关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考

关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考（之一） 张红宇 【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】2005 年 12 期 【原文出处】 管理世界(京 )2005 年 09 期第 5969，98 页 【作者简介】作者单位：农业部产业政策与法规司。 【内容提要】 城乡统筹，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期城乡关系， 实现城乡、工农协调发展。对城乡统筹过程中出现的新情况和新问题，要善于观察、认真 分析，调整政策思路。从此角度出发，本文对城乡统筹中出现的新情况和新问题进行了梳 理，并提出了相应的对策措施。首先，城乡统筹具有明显的阶段性特征，初级阶段重点应 该是支持产业的发展，主要注重效率，经济发展实力进一步增强后，城乡统筹的重点则是 调整国民收入分配格局，更加注重社会公平。其次，统筹城乡经济社会发展，除了要关注 劳动力流动现象外，更要关注产业转移问题，实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规 模转移过渡，使产业转移与区域经济发展结合起来，这是重要的制度创新。第三，工业化、 城市化、农业现代化构成了现代化的主题，在城乡统筹过程中，要特别重视农业现代化短 腿的问题，努力做到工业化、城市化和农业现代化协调发展。第四，统筹城乡发展决不能 以牺牲资源作为经济粗放增长的代价。第五，要高度重视农村公共品的供给，政府应义不 容辞地承担起农村义务教育、公共卫生等公共品供给，促进农村社会事业健康发展。第六， 要消除二元经济社会结构障碍，实现城乡制度大同，必须通过大量过渡性中间制度安排， 逐步实现。全文在分析了上述推进城乡统筹过程中六个方面问题的基础上，认为推进城乡 统筹必须坚持政府是推动城乡统筹的主体、产业是城乡统筹发展的基础、改革是城乡统筹 发展的动力、循序渐进是统筹城乡的客观规律的发展理念。 【关 键 词】城乡统筹/新问题 /新观察/新对策 统筹城乡经济社会发展，作为一种全新的发展理念，要求以政府行为为主导，通过统 筹方式处理好新时期的城乡关系，实现城乡、工农协调发展。但由于长时期我国经济社会 发展存在的二元结构，不可能在短期内予以消除，一些问题的解决，可能需要长时期的过 程；一些矛盾的化解，也需要采取过渡性的中间制度安排，还有一些矛盾和问题则是在推 进城乡统筹过程中逐渐暴露的。对城乡统筹过程中出现的若干矛盾和问题，要善于观察， 认真总结，要有新的思维，从而调整好我们的政策思路，推进城乡统筹的健康发展。 一、阶段性发展与战略选择 我国目前正处在一个十分重要的经济社会发展阶段。按照世界银行 2002 年世界发展 报告的分类，人均 GNP 在 755 美元以下的为低收入国家，7552995 美元为低中等收入 国家，29959266 美元的为高中等收入国家，9266 美元以上的为高收入国家。国务院发展 研究中心分析，按汇率法计算我国人均 GDP 在 1999 年超过 780 美元，开始迈出低收入国 家行列（注：引自王梦奎等著：新阶段的中国经济 ，人民出版社，2002 年版。 ） 。2003 年我国人均 GDP 达到 1000 美元水平，开始进入工业化中期阶段。按照我国经济社会发展 的中长期目标，到 2020 年实现全面小康目标时，要求人均 GDP 达到 3000 美元。因此，这 是一个关键时期，存在着两种可能性结果：把握得好，我国经济社会就会保持持续稳定发 展的势头，有可能在短时期内跨进发展新阶段；把握不好，丧失机遇，发展则可能陷入停 滞徘徊境况。 国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时期，对任何国家的成长都 是一个极为重要的历史阶段。上个世纪六七十年代，一些东亚国家和拉美国家在人均 GDP 达到 1000 美元以后，相继经济社会发展进入一个新的阶段。但经历了 20 年的发展后，日 本、韩国、新加坡等东亚国家通过调整政府行为，对经济社会发展实施积极干预，一方面 促使产业结构调整和支柱产业迅速成长发展，做大经济总量；一方面努力缩小工农收入差 距，减少社会冲突，追求社会公平。结果日本在 1986 年人均 GNP 达到 12840 美元，韩国 （1997 年）新加坡（1991 年）人均 GNP 分别达到 10550 美元和 14960 美元，人均 GNP 分 别增长十几倍，从而进入高收入国家行列（注：引自郭克莎：人均 GDP1000 美元之后的 长期发展进程 ， 开放导报 ，2005 年第 1 期。 ） ；而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家在 保持投资和消费增长，控制物价上扬以及确立国家产业经济结构和发展目标，特别是在缩 小居民收入差距以及克服社会公平矛盾，消除社会不稳定方面，多年来政府缺乏持续稳定 的战略思路，对各种矛盾和问题也没有采取积极干预政策，政府调控表现出一系列的行为 偏差。简言之，拉美国家经济发展的停滞，关键是一方面缺乏支撑国民经济持续增长的产 业体系，另一方面又放任居民收入差距无限扩张，恶化社会公平指数，而政府无所作为， 不能统筹经济社会发展，更强化这种衰退的趋势。因而与东亚国家相比出现巨大落差。同 样在人均 GDP 达到 1000 美元的 20 年后，阿根廷 1981 年人均 GNP 只有 2560 美元，而巴 西、墨西哥的人均 GNP 直到 1995 年和 1994 年也仅为 3690 美元和 4590 美元，至今仍徘徊 于发展中国家行列（注：引自郭克莎：人均 GDP1000 美元之后的长期发展进程 ， 开放 导报 ，2005 年第 1 期。 ） 。 从国内的实践看，尽管我国区域经济社会发展极不平衡，城乡统筹作为一种发展理念， 早期也并没有成为不同区域各级政府的自觉行为。但沿海经济发达地区客观上拥有比中西 部地区更多的经济社会资源禀赋，在改革开放过程中，率先实现现代化的发展战略，客观 上要求政府作为行为主体，在城乡统筹方面表现出足够的自觉行动。事实上，江苏、上海 城乡统筹历程可以追溯到上世纪 80 年代中期，从江苏苏南地区依靠乡镇企业，上海依靠联 营企业，开始以工补农的实践，到目前江苏、上海开始全面实施城乡统筹的发展方略，江 苏、上海的城乡统筹可以明显地分为三个阶段。在早期阶段，当苏南地区和上海市人均 GDP 达到 800 1000 美元时， “以工补农”的实践主要表现在通过兴办农村工业，就地转 移农村富余劳动力，并利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业生产 利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条件，同时开始兴办农村社会事业 等；到了 90 年代初期，随着社会主义市场经济体制确立，经济发展环境比较宽松，江苏苏 南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村城镇化、农业社会化，经济 快速发展，这一时期，江苏苏南地区和上海农业和农村经济结构调整力度加大，农村社会 各项事业迅速发展，城市化速度也明显加快。到 90 年代中后期，这些地方人均 GDP 已达 到和超过了 2000 美元，为城乡统筹创造了更加有利的条件，城乡统筹发展进入第二个时期。 党的十六大以后，江苏苏南地区和上海人均 GDP 达到 5000 美元以上，城乡统筹进入全面 推进的第三个时期。由于经济总量扩张，政府开始将城乡统筹的重点放在改变二元经济社 会结构，政策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会公平，平抑城乡 居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农村社会事业转变。2004 年，江苏苏南地区、 上海城乡居民收入差距缩小到 12 左右，大大低于全国平均水平。同时加大了对农业的支 持保护力度，极大改善农民生产、生活条件，农村面貌开始发生根本性变化。 作为西部地区的成都市，在 2003 年开始实施城乡经济社会发展战略过程中，通过政府 行为引导，坚持以县城和有条件的区域中心镇为重点，以城乡统筹的规划为基础，以产业 发展为支撑，以建立健全市场化配置资源的机制为关键，以改变农民生产、生活的居住方 式为出发点和落脚点。以优化资源配置为重点，大力推进工业向城区集中，以发育大户经 营为载体，土地向规模经营大户集中，以尊重农民意愿为前提，农民向城镇集中。重点抓 好农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发“三大重点工程” ，有力地促进城乡 统筹发展，增加了农民收入，促进了农村社会和谐稳定，效果也开始显现。 总之，人均 GDP 达到 1000 美元是个关键点，国内外的实践经验表明，这一阶段经济 发展充满着机遇和挑战，也充满着矛盾和风险。在这一关键时期，经济社会关系正在发生 和将要发生深刻变化，如何通过政府行为调整，统筹城乡经济社会发展，按照“两个趋向” 论断，充分发挥好工业对农业的支持和反哺作用，发挥城市对农村的辐射和带动作用，把 握住城乡统筹阶段性特征，适时作出经济社会发展阶段性战略目标选择十分重要。2004 年， 东部地区的上海、北京、浙江和江苏，人均 GDP 已分别达到 5227、3464、2876 和 2502 美 元，实际上已进入工业化中期阶段的后期。河南、湖北和湖南作为中部地区，人均 GDP 则 分别为 1100、1266 和 1011 美元，处于典型工业化中期阶段。而贵州、甘肃和云南人均 GDP 仅分别为 492、719 和 809 美元（注：根据中国统计摘要（2005） 计算。 ） ，大致处 于工业化初期阶段。不同区域经济社会发展的梯度特征十分明显。因此，我们只能通过设 置区域性的经济社会发展目标，通过不同的阶段发展来实现城乡统筹的最终目标。 从我国实践看，早期工业反哺农业，城市支持农村更多地表现为政府对农业产业的支 持，即一方面利用我国农业劳动力资源丰富、成本较低的优势，加快农村富余劳动力转移， 提升工业化水平，做大经济总量，优化产业结构，有足够的经济实力增加农业投入，提升 农业机械和现代技术装备水平，对农业进行支持和保护，改造传统农业，对农业注入现代 化要素，提升农业竞争力，实现工农两大产业协调发展。尔后，随着人均 GDP 水平不断提 高，在经济总量扩张，经济发展实力进一步增强、农村劳动力转移达到一定程度后，工业 反哺农业，城市支持农村的重点要及时由支持农业产业发展，转向调整国民经济分配格局， 加大对农民收入的支持力度，为农村提供更多公共品，支持农村社会事业发展，平抑城乡 居民收入差距。关注基本医疗援助、义务教育实施、社会保障网络建设等社会公平性问题。 换言之，当经济发展刚刚进入工业化中期阶段，城乡统筹的重点在于刺激经济总量增长， 支持产业发展，提升国民经济各产业的竞争力；而在经济发展有了足够的实力后，要及时 调整政府行为，将城乡统筹的重点领域由经济发展转向追求社会公平。这是符合经济社会 发展规律的必然选择，也是东亚国家经济社会发展成功的经验的启示。片面追求经济增长 的政府统筹行为不可取，而过早地把经济增长型社会变成一个分配公平型社会也是十分危 险的。 二、劳动力流动与产业转移 农村劳动力流动与产业转移是任何一个国家工业化成长阶段绕不开的话题。统筹城乡 经济社会发展，同样绕不开这两大问题。过去的讨论，关于农村劳动力流动的必要性论述 得已经十分充分，特别是我国农村劳动力转移非常适用于刘易斯关于在劳动力无限供给条 件下的经济发展模型。该模型认为，由于发展中国家普遍存在着二元经济社会结构，传统 农业部门存在着无限劳动力供给。一方面相对于资本和土地，剩余劳动力大量存在，且边 际生产率为零或负数；另一方面，农业劳动者的工资仅能维持最低生活水平。而现代工业 部门的劳动生产率较高，工业部门上只要提供略高于农业部门的工资便可以得到绵绵不断 的农村劳动力供给。在这个过程中，工业部门由于得到低成本的劳动力供给而不断增长， 而农业在挤出剩余劳动力后劳动生产率又得以提高，农民收入也因此增加，整个经济进入 农业部门停止劳动力输出的“转折点” 。刘易斯模型较好地解释了近十多年为什么我国有数 以亿计的农村劳动力在城乡间流动，又解释了沿海经济发达地区由于现代工业部门和非农 产业的发达，因而总是中西部地区的农民向东部地区流动的现象。同样，2004 年以来，随 着粮食等主要农产品供求形势变化，农产品价格上涨，加上政府对农业的扶持，农业经营 一度改变了排斥劳动力现象，并重新成为吸纳劳动力就业的产业领域，以至于广东、浙江 和上海等地出现了外地流动劳动力供给减少，就业劳动力要求工资增加，福利改善的要求 增加的现象。对此，刘易斯模型也给出了解释的答案：一旦农业劳动力减少到一定阶段， 农业总产出开始下降，农产品供不应求，价格上涨。而农业剩余劳动力转移后，农业工人 的工资上升。这迫使工业部门支付的工资提高，其积累能力达到新的转折点。 然而，刘易斯模型同样可以解释在不同区域间资源要素的流动由不均衡到均衡发展的 过程。事实上，当生产要素可以在空间上无成本自由流动时，市场经济将促使区域经济发 展。因为不同区域有不同的资源禀赋，发达地区技术、资本要素丰裕而劳动力相对短缺， 而欠发达地区资本、技术短缺而劳动力相对丰裕。资源禀赋不同决定了要素相对价格不同， 在市场经济作用下，欠发达地区劳动力可向发达地区流动，发达地区技术、资本也可向欠 发达地区流动，从而改变不同区域间要素资源的相对价格，实现要素价格在区域间的均衡 化和协调发展。这其实是非常符合梯度推移和非均衡发展理论的。 解释劳动力流动和要素资源在区域间流动的合理性，其要义在于说明城乡统筹一定要 与区域发展战略结合起来，特别是劳动力流动一定要与产业转移结合起来。最近几年，沿 海发达地区率先发展，西部开发、振兴东北、中部崛起等区域发展战略开始实施，促使资 源的区域优化配置以及区域经济发展，突破口就是产业转移。过去理论和实践关注的更多 是劳动力作为要素资源的流动和配置，而作为资本、技术载体的产业在开放的市场经济条 件下，也有区域间转移以及改变要素资源相对价格的冲动。换言之，劳动力要素资源在东 西区域间的流动，促使了东部地区率先现代化的发展，而产业作为资源要素在东西区域间 的转移，同样可以促进西部开发、东北振兴和中部崛起区域战略目标的实现。比如，东部 发达地区将纺织、机械、食品加工、建筑建材等资本、技术含量相对较低，劳动力资源密 集的低端产业向中西部转移，对发达地区而言是降低土地、劳动力和能源成本的最优选择。 对中西部地区而言，则可以通过相对低成本的土地、劳动力和能源等资源要素，吸纳异地 产业安置，形成东部发达地区与其他区域分工合作，资源优势互补的产业格局。