 定安全管理制度等等比如衡中，衡 水二中组织的远足活动）；在教 育管理中体罚或变相体罚学生， 学生上体育课摔伤或致残；在发 生不可抗力、校外侵害、学生自杀 自残等伤害事故，学校没有履行相 应职责，行为措施不当等。根据 学生伤害事故处理办法和最高 人民法院关于审理人身损害赔偿 案件适用法律若干问题的解释第 七条“从事其他社会活动的自然人、 法人、其他组织，未尽合理限度范 围内的安全保障义务致使他人遭受 人身损害，赔偿权利人请求其承担 相应赔偿责任的，人民法院应予支 持”，学校内属公共场所，如未尽 安全保障义务，应承担损害赔偿责 任。 2）侵犯学生肖像权。肖像权是 指公民通过绘画、照相、雕刻、录 像等艺术形式在客观上再现自己外 貌形象所享有的专用权，作为一种 具体的人格权，它包括肖像的制作、 使用和利益维护权，同时，肖像权 也可以在一定范围内有限度的转让， 允许他人制作和使用自己的肖像。 学校为了宣传需要，会大量采用优 秀毕业生肖像用于校园宣传橱窗、 网站以及招生资料宣传等，若未经 本人同意，擅自使用其肖像的行为， 都会构成对本人的肖像权的侵害。 某学院绘画专业课上，老师临时让 一位学生甲当画像模特，甲同意了。 后来乙学生绘画甲的肖像画获奖， 学校和乙都利用该肖像画进行宣传。 学生甲认为学校和乙侵犯了其肖像 权，诉至法院。法院审理认为学校 和乙的行为构成侵权，甲并未授权 学校和乙对甲的肖像除了在课堂实 体临摹之外的授权使用，学校和乙 的行为构成侵犯。这两个案例说明， 生活中看似没有问题的行为，其实 就存在侵权的情形。目前高校已有 类似的学生肖像权法律纠纷多次发 生。 3） 学生财产安全得不到保障。 如手机、电脑等被盗、宿舍发生火 灾等采取适当的措施确保学生宿舍 或公寓的财产安全是学校的一项法 律义务。但由于安全保障硬件建设 不到位、管理工作松散而致使盗窃 案件经常发生，学生财产权利亦受 到侵害。上述情况反映了学校在管 理中的错位，把行政管理意识带入 了民事管理，忽视了学生的人格权、 人身自由权、财产所有权，而现在 的学生及学生家长维权意识大幅提 高，从而导致学生维权活动的频发。 二是权利与义务的对应存在。 享有权利就要承担义务，这一点大 家并不难理解。但是提醒大家注意 一点的是：权利与义务间的对应关 系，并不一定具有同时性；也正是 那些不具有同时性的权利与义务之 间的关系，更容易被我们忽略，从 而让我们受到更大的损失。有些事 情，可以让我们当下就获得权利， 但与此项权利相对应的义务并没有 马上向我们提出要求，在这种情况 下，我们容易错误地认为这是没有 义务的权利，从而过度地要求权利， 但最后却让我们必须也承担过度的 义务。有些事情，需要我们现在就 承担义务，但与该义务相对应的权 利要在以后的日子里提供，在这种 情况下，我们也容易错误地认为这 是没有权利的义务，从而过度地拒 绝这些义务，当然也就过度地放弃 了与之相应的权利。比如我们实行 绩效工资制度。绩效工资制度的前 提是绩效考核。在绩效考核的过程 中，只有义务的体现，老师认为严 格的绩效是没有权利的义务，拒绝 履行或懈怠履行，拒绝义务，那么 等到领取绩效工资的时候，工资的 权利就会受到限制（衡水某中学教 师称病请假，等有了绩效工资后又 要求上班）。管理工作中，授权或 分权是一门艺术。学校的各级都要 有相应的授权或是分权。在分权的 时候，有的人只想着自己的权利大 一些，再大一些，恨不得所有的权 利都在自己手里。殊不知，权利越 大，责任就越大，前期过度的要求 了权利，那么等到承担责任的时候， 必然也是承担全部的责任。因此， 对于权利与义务大家时刻要有清醒 的认识，权利与义务是对应存在的。 3、程序合法意识。程序的正义， 才会有实体的正义，这是出现在媒 体上频率比较高的法律词汇概念。 我们只有保证了程序的公正，才能 实现实体的公正。佘祥林案、叔侄 强奸案等冤假错案的出现，就是没 有按照严格的程序办案才出现的， 没有程序的公正，就没有了实体的 公正。程序在此就是指依法治校活 动的时间、顺序、步骤和方法。举 例，衡水学院开出替考学生引起的 诉讼，由于证据是处理决定作出之 后人家提起申诉时才开始采集的， 到现在可能面临败诉的局面。 4、证据意识。在法律面前，决 定一件事情真实性的，并不是我们 知道与否，而是我们是否能够证明 它。所以依法治校的一个必要内容 就是，发生的一切，学校都有证据 可以证实。 二、依法治校的基础是建立健 全学校的各项规章制度 我们理解了依法治校的本质， 那么依法治校的法治精神如何体现 出来，就是依靠学校的各项规章制 度等的建立健全与完善。如何建立、 健全、完善学校的规章制度？