这既有利 于促进中西部区域经济发展，又有利于在更大范围内使各种资源得到优化配置。 与此同时，在城乡统筹过程中，实施产业转移一开始就要注意形成区域产业集群。所 谓产业集群是围绕某个特定的领域和产业所形成的企业集合，区域内的企业在产业上具有 关联性，便于相互共享能源、技术、劳动力、信息等要素资源，获得规模经济和外部经济 双重效应。防止在同一区域范围内，产业发展的多层次、多单元重复和无序竞争。产业转 移和产业集群形成有利于城乡互动，缩小区域经济发展差异。因此，各级政府部门要加大 工作力度，将公共政策重点转向支持产业转移和培育产业集群的发展和壮大。 最近几年，浙江省在城乡统筹中以壮大县域经济作为产业转移和产业集聚的突破口， 在区域范围内促进产业集聚和人口集聚，促进农民分工分业，努力形成以城带乡、以工促 农，产业结构调整和劳动力结构调整联动的新机制。其中最有特色的做法就是做大做强块 状经济，即以县城和中心镇为依托，以同质产业集聚为支撑，把各类企业，专业市场和城 镇建设有机结合起来，形成工业化支撑城市化，城市化提升工业化的发展格局。2003 年浙 江全省已形成 300 多个产值超 10 亿元的块状经济，大大提升了浙江产业经济发展水平。 从全球经济一体化历程看，产业转移在不同国家和地区间实施优化配置的实践屡见不 鲜。上世纪六七十年代日本成为世界工厂是欧美国家实施产业转移的结果，尔后韩国、台 湾等国家和地区成为世界工厂也是欧美、日本等国实施产业转移的结果。最近十多年间， 沿海发达地区继续成为外资、合资企业的集聚地区，都是产业转移的结果。随着市场经济 的进一步发展，要素资源市场化程度提高，一些低端产业由东部向中西部转移发展，这是 符合梯度经济发展理论和经济全球一体化客观规律的必然选择。产业转移既是缩小区域产 业差距和协调区域经济发展的现实选择和必然要求，也是优化配置资源要素，构建不同区 域产业体系的必要条件。而且，这种产业转移使农村劳动力非农化可以就地实现，客观上 促进了区域经济的发展。实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规模转移过渡，本质上 是重大的制度性创新。当然，在城乡统筹过程中，实施产业转移，既要考虑各种资源的优 化配置和资源效率提高问题，更要考虑这种产业转移对区域经济社会发展的可持续性，切 不能转移污染，以破坏人与自然的和谐发展为置换代价。 三、工业化、城市化与农业现代化 城乡统筹要贯穿于工业化、城市化的发展过程，也要贯穿于传统农业改造、农业现代 化发展以及形成现代农业的过程。从根本上消除城乡二元结构，必须改变落后的农业与先 进的工业，贫困的农村与繁荣的城市并存的现象。总之，伴随着工业化、城市化发展，政 府要高度重视现代农业发展问题，工业化、城市化和农业现代化，三篇文章要一起做。 之所以关注农业现代化发展，是因为国民经济各产业在发展过程中要相互协调和相互 带动。一个经济部门和一个行业的快速发展，必然要求与其相关的经济部门和行业也要随 之快速发展。国家现代化是由工业化、城市化和农业现代化等多种积极因素共同发展的结 果，其中任何一个方面作用的发挥都不可忽视。工业化、城市化的发展为农业现代化提供 前提，而农业现代化又是工业化、城市化发展的基础，正如“木桶定律”原理一样，最大 容量不取决于桶壁的长边，而取决于短边。如果现代农业不发展，是条短边，工业化、城 市化的容量也绝对大不了，持续发展也是不可能的。因此，在促进工业化、城市化的发展 过程中，一定要从城乡统筹的高度，重视农业现代化发展，这是适合发展经济学原理，符 合经济社会发展客观规律的必然要求，也是科学发展观的具体体现。 费景汉拉尼斯认为，农业部门的现代化既重要又困难。其重要性在于若不持续提高 农业劳动生产率，提供更多的农业剩余，农业部门释放的劳动力就不能得到重新配置。因 此，传统农业部门必须不断吸纳现代要素资源成分，努力提高农业劳动生产率。而农业现 代化的困难在于农业劳动生产率提高，不仅取决于农民获得现代化投入品的程度，还取决 于劳动力、土地等资源要素的市场化。农业现代化不仅与工业化有密切的关系，而且取决 于土地、劳动力、资本等要素资源市场化进程，最终取决于城市化进程。农业要从工业部 门获得现代要素资源的投入和更多的消费品，而随着现代要素投入品增加，农业劳动生产 率极大提高，特别是劳动力和土地的市场化配置，农民获得相应的利益后，农民就可能放 弃自给自足的生产方式，农村开始城市化。工业化、市场化和城市化促进了传统农业改造 和现代农业发展。而农业现代化发展又进一步推动劳动力流动，农业劳动生产率提高，从 而为工业化、城市化的更大进步创造了广阔的前景。 问题是我国传统农业的改造，农业现代化发展任务艰巨。从现阶段看，农业与工业两 部门的劳动生产率表现出强烈的二元结构特征。2004 年，第一产业（农业）劳动力就业人 数仍高达 3.53 亿，经营耕地总量约为 1.3 亿公顷，劳均为 0.37 公顷，创造产值为 20768 亿 元，人均为 0.59 万元。以单一的各产业劳动生产率来衡量，无论是采取比较劳动生产率指 标、二元对比系数或二元反差指数测定，我国农业现代化的进程不仅远远落后于同等经济 发展阶段其他国家的水平，而且远远落后于自身工业化进程。从比较劳动生产率来讲， 2004 年第一产业劳动力人均创造 GDP 为 0.59 万元，第二产业劳动力人均 GDP 为 4.28 万 元，第三产业劳动力人均 GDP 为 1.9 万元，第二、第三产业劳动生产率分别是第一产业劳 动生产率的 7.25 倍和 3.2 倍；从二元对比系数，即农业比较劳动生产率与工业比较劳动生 产率的比率来看，有资料分析表明，发展中国家系数比较一般为 0.310.45，发达国家一 般为 0.520.86，我国是 0.138，甚至低于发展中国家水平；从二元反差指数，即工业或非 农产业产值比重与劳动力比重之差的绝对值，反差指数越小，农业与工业的差距越小，农 业与工业发展越均衡（注：引自任保平：加快二元经济结构的转变 ， 重庆工商大学学 报 ，2004 年第 6 期。 ） 。我国 2004 年第一产业的就业结构与产值结构偏差高达 29.7 个百分 点。即使考虑到我国农业劳动力普遍存在的兼业现象，农业劳动生产率低下和劳动力就业 结构偏差明显也是不争的事实。 农业劳动生产率长期偏低，势必影响农业剩余产品的提供。最近几年，粮食供求关系 失衡，农产品供给不能充分满足国民经济和工业化发展要求，使农业一再成为制约国民经 济发展的瓶颈。如何克服农业生产周期长、供给调整滞后于市场需求变化，容易遭受自然 风险和市场风险双重影响以及投资回报率低等弱质产业特征，发挥农业对经济和社会、生 态与环境的多功能产业特征，要求在城乡统筹过程中充分考虑工业与农业之间存在的相互 依存和相互制约关系，使工农两大产业协调发展。首先，要用工业化理念来谋划现代农业 发展，要用现代的生产方式改造传统农业，用现代的科学技术装备农业，用社会化的生产 组织方式来推进农业现代化，建设现代农业发展体系。其次，要大力发展农用工业，为农 业提供技术先进、质量优良的各类农业机械装备，提高农业劳动生产率，降低农业成本； 提供多种优质、高效、低残留的农业投入品，通过科技发展改造农业，为农业提供有力的 科技支撑，增强农业综合生产能力。再次，要促进工业与农业的产业对接，调整工业布局， 发展县域经济和农村二三产业，促进产业转移；大力发展农产品加工业，乡镇企业发展要 把发展农产品加工业作为突破口，延长农业产业链条，实现农产品转化增值；突破传统农 业从事初级农产品原料生产的局限性，实现种养加、产供销、贸工农一体化生产；大力发 展农业产业化经营，做大做强农业企业，建立农户与企业利益共享，风险共担的联结机制， 提高农业效益。突破传统农业封闭低效、自给半自给的局限性，坚持利用国内国际两个市 场和两种资源，努力提高农业的国际竞争力。 应当特别注意的是，工业化、城市化和农业现代化的有机结合，必须突破传统农业与 现代工业、城市建设的分割局限性，促进资本、技术、劳动力等资源要素在城乡间自由流 动，实现资源优化配置。针对我国劳动力资源丰裕的特点，要在强化农村人口，特别是劳 动力素质提高和注重将简单劳动力转化为人力资本的基础上，促使农村劳动力分工分业， 提高农业各产业的劳动生产率，实现农民身份的多种转变。一方面，滞留在农业内部的劳 动力要进行分工，进行职业分解，部分农民成为企业家，专门从事农业经营管理，更多的 农民则从限定于农业，甚至从单纯种养业的环节中解脱出来，形成包括从事农业生产、加 工和流通的专业化生产格局，实现农产品的生产、加工、流通的专业化规模经营，提高劳 动生产率，使从事农业的劳动力有不低于从事非农产业的劳动生产率，从而获得不低于非 农产业劳动力的经营收入，确保现代农业发展。另一方面，加快工业化、城市化进程，促 进农村人口和劳动力向城市转移和实现非农就业，使更多的农村劳动力分业，实现身份转 变，通过中间制度过渡逐步使农民转变为市民。为此，必须大胆进行制度创新，发育和开 辟农村土地、资本、技术、劳动力市场，明确农民作为经济人的利益主体地位，降低农民 分工分业的交易费用和制度成本，同时，逐步建立健全农村社会保障体系，解除农民的后 顾之忧，形成真正意义上的城乡互动的良性循环。 关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考（之二） 张红宇 【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】2005 年 12 期 【原文出处】 管理世界(京 )2005 年 09 期第 5969，98 页 【作者简介】作者单位：农业部产业政策与法规司。 【内容提要】 城乡统筹，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期城乡关系， 实现城乡、工农协调发展。对城乡统筹过程中出现的新情况和新问题，要善于观察、认真 分析，调整政策思路。从此角度出发，本文对城乡统筹中出现的新情况和新问题进行了梳 理，并提出了相应的对策措施。