首先 我们要搞清楚学校的法律地位和所 处的法律关系。 学校的法律地位和法律关系。 法律关系是人们在社会生活中， 依照法律的规定在相互之间所结成 具有法律权利义务内容的一定的社 会关系。在学校领域内，法律所调 整的社会关系是多种多样的，如学 校与政府的关系，学校与社会的关 系，学校内部管理的权责关系，学 校领导与教师、学生的关系等，我 们下面分析几对主要的关系。学校 作为一个社会主体，需要处理以下 几种关系： 1、学校与政府之间的关系 #政府对学校教育有领导、管理、 监督、组织评估的权力 #学校依法享有自主办学权 #以上是为一种行政法律关系 2、学校与社会之间的关系 #学校管理者对外以学校的名义， 与各种社会团体、企业、个人发生 的法律关系，这个时候学校是一个 独立的事业法人。 #以教学、研究、社会服务为内 容的办学行为 #以买卖、租赁、借贷、加工承 揽、保险等为内容的其他行为 #以上是为一种民事法律关系 3、学校与教师之间的法律关系 #学校依据教师法基于平等 自愿的原则，聘任教师，对教职工 有进行管理奖惩的权力 #教师依法享有的工作权和其他 公民权 #以上既包括以聘任合同为基础 的平等法律关系，也包括法人组织 内部的行政管理法律关系。随着改 革的深入，教师的铁饭碗也将被打 碎，现在每五年会对教师的任职资 格进行重新评估，决定其是否合格 和有无继续执教的资格。 4、学校与学生之间的法律关系 #学校是教育、教学的组织者和 管理者 #学生依法享有教育权和其他公 民权 #以上有的涉及法人组织内部的 管理法律关系，有的涉及平等主体 之间的民事法律关系。（行政处分 是行政管理关系，损害赔偿是民事 法律关系） 可见学校在社会可以处于多种 性质的法律关系中。在这里对学校 制度建设有重要意义的是行政法律 关系。1999 年最高人民法院公报 在对“田永诉北京科技大学拒绝颁 发毕业证、学位证书一案”的判决 中写道： “在我国目前情况下，某 些事业单位、社会团体虽然不具有 行政机关的资格，但是法律赋予 它 行使一定的行政管理职权，这些单 位、团体与管理相对人之间不存在 平等的民事关系，而 是特殊的行政 管理关系。他们之间因管理行为而 发生的争议，不是民事诉讼，而是 行政诉讼 。”可见，法院是以授权 行政主体的理论来解决高校行政主 体问题的，即认为高校属于我国行 政主体中的法律、法规授权组织， 因此高校可作为适格的行政诉讼被 告。 中小学与高校在这一点上是相 同的，我认为中小学同样可以作为 适格的行政诉讼主体。 明确了学校的法律地位，我们 还需要明确学校应当规范的行为 1、依法规范学校办学行为 #提高依法管理学校的意识，建 立健全自我发展、自我约束的管理 体制与运行机制 #健全办学行为的合法性审查制 度，保证办学的发展规划、章程、 各项管理制度、对外签订的民事合 同等符合法律规定。 2、依法规范管理行为 学校管理行为法治化指必须运 用法制手段，通过法律途径来规范 学校的行为，切实保障受教育者的 合法权益。 规范教育教学管理 规范人事与教师管理 规范学校财务与后勤管理 规范学生和班级管理 规范校园安全管理 规范行政管理人员职责 规范教师行为 规范学生行为 学校的权利与义务 作为一种社会组织，学校及其 他教育机构在不同的法律关系领域 中，其所具有的资格与能力是不同 的，因而其所享有的权利也是不同 的。教育法规定的学校及其他教育 机构的权利不同于民法上的或行政 法上的权利，它是学校及其他教育 机构在法律上享有的、为实现其办 学宗旨、独立自主地进行教育教学 管理、实施教育活动的资格和能力， 一般称为办学自主权。根据教育 法的规定，我国学校及其他教育 机构享有的办学自主权主要包括以 下几个方面。 （1）按照章程自主管理； （2）组织实施教育教学活动； （3）招收学生或者其他受教育 者； （4）对受教育者进行学籍管理， 实施奖励或处分（义务教育阶段严 禁开除学生，不得随意将学生推出 校门。）； （5）对受教育者颁发相应的学 业证书； （6）聘任教师及其他职工，实 施奖励或者处分； （7）管理、使用本单位的设施 和经费； （8）拒绝任何组织和个人对教 育教学活动的非法干涉； （9）法律、法规规定的其他权 利。 享有权利，就要承担义务， 教育法第 29 条具体规定了学校 及其他教育机构应履行的义务。这 六个方面的义务，是与办学自主权 相对的，学校在贯彻办学宗旨、进 行内部管理和组织教育活动中必须 履行的义务，而不是作为社会组织 的学校的全部义务。这些义务包括 以下内容。 （1）遵守法律、法规； （2）贯彻国家的教育方针，执 行国家教育教学标准，保证教育教 学质量； （3）维护受教育者、教师及其 他职工的合法权益； （4）以适当方式为受教育者及 其监护人了解受教育者的学业成绩 及其他有关情况提供便利； （5）遵照国家有关规定收取费 用并公开收费项目； （6）依法接受监督。 教师的法律地位及其权利与 义务 （一）教师的法律地位 教师的法律地位是法律所确认 的教师的社会地位。我国教师的法 律地位，根据中华人民共和国教 师法（以下简称教师法）第 3 条规定，“是履行教育教学职责的 专业人员”“承担教书育人，培养 社会主义事业建设者和接班人、提 高民族素质的使命”。这一规定首 次从法律上确认了教师职业的专业 性，这与 1966 年联合国教科文组织 通过的关于教师的建议中关于 教师职业的定位是一致的，该建议 提出，“教师的工作应被视为专业 性职业”。应该说，我国教师法 中关于教师社会地位的规定是符合 世界发展趋势的。 （二）教师的权利义务 我国教师的权利与义务在教 师法第二章中做了明确规定，是 教师作为一名专业人员所享有的职 业上的权利和应履行的职业上的义 务，而并非是教师的所有权利与义 务。 我国教师依法享有的权利如下。 （1）进行教育教学活动，开展 教育教学改革实验； （2）从事科学研究、学术交流， 参加专业的学术团体，在学术活动 中充分发表意见； （3）指导学生的学习和发展， 评定学生的品行和学业成绩； （4）按时获取工资报酬，享受 国家规定的福利待遇以及寒暑假期 的带薪休假； （5）对学校教育教学、管理工 作和教育行政部门的工作提出意见 和建议，通过教职工代表大会和其 他形式，参与学校的民主管理； （6）参加进修或者其他方式的 培训。 我国教师必须承担的义务如下。 （1）遵守宪法、法律和职业道 德，为人师表； （2）贯彻国家的教育方针，遵 守规章制度，执行学校的教学计划， 履行教师聘约，完成教育教学工作 任务； （3）对学生进行宪法所确定的 基本原则的教育，爱国主义和民族 团结的教育，法制教育以及思想品 德、文化和科学技术教育，组织、 带领学生参加有益的社会活动； （4）爱护关心全体学生，尊重 学生人格，促进学生的品德、智力、 体质等方面全面发展； （5）制止有害于学生的行为或 者其他侵犯学生合法权益的行为， 批评和抵制有害于学生成长的现象； （6）不断提高思想政治觉悟和 教育教学业务水平。 学生的法律地位及其权利与 义务 （一）学生的法律地位 学生的法律地位因其不同的身 份而具有不同的内容和特点。首先， 作为社会中的一名成员，学生的身 份是一名国家公民，其地位由我国 宪法民法及其他一系列法 律、法规所确认。其次，作为学校 这一特定环境中的一员，学生具有 不同于一般国家公民的地位，其地 位由我国教育法义务教育法 及其他有关教育的法律、法规所确 认，这种地位体现了学生作为“受 教育者”这一角色的本质特征。再 次，对于小学生而言，因其属于未 成年人，因而还具有不同于已满 18 周岁的学生的法律地位，他们的这 一地位已由我国未成年人保护法 和预防未成年人犯罪法等法律、 法规或相关的条款所确认。因而我 们必须从不同的方面来看待学生的 法律地位。 （二）学生的权利与义务 通过上面对学生法律地位的分 析我们不难看出，学生的权利与义 务也是与其特定的身份和地位相对 应的。一般来说，我们教育法讲学 生的权利与义务；主要是从学生作 为学校中的受教育者这一特定身份 出发的，但除了这些权利以外，学 生在学校内还享有一名公民或未成 年人应享有的权利，如人身权、财 产权、通信自由与通信秘密权等权 利。 学生作为受教育者在教育法 上享有的权利如下。 （1）参加教育教学计划安排的 各种活动，使用教育教学设施、设 备、图书资料； （2）按照国家有关规定获得奖 学金、贷学金、助学金； （3）在学业成绩和品行上获得 公正评价，完成规定的学业后获得 相应的学业证书、学位证书； （4）对学校给予的处分不服向 有关部门提出申诉，对学校、教师 侵犯其人身权、财产权等合法权益， 提出申诉或者依法提起诉讼； （5）法律、法规规定的其他权 利。 学生应当履行下列义务。 （1）遵守法律、法规； （2）遵守学生行为规范，尊敬 师长，养成良好的思想品德和行为 习惯； （3）努力学习，完成规定的学 习任务； （4）遵守所在学校或者其他教育 机构的管理制度。 同时，根据教育法第三节 第 43 条 校长的法律地位与身份 （法人代表、公职人员，国家工作 人员） 基于学校具有行政主体的资 格，学校在制定规章制度时要需要 遵循以下的原则： 1、合法性。根据立法法的 规定下位法不能与上位法相冲突。 那么学校制定规章制度时，也要遵 循这一原则。