首先，城乡统筹具有明显的阶段性特征，初级阶段重点应 该是支持产业的发展，主要注重效率，经济发展实力进一步增强后，城乡统筹的重点则是 调整国民收入分配格局，更加注重社会公平。其次，统筹城乡经济社会发展，除了要关注 劳动力流动现象外，更要关注产业转移问题，实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规 模转移过渡，使产业转移与区域经济发展结合起来，这是重要的制度创新。第三，工业化、 城市化、农业现代化构成了现代化的主题，在城乡统筹过程中，要特别重视农业现代化短 腿的问题，努力做到工业化、城市化和农业现代化协调发展。第四，统筹城乡发展决不能 以牺牲资源作为经济粗放增长的代价。第五，要高度重视农村公共品的供给，政府应义不 容辞地承担起农村义务教育、公共卫生等公共品供给，促进农村社会事业健康发展。第六， 要消除二元经济社会结构障碍，实现城乡制度大同，必须通过大量过渡性中间制度安排， 逐步实现。全文在分析了上述推进城乡统筹过程中六个方面问题的基础上，认为推进城乡 统筹必须坚持政府是推动城乡统筹的主体、产业是城乡统筹发展的基础、改革是城乡统筹 发展的动力、循序渐进是统筹城乡的客观规律的发展理念。 【关 键 词】城乡统筹/新问题 /新观察/新对策 四、资源稀缺与节约型社会建设 最近几年，我国经济持续快速增长，但是各种资源环境问题日益成为制约经济社会发 展的重要因素。这固然与我国资源稀缺，人均占有量少有关，但更直接的原因来自于市场 化和经济全球化，发达国家的生产方式和消费模式在全球扩散，我们不正确地移植了发达 国家在实现工业化过程中，曾经走过的只考虑当前需要而忽视未来利益，先污染后治理、 先开发后保护增长模式。 由于国家与区域经济社会发展不平衡，发展中国家往往难以摆脱以牺牲资源环境为代 价换取经济增长的模式。我国经济粗放式增长和资源利用率低矛盾突出。目前，我国耕地、 水、石油等主要资源占有量不足世界平均水平的 1/2 到 1/4，分布也极不均衡。而且，有些 资源如土地、水等资源基本上是不可贸易的产品，本应因其稀缺特征产生出高的市场价格， 促使社会形成节约利用的氛围。但实际是这类资源的使用成本严重偏低，导致资源的粗放 利用。我国单位 GDP 生产总能耗量是世界水平的 3 倍，美国的 4 倍，法国的 7 倍和日本的 11 倍，耗水量比世界平均水平高 5 倍。2003 年我国在创造世界 GDP 总量 4的同时，消 耗的原油、煤炭、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥分别占世界消耗总量的 7.4、31、30、27、25和 40（注：引自 2005 年 4 月 25 日中国宏观经济信息 网 。 ） 。特别是随着人口增长、经济发展，一方面人均资源占有将持续下降，另一方面人均 资源消费量将显著增加。如果再考虑到石油、铁矿石、氧化铝等重要资源的对外依存度不 断提高的事实，这种战略性资源供需矛盾将对我国经济社会发展的安全程度产生重大影响。 更值得关注的是，工业化、城市化和农业现代化的进程加快，对各种资源，特别是土 地、水、石油、煤等自然资源的需求将更加旺盛，事实上，当人均 GDP 超过 1000 美元后， 经济社会发展将由生产型、温饱型向消费型、小康型转变，社会转型带来的必然结果就是 各种自然资源的供需失衡。国际经验表明，在人均 GDP 达到 1000 美元之后，人均能源消 费量会呈现出大幅上升的趋势。日本 1980 年的人均能源消费量是 1953 年的 7.4 倍，年均 增长 6.4；1977 年韩国人均 GDP 达到 1000 美元时，人均电量消费为 627 千瓦小时， 1987 年则上升为 1525 千瓦小时；1988 年泰国人均达到 1000 美元时，人均消费能源为 618 公斤油当量，10 年以后则上升为 1112 公斤油当量（注：引自能源供给约束对经济增长 构成持续挑战 （内部文稿） 。 ） 。而且，一个社会的开放程度越高，资源的流动会更加频繁， 经济的高速增长必然会引发各种资源要素在更大区域范围流动。因此，如何避免在工业化 过程中继续实施高能耗，粗放经营的增长方式，如何克服在城市化过程中盲目攀比，贪大 求洋，追求奢侈，毫无节制地占用土地的发展模式，如何实现经济效益与资源合理利用保 护相协调，搞好资源的集约利用，推动集约型社会建设是城乡统筹必须正视的问题。城乡 统筹，既要重视当代人的增长需求，也要考虑子孙后代的发展利益。正如 2002 年世界可持 续发展首脑会议强调的一样，经济增长、社会发展和环境保护是可持续发展的三大支柱， 三者必须相互促进、相互协调。 强调人与自然和谐发展，促进节约型社会建设。首先，要提高认识。必须强化我国人 口众多，资源稀缺，人均资源占有量低，对外依存度越来越高的忧患意识；强化经济发展、 社会进步和可持续发展的和谐意识；强化节约资源、循环利用的消费意识；强化经济指标、 人文指标、资源指标和环境指标全面发展的政治意识。要将建设节约型社会作为长期战略， 将控制人口、节约资源、保护环境作为基本国策。以提高资源利用效率为核心，以节能、 节水、节材、节地，资源的合理利用和发展循环利用为重点，从体制、政策、技术、管理 等方面，推进可持续发展。其次，合理开发和综合利用资源。特别是土地和水资源。一是 十分珍惜和合理利用土地，千方百计地保护耕地资源；在城市化进程中，严格按照土地利 用总体规划和有关法律法规，控制农用土地转为非农用地，确保土地作为最基本、最重要 的资源得以永续利用；二是十分珍惜和合理利用水资源，千方百计提高水资源利用率；第 三，要大力发展循环经济。循环经济从本质上改变了传统经济呈现的“资源产品废物” 的线型增长方式特征，表现出“资源产品再生资源”的循环发展模式特征，是以有限 资源支撑人类社会无限增长的必然趋势。发展循环经济反映了新型工业化道路的内在要求， 是保护环境和有效利用资源的有效手段，也是实现可持续发展的重要途径和建设节约型社 会的基本方向。发展循环经济涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流通、消费各个环 节以及地区、产业、企业各个方面的系统工程。因此，要充分发挥政府、企业和社会公众 的作用，统筹规划工业与农业、生产与消费、城市与农村的发展。大力发展资源循环利用 型产业，实现可持续生产和消费。第四，转变经济增长方式。一是大力调整经济结构，积 极采取先进适用技术改造传统产业，加快发展高新技术产业，大力发展服务业，切实改变 高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式。二是充分考虑不同区域的资源特征和资源 禀赋，调整产业结构，优化区域经济布局，形成各具特色、整体协调的产业布局。三是在 工业化、城市化进程中，发展绿色制造业、服务业和环保产业，形成环境友好型的产业结 构，进而推进经济增长方式由资源依赖型向资源集约型转变。四是利用价格、税收等经济 杠杆，建设水资源等稀缺要素资源市场，通过市场优化配置资源，反映资源真实成本，集 约利用有限资源，让资源使用者和浪费者承担相应费用，使资源使用者付出合理的社会成 本，从而减少资源浪费和环境破坏。同时，着手构建有关资源节约利用和支持循环经济发 展的法律法规体系，从制度上保障节约型社会建设的全面实现。第五，优化资源消费结构。 在消费领域全面推广和普及节约技术，合理引导消费方式，提高大众的消费意识和节约意 识，鼓励消费资源节约型产品，逐步形成节约型消费方式。 五、公共品供给与农村社会事业发展 公共品相对于私人物品，具有非竞争性和非排他性特点。即它一旦生产出来就不能拒 绝其他人使用，并且一个人的消费并不能减少其他人对它的消费。农村公共品是指在农村 区域范围内具有非排他性，非竞争性的社会产品或服务。但根据扩展的公共品定义，农村 公共品还包括具有某种竞争性和排他性产品，而通过特定政策内涵获得的公共性产品。因 此，农村公共品的分类包括纯公共品以及准公共品，前者指农村基层政权服务、计划生育、 义务教育、公共卫生等；后者则包括农村道路、农村能源、电力、人畜饮水、农村职业教 育等。与农村公共产品一致，所谓农村社会事业内容也十分广泛，大致可以分为三个层次： 其一是农村道路、能源、居住环境等生产生活设施建设；其二是农村教育、医疗文化、体 育事业；其三是收入、就业、养老等社会保障体系。相对于经济发展，我国公共品供给不 足以及社会事业发展长期滞后是不争的事实。有资料分析，多年来，国家用于文教科卫、 社会福利的事业费和基建等公共品投资，一直徘徊于 GDP 总量的 10左右，而用于经济 发展和其他项目的支出高达 90左右。以基本可比的社会保障、教育、卫生三项社会事业 投入合计占 GDP 比重比较，2003 年我国为 7，不仅低于欧美 15.3的水平，也低于俄罗 斯、波兰、巴西等转型国家和发展中国家 1020的水平（注：全国政协社会和法制委 员会、中国社会科学院编：统筹经济社会发展研讨会论文汇编 。 ） 。而城市和农村二元结 构导致的公共品资源分配不均和社会事业发展不平衡，更是制约经济社会协调发展和全面 小康目标实现的突出问题。 从教育、卫生事业投入情况，可以清楚地反映我国教育、卫生事业发展，特别是农村 教育、卫生事业发展不平衡的严重程度。目前，我国社会公共服务支出所占比重总体上是 偏低的。尽管 2003 年我国教育支出占 GDP 的比重为 2.8，而高、中、低收入国家分别为 7.9、1.9和 1.2；社会保障支出占 GDP 比重为 3.4，而高、中、低国家分别为 13.4、7.9和 1.8。我国教育、社会保障支出低于高、中等收入国家水平，而高于低收 入国家水平，但教育、卫生投入和资源分配在城乡间很不公平。2002 年教育部的预算统计， 用于农村小学和初中的只占 30，在教育结构上，对基础教育投入偏低，2003 年 15 岁以 上文盲为 11，城市人口中，大专和本科学历比例明显高于农村。卫生部调查，卫生资源 80集中于城市，其中 2/3 又集中在大医院，用于农村卫生经费的比例，1991 年为 20， 而到了 2000 年则下降为 10，农民人均卫生业务费为 12 元，仅为城市居民的 28。