在我们讲的这里的 “下位法”，就是我们学校的规章 制度，是为了便于大家理解，扩展 性的说法。在立法法里面的下 位法可不是我们说的规章制度。这 里的“上位法”，就是我们前面讲 到的第一、第二、第三等次的“法” 。这里合法性审查包括两种，一种 是：如果学校制定的规章制度与上 位法相冲突，是不具有法律效力的。 在法院行政诉讼中，法院会主动审 查学校做出的具体行为的依据是否 符合上位法的规定，符合，作为定 案依据予以采信，不符合的，学校 要承担相应的法律责任。学校规章 制度与上位法冲突，也是我们学校 在当前的诉讼中经常败诉的主要原 因之一。常见的学校违法行为是对 学生的各种罚款。根据 行政处罚 法第三条规定：“ 公民、法人或 者其他组织违反行政管理秩序的行 为，应当给予行政处罚的，依照本 法由法律、法规或者规章规定，并 由行政机关依照本法规定的程序实 施。没有法定依据或者不遵守法定 程序的，行政处罚无效。” 第十五 条规定：“ 行政处罚由具有行政处 罚权的行政机关在法定职权范围内 实施。”学校不是具有行政处罚权 的行政机关，也没有相关法律、法 规的授权，无权对学生实施罚款， 其罚款行为是违法的。学生因为违 规、违法行为给学校造成损失的， 学校可以要求学生赔偿，但是没有 权力罚款。借书不还的、违反宿舍 管理规定的、损害学校财物的等等， 都不能罚款。我们可以换一个概念， 用“责令赔偿”这个概念替换罚款， 解决学生侵犯学校财产权的行为。 这是个立法技巧问题。 另一种是：学校在制定制度时， 根本不考虑依据什么上位法。比如 对于进口产品采购，财政部于 2007 颁布了政府采购进口产品管理办 法，在 2008 年又下发通知进一步 明确，规定采购人采购进口产品时， 必须在采购活动开始前向财政部门 提出申请，获得审核同意后才能开 展采购。但是很多高校在制定采购 制度时，根本就没有考虑这个管 理办法。这也是违规的。学校在 制定制度时，一定要充分的掌握上 位法的相关规定。所以，建议学校 在制定制度时，聘请专业律师或者 是法律工作者把关，避免出现不应 该出现的错误。 2、合理性。2004 年国务院发布 了全面推进依法行政实施纲要 明确提出“合理行政”的执法理念。 “行政机关实施行政管理，应当遵 循公平、公正的原则。要平等对待 行政管理相对人，不偏私、不歧视。 行使自由裁量权应当符合法律目的， 排除不相关因素的干扰；所采取的 措施和手段应当必要、适当；行政 机关实施行政管理可以采用多种方 式实现行政目的的，应当避免采用 损害当事人权益的方式。”所谓学 校遵循合理性原则，是指学校内部 规则的制定、实施、内容、处分标 准等均应体现公正合理的法理精神， 例如不能因上课迟到而给予留校察 看的处分，不能因为学生有什么早 恋之类的行为就开除等等。这实际 是对“从严治校”这种管理理念的 限制，从严应该有度，“度”就是 法律的底线。如果不遵循合理性原 则，学校的自由裁量权往往会打着 “合法”的旗号而侵犯教师、学生 利益。法院在行政诉讼中，不单审 查文件的合法性，也审查文件的合 理性。 3、程序正当。 “程序公正是 最大的公正”。法律的任务是用公 正的程序推导出法律真实，并用这 一法律真实对客观事实作出法律上 的判断，因此不公正的程序必将导 致不公正的实体结果。依法治校的 程序正当主要是指学校要严格遵循 法定程序，制定规章制度，同时依 法保障管理相对人、利害关系人的 知情权、参与权、回避权和救济权。 我国确立了学校实行教职工代表大 会制度保障教师参与学校民主管理 与监督的权利，学校内部规章制度 必须经由教职工代表大会讨论通过 才具有合法性。学校内部规章制度 的内容及其制定程序是否合法，也 是是否实行依法治校的重要标志。 对于学生的管理，我们更强调学生 权利的维护与学生权利的救济。在 普通高等学校学生管理规定中 对学生的权利救济有明确的程序要 求，没有严格按照程序做出的处分 决定，剥夺学生申辩权、陈述权的 决定都将无效。北京大学、中国科 技大学、武汉大学发生的学籍、学 位处分诉讼中，案件败诉的理由无 一不是程序不当。这在提示学校尤 其是高校，程序的正当性直接影响 到学校行为的有效性。 4、稳定性与严谨性。规章制度 不能朝令夕改，这样会让执行者无 所适从，所以制度的建立，要有一 定的前瞻性，不能是头疼医头，脚 疼医脚的制定制度。制度应当以规 范性法律文件的形式出台，不应该 是以通知、决定、意见等形式出现， 这都将有损制度的威严性和执行力 度。制度的稳定和严谨性还要求各 相关部门在制定制度时，要充分的 沟通协商，不能出现制度打架的情 况，更不能各自为政的制定制度， 不管相关衔接对口部门。制度的严 谨性还体现在，构建制度时，要考 虑制度体系的建立，一定是相关配 套的制度同时实施，才发挥应有的 作用。比如学校推行绩效工资，那 么这个薪酬制度对应的是绩效考核 的管理制度，绩效考核的管理制度 对应的是岗位责任制度，岗位责任 制度对应的学校章程中规定的权限 制度。如果单纯的施行绩效工资， 没有其他的制度相配套，那么，绩 效工资就是纸上谈兵，根本不能实 施。因此对于同一个范畴的事项， 以统一制定一个系统的、严谨的规 章制度为宜。这些最好的表现形式 就是学校章程。 5、可操作性。制定制度的目的 是为了执行，如果根本不具备可操 作性，或者可操作性很差，那么， 这样的制度，定了等于没定，形同 虚设，没有意义。 三、如何落实依法治校 1、首先管理者要学法、懂法、 守法，依法办事。 我们学校的老师都是知识分子， 有比较高的学历，但是在法律方面， 没有法律意识，办事不考虑法律后 果的事件屡有发生。 不学法，不懂法，这是很可 怕的。曾经有一起中学的挪用公款 案件。财务科长将学校的 120 万元 打到了妻子公司的账户上，妻子的 公司急需用钱，借用几天。后来东 窗事发，挪用公款罪定案。检察官 问他知道行为构成挪用公款罪吗， 说不知道，不懂。为什么挪用公款 啊，怕老婆。老婆说用几天就归还， 不敢不让用。还有一个财政局长玩 忽职守的案件，县里为了发展县经 济，以红头文件的形式通知财政局， 要财政局为县经济发展助力。财政 局长召开班子会，确定由财政局下 属的信托服务部为 21 家县企提供了 借款融资担保，后来给财政带来一 千余万元的经济损失，以玩忽职守 罪被诉至法院。很多人认为局长是 冤枉的、委屈的，不应该承担刑事 责任，局长是按照政府的要求办理 担保的。但是担保法在 1995 年 就颁布实施了，国家机关是不允许 对外担保的。作为财政局长，这一 点是明知的，即使是班子会研究决 定，作为单位的法定代表人，局长 也要承担刑事责任，不存在法不责 众的问题。后来这个案件经过向中 级法院、高级法院请示，不但构罪， 还是作为反面教材进行重判了。刑 法修正案七增加“非法披露信息罪” 。 猛的听这个罪名，好像与老师与学 校没有关系。但是我念一下条文。 “国家机关或者金融、电信、交通、 教育、医疗等单位的工作人员，违 反国家规定，将本单位在履行职责 或者提供服务过程中获得的公民个 人信息，出售或者非法提供给他人， 情节严重的，处三年以下有期徒刑 或者拘役，并处或者单处罚金。 ”这 里就涉及到一个问题，你在向第三 方提供学校人员信息情况的时候， 要慎重了，弄不好，就要承担刑事 责任了。2009 年的处理了山东 某地 方学院对外联合办学的案件。当时 山东某地方学院的下属分院与社会 人员姜某联合办国际预科班。招了 二百多名学生。在上学期间，某学 院提供老师、场地、食堂、饭卡， 姜某给学校交纳一定的费用。后来， 因为学生打架，某学院将这批学生 集体清理出校。这时学生们才知道 他们不是某学院的学生，学生联名 告状，告到山东教育厅、教育部， 理由就是高校诈骗。后来这个案件 以姜某涉嫌诈骗为由被追究刑事责 任，某学院负责退还学生的一切费 用为结果处理了。经济受损是小事， 但是这个案件的政治影响对学校是 在五年之内都消除不掉的，对于当 时的具体经办人，政治前途就是毁 于一旦了。这个案件，学校的错误 就在于没有严格遵守教育部关于高 校办学的相关规定，在办学过程中， 没有清晰的界定自己的主体地位， 并依法向学生作出有关的说明，同 时办学过程中，存在误导学生的行 为。这些案例说明不懂法的后果严 重性。 懂法，不守法，更可怕。中 国社会科学院在 2010 年中国教育蓝 皮书中有这样的判断学校尤其 是高校和重点高中已成为腐败犯罪 新的高发区。主要集中在贪污、受 贿、挪用公款案件类型上。还有就 是玩忽职守罪案件数量上升。曾经 有一个观点：每一个享有管理权的 人，都是走在法律的刀尖上，一不 小心就会划伤自己。这么多实例告 诉我们，很多的贪腐案件不是因为 贪腐双方反水案发的，都是因为其 他不相干的事情被发现的。最近有 一起国企职工信访国企非法交易土 地，损害职工利益的事件。后来检 察院介入调查，土地非法交易问题 没有查出问题，倒是我们政府职能 部门的六位同志被请到检察院，有 四位被留下了，被留下就说明初步 构罪了。他们怎么能想到 2007 年的 事情，到了 2011 年因为职工信访案 发了？还有最常见的就是建筑工程 里面，包工头们散伙分钱的时候， 内部出现纠纷，然后互相揭发合作 时的非正常支出，相关人员被牵扯 出来。所以贪腐案件的发现更多的 是蝴蝶效应的结果。有过贪腐行为， 就向搂着炸弹，不定什么时候就爆 炸了。这个案例说明不遵守法律的 后果。不遵守学校的规章制度，我 们也要付出惨重的代价。一个中学 生说家里有急事，需要立即离校， 来不及办理请假手续，班主任也没 有按照学校的请假制度履行手续， 就让学生走了，只是让学生回来补 手续。学生在回家路上出交通事故 意外身亡。学生家长以学校没有履 行请销假制度，疏于管理，使学生 脱离学校管理，又没有及时通知家 长的情况下，导致学生死亡，要求 学校巨额赔偿，并要求学校对班主 任予以行政处分。最后学校只能是 赔钱、处分了事。这个案件中，如 果班主任能够严格执行学校的制度， 学校是不会有任何责任的。就是因 为自己的自作主张，违法制度，给 学校、给自己带来巨大损失。通过 上述案例，大家应该理解学法、懂 法、守法、依法办事的重要性了。 2、学校制定的规章制度要切实 执行。 “天下之事，不难于立法，而 难于法之必行。”法律上讲有法必 依、执法必严。学校制定的规章制 度要切实执行。这里其实就是学校 的执行力问题。这里我要说的管理 者对依法治校的心态问题。很多人 认为依法治校是一项工作，一项政 治任务，与自己切身没有什么关系， 应付差事的对待。这是大错特错了。 依法治校和我们每个人息息相关。 你的权利能否被保障，你是否会构 成犯罪，就在制度的执行中。曾经 有一起学校的玩忽职守案件，学校 规定明确的职责权限及办事程序， 当事人却无视规章制度，越权办事， 最后给学校造成了经济损失，法院 判决他构成玩忽职守罪，判处有期 徒刑 5 年。有人说我不办事，总不 出错了吧。那也是错误思想。如果 翻开教育法、消防法、 建筑法等法律可以看到很多不 作为的行为都是追究直接责任人的 责任。消防、建筑都是终身责任追 究制。即使你退休了，当年不依法 办事的行为也要承担责任。同时和 你相关联的人员也难辞其咎。管理 者只有把心态摆正了，正确认识依 法治校的各项制度才能更好的落实 到位。 3、日常工作中培养证据保全的 工作习惯。 当学校作为行政主体出现时， 学校做出任何处罚或处分必须依据 证据，及时收集和固定证据，可以 为管理举措提供有力的佐证，也可 以有效应对学生的申诉和法院的诉 讼。尤其是在履行行政主体职权时， 如果在被诉至法院后再收集证据， 就会被法院认为证据无效，判定在 做出行政处罚时没有依据，而导致 学校败诉。 在学校作为民事主体出现时， 涉及纠纷时，也是依靠证据处理案 件。学生不履行请假手续出事故案 例就向我们说明证据收集的重要性。 因此在管理过程中，大家应该知道 基本的证据规则。举证责任规则 （行政案件，举证责任倒置，学校 负有举证证明行为合法性的全部责 任，举证不能，承担败诉责任。民 事案件，谁主张谁举证，举证不能， 承担败诉责任。）、证据收集规则 （调取证言主体适格、人数两人、 书证物证收集原件、鉴定机构依法 委托、证据形式要合法等）、证据 采信规则（1、严重违反法定程序收 集的证据材料；2、以偷拍、偷录、 窃听等手段获取侵害他人合法权益 的证据材料；（行政案件不能采信， 民事案件可根据情况区别对待）3、 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正 当手段获取的证据材料；4、当事人 无正当事由超出举证期限提供的证 据材料；5、在我国领域外或者在我 国香港、澳门和台湾地区形成的未 办法定证明手续的证据材料；6、当 事人无正当理由拒不提供原件、原 物，又无其他证据印证，且对方当 事人不予认可的证据的复制件或复 制品；7、被当事人或他人进行技术 处理而无法辨认真伪的证据材料 （如视听材料的剪辑）；8、不能正 确表达意志的证人证言；9、不具备 合法性和真实性的其他证据材料。 ）、证据保全规则等。证据规则是 一个复杂的体系，不能详述。在 此大家要掌握收集和保存证据要符 合“三性”要求：及时性；全面性； 合法性。学校在从事各项活动和开 展各项工作中，事先保留好证据。 预防性的证据保全机制所保全的证 据，是与正常的活动和工作呈同步 状态的，活动和工作进行到那个阶 段，证据保全就应当同步进行到那 个阶段。如活动进行前进行安全教 育的材料要妥为保管、学校规章制 度要对学生进行明示的材料等。同 时在纠纷发生过程中，也要注意收 集证据。纠纷发生的过程，实际上 就是证据形成的过程，也就是我们 要高度关注的过程，以免事过境迁， 无法找到有关证人，或者证人因为 时间原因所陈述的的原委和经过各 执一词，事实情况难以掌握，证据 证明力下降等。 四、校园人身损害赔偿案件的 归责原则及法律规定 1.教育机构应当承担管理责任 学生伤害事故处理办法第 七条 未成年学生的父母或者其他 监护人(以下称为监护人)应当依法 履行监护职责，配合学校对学生进 行安全教育、管理和保护工作。 学校对未成年学生不承担监护职 责，但法律有规定的或者学校依法 接受委托承担相应监护职责的情形 除外。 第八条 学生伤害事故的责任，应 当根据相关当事人的行为与损害后 果之间的因果关系依法确定。 因学校、学生或者其他相关当 事人的过错造成的学生伤害事故， 相关当事人应当根据其行为过错程 度的比例及其与损害后果之间的因 果关系承担相应的责任。当事人的 行为是损害后果发生的主要原因， 应当承担主要责任；当事人的行为 是损害后果发生的非主要原因，承 担相应的责任。 中小学校、幼儿园内发生了伤 害事故，这些教育机构该不该承担 责任、应该怎样承担责任，学生家 长和教育机构的观点常常不同。学 生家长普遍认为，学校应当承担监 护不力的责任。教育机构则认为， 监护是一种法定职责，家长把未成 年子女送到学校、幼儿园，不能认 为是监护责任转移，发生伤害事故， 家长作为监护人仍然要承担责任， 如果学校、幼儿园对事故的发生有 过错，可以承担与其过错相应的赔 偿责任。 传统观念认为学校应该承担未 成年学生在学校的监护人责任，家 长交了学费，学生在学校发生的一 切都由学校负责。如果学生在学校 出了事故，学校理所应当负全责。 认定学校是未成年学生在校期 间的监护人没有法律依据。首先， 我国民法通则及其相关的司法解 释，对监护人的范围、顺序、权 利和义务等，都作了非常明确的 规定,而学校不在监护人的范围 之中。 学校对未成年学生履行的是教 育管理职责。学校的这种职责， 是受公法而非私法调整的，学校 与未成年学生之间的这种教育管 理关系，也是一种公法关系，而 非私法关系。同时，这一教育管 理职责包含着要充分地保护未成 年学生的生命、健康、安全等义 不容辞的责任，尽管带有监护的 性质，但是绝非私法意义上的监 护。 我们认为，学校对在校学生应 承担管理责任。学校不应对在校学 生承担监护责任，但决不意味着学 校对学生受到的伤害可以不负任何 责任。关于审理人身损害赔偿案 件适用法律若干问题的解释否定 了过去认为学校对学生存在监护义 务的观点，明确规定“学校对未成 年人依法负有教育、管理、保护的 义务”，这种教育管理保护义务， 也是有教育法作为法律支撑的。 民法通则意见第 183 条规定， 在校的学生受到的伤害应适用过错 责任原则及适当赔偿原则。这些法 律规定均明确了学校应承担管理责 任，是指当学校疏于管理、违反学 校应尽的管理义务，使学生在校受 到伤害时，学校所应承担的民事责 任。从另一角度说，对学生进行管 理也是学校的一种权利。如果学校 承担的是保证学生安全的义务，那 么法律在这一问题上就不会有过错 责任一说。并不是说只要学生受到 侵害，学校就要承担责任。在学校 已尽到了管理义务的情况下，学生 受到侵害，学校则不承担责任。学 校的管理义务应以善良管理人应尽 义务作为标准。具体是能够维护正 常教学秩序、学生受教育权得以正 常实现所要求的义务。比如，提供 安全适格的设施、妥善组织集体活 动等。 当然，我们也必须看到，这一 管理义务的具体标准相对于不同条 件、不同教育阶段、不同性质的学 校而言是有所不同的。在司法实践 中对学校的这样管理责任应如何界 定?我认为综合考虑未成年人合法权 益和学校的现实情况，构成管理责 任应具备以下要件： 第一， 存在管理上的侵权行为。 学校管理责任中的侵权行为 与一般侵权责任中的侵权行 为相比，具有特殊性。这种 侵权行为通常表现为不作为。 有时以单一的不作为成立责 任要件，大多数情况下，是 与另外一个积极侵权行为共 同作用成立侵权责任要件的。 如一个学生在课上打伤了另 外一个学生，学校在这一时 间上管理不当。这里的不作 为是指学校应尽管理义务却 未尽到。 第二， 具有侵害后果。 第三， 侵权行为与侵害后果之间 存在法律上的因果关系。如 前所述，一个伤害后果的发 生并不是由于学校未尽到管 理义务引起的，则学校就不 应当承担责任。当然，因果 关系的认定，在司法实践中 是很困难的，要针对案件的 具体情况来分析确定。 第四， 学校具有过错。依客观过 错说而言，是指学校未尽到 应尽的管理义务。应尽管理 义务的标准就是善良管理人 应尽的义务标准。 案例 1：2012 年 5 月的一天， 某学校黄老师带学生到户外活动。 活动结束时，黄老师提出列队要求 和安全行走注意事项后，组织全班 学生一个跟着一个回活动室。站在 队尾的学生卢某，有意与队伍拉开 了一段距离，然后嬉闹着向前猛跑， 黄老师发现后，立刻提示他不要跑， 可就在这一刻，意外发生了，卢某 绊了自己，摔倒了。由于右肘先着 地，卢某的右关节骨折。事故发生 后，学校保健医生在第一时间用夹 板托着卢某的右关节，和老师、校 长一起将孩子送到医院，并及时通 知了家长。一个月后，卢某伤愈， 老师、家长都很高兴。然而事隔两 个月后，卢某的家长却一反常态， 找到学校郑校长索要医疗费、误工 费、陪护费、营养费等。郑校长非 常冷静，态度温和地请家长坐下， 有理有据地解释道：你们的孩子意 外摔伤，这是大家都不愿意看到的， 对此我们深表歉意和同情，但是， 这并不意味着由学校来承担全部的 责任。第一，学校对学生的教养职 责与法定监护人的职责是不同的。 依据法律，学校不具有监护权，所 以，在学校发生学生伤害事故，应 按“过错原则”赔偿，（这是有法 律依据的，学生伤害事故处理办 法第八条，民法第一百零六 条），即：有过错才给予赔偿。第 二，此次孩子受伤是教师在认真履 行职责过程中发生的意外，不是由 教师玩忽职守造成的。孩子受伤后， 学校的每项处理措施都是符合法律 程序和日常事理的，是尽心尽责的。 因此，学校无过错责任。第三，根 据无过错责任原则 及民法第一 百三十三条的规定，学生由于故意 或过失行为造成自身或他人损害的， 应由其监护人承担责任。第四，学 生受伤责任的承担和行为发生地没 有必然的联系，不能简单地认为事 故发生在学校，就该由学校承担责 任。第五，从职业道德出发，学校 应当关心受伤学生。所以，学校要 求教师送去营养品，并和保健医生 多次探望，表示慰问，应当说学校 在这件事上尽了心也尽了力。现在 你们提出索赔的要求，我们能理解， 但不能接受，因为它是不合法的。 郑校长的一席话，使家长心悦诚服。 由于郑校长懂法和处理得当，维护 了教师和学校的权益，也使那位家 长再也无话可说了。 案例 2：甲在某村办学校幼儿园任教， 一天，未到离园时间，她因家中有 事，未与学校的其他工作人员打招 乎，回了一趟靠近学校的家。结果， 几个学生在火炉旁烤火，一个姓张 的小学生玩火点燃了姓李的小学生 衣服，造成李“头、面、双上肢烧 伤面积达 40%，深度”，李的父母 在向学校多次索赔无果的情况下， 向县法院提起诉讼，法院经开庭审 理，按照“农村学前班入学年龄应 为 5 周岁的规定，判学校负主要责 任，甲老师擅离工作岗位负次要责 任，张年幼，玩火伤人负次要责任。 ”学校不服，上诉至中院，中院最 后审定，学校不负主要责任，李不 负责任。因为“学校对入园学生不 是民法上的监护关系，也不是监护 人对被监护人职责的转移。教师的 离开有一定过错，但也不是烧身的 因果关系。这一案例说明，老师失 职是要负责任的，同时，也提醒大 家目前的法院断案也不一定十分准 确（这样的错案不少）。 案例 3：2003 年 12 月 28 日哈 尔滨报道了这样一件事，哈尔滨一 所学校学生郭盈被烫伤，赵女士到 学校接郭盈回家时，看见老师慌张 地跑出来，说孩子受伤了。只见郭 盈的身上大面积发红，有些地方出 现水疱。很快，在学校校长和保健 医生的陪同下，赵女士把女儿送到 省医院治疗。医生诊断，郭盈身体 有多处被重度烫伤，赵女士花了不 少医药费。家长将学校告上法院， 要求学校承担全部责任。学校说， 当时，郭盈所在班的老师把两只盛 满开水的水壶放在桌上，走到门口 与一位老师说话，郭盈和两个小学 生正在玩耍，她把两个小学生的头 发拽散了，被她们追打，她躲到桌 子后面，两个小学生用力把桌子推 向她，结果桌子倒了，水壶里的热 水洒在郭盈身上，学校认为，责任 该由两个小学生的家长承担，法院 认为，郭盈受伤时学校老师在门口 与人交谈，未尽到看护责任，负一 定责任，由于郭盈受伤是另外两个 小学生造成，其家长应承担 70%责任， 学校承担 30%责任.我认为，这一案 例处理基本上是公平的，因学校懂 法，知道责任大小，能据理力争， 如果不是法院有了结论，恐怕各种 观点都有，比如会有四、六分成， 五、五分成等说法.另外学校还有两 项失误，一是暖瓶该不该放在那里； 二是家长接孩子时才了解情况，太 晚了,家长不懂，没有追究，但我们 应引以为戒。 案例 4：2011 年秋末一天，某 学校 2(1)班正在两名老师组织下进 行户外活动，活动前老师叮嘱小学 生，注意安全，不要拥挤等，玩耍 时小学生甲和小学生乙相向跑动头 部相撞，小学生乙的头右部起了一 个疙瘩，老师当即给孩子找医生看， 没有大事，并随即向家长说明，并 表示歉意。家长很不冷静，说要到 县医院做脑 CT，并向上级反映教师 服务不好。校长详细了解情况后， 再次安排教师到家中看望孩子，并 说明做脑 CT 要分情况，不必做的， 做了对孩子发育不好，但真要坚持 做我们也不阻止。反正学校无过错，