2003 年每千人医师数，农村为 0.68 人，城市为 1.76 人（注：全国政协社会和法制委员会、中国 社会科学院编：统筹经济社会发展研讨会论文汇编 。 ） 。 公共品供给严重不足，农村社会事业发展滞后，固然可以归结为总量供给不足等方面 原因。但从本质上讲，农村公共品供给、农村社会事业不发展，政府应当承担更多的责任。 首先，政府行为的理念，长期以来将经济增长作为发展的主要目的。由于任期制的目标考 核以及追逐短期内容易取得以数字体现的绩效，很多地方很容易将 GDP 增长作为政绩表现 的主要指标，而把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健 康、机会均等、社会公正、环境优良等事业，这类在短期难以取得立竿见影效果的要求置 于政府行为的次要位置。以至于广大公众，特别是农民不能获得更多的社会公共服务。其 次是在二元经济社会体制下，重城轻乡的政府行为，政府把大量的公共资源投入城市，导 致农村公共品供给不足。农村中本来应由政府承担的乡村公共服务、义务教育、公共卫生、 环境保护等纯公共产品以及由政府和农民共同承担的乡村道路、能源供给、居住环境改善 等准公共品供给则基本上由农村基层和农民承担。这种重城轻乡的政府行为是农村社会事 业发展滞后的根源。第三，农村公共品供给决策机制供需结构失调，导致公共品资源浪费。 最近几年，不少地方政府为了突出所谓政绩，不顾农村实际情况，热衷于搞达标升级活动， 对农村公共品的供给起作用的不是来自农民和社区的需求，而是政府部门的收费和政绩表 现，造成农村公共品供需结构失调，有限的资源得不到合理利用。第四，社会事业发展， 公共品的供给主体单一地被归结为政府，而忽视市场的作用。事实上，公共品和公共服务 的提供者，除政府外，还包括社会组织、民间协会、志愿团体一类中介组织。提供纯公共 品政府责无旁贷，而对准公共品，特别是竞争性产品，政府完全可以动员社会资源进入。 第五，对农村公共品资源的筹措和使用缺乏规范的监督，有限的资源缺乏统一的管理，造 成管理混乱。而且农村公共品从供给到需求之间，中间环节过多，资源被层层剥夺，政府 有关部门的逐利行为难以改变，这些因素的存在，导致公共品供给效率低下，并提高了公 共品供给成本，加重了农民负担，农村社会事业发展停滞。 增加农村公共品供给，提高农村公共品供给效率，促进农村社会事业发展是城乡统筹 的重要任务。首先，要明确政府的责任，同样以农村义务教育和农村公共卫生事业发展为 例，尽管农村教育具有消费上的竞争性和受益的排他性，但义务教育属于国民教育，具有 从总体上提高全民素质的政治、经济、文化和社会价值，政府赋予义务教育公共品性质， 可以保障所有适龄人口享有平等的教育权利，避免造成社会不公和社会排斥。在这方面要 借鉴日本成功的经验。日本明治维新后最成功的政策就是实施了由中央政府负责的全民教 育的义务化，这一政策使日本国民素质在比较短的时期内得到了彻底改善和提高。正是通 过义务教育使日本国民素质整体提高，为后来日本的工业化、城市化成功奠定了坚实的基 础。而农村公共卫生事业发展，之所以要求政府将其作为公共品对待，其原因在于农村医 疗条件甚差，农村传染性疾病具有很强的外部性，加上医疗服务普遍存在供需信息不对称， 非常容易出现道德性问题。对于低收入的农民而言，确定农村医疗公共卫生事业的公共品 特征，避免疫病传染，农民因病返贫，改善农村公共卫生环境是非常必要的。因此，政府 资金要向农村社会事业倾斜，政府职能和统筹行为要随着经济社会发展的阶段性进步，逐 步由经济目标优先向经济目标优先和社会目标优先并重，进而向社会目标优先过渡。要界 定各级政府在农村社会事业发展方面的事权范围，同时界定农村公共品性质，合理划分各 级政府的财政职能，农村义务教育、公共卫生、计划生育等纯公共品提供责任，应由有更 多资源支配能力的中央和省级政府承担，这才是负责任的体制。总之，政府应该把新增公 共资源的分配重点放在农村，把更多的资金投向农村社会事业建设。其次，借鉴欧美、东 亚国家在增加农村公共品供给，发展农村社会事业方面的成功经验。比如，像韩国上个世 纪 70 年代通过政府行为引导的“新村运动” ，从农民生产生活的切身利益出发，提供乡村 道路、能源建设、居住环境改善等公共品供给，努力消除城乡之间的收入差距以及城乡之 间不平衡的发展，取得了很好的效果。 “新村运动”也成为发展中国家纷纷仿效的成功做法。 2004 年韩国政府再一次针对农业生产力竞争力提高缓慢，特别是在加入 WTO 以后，在开 放市场经济压力下，农业和农村问题再度成为全社会关注的焦点，通过倡导“一社一村” 运动，即一个企业自愿与一个农村社区建立交流和支持关系，要求企业回报农业，支援农 村的发展，开始了新一轮的工业反哺农业，城市支持农村的运动。其三，采取市场经济的 办法，一方面通过委托、购买、代理等方式，把准公共品和准公共服务职能转移给企业、 团体来运作；另一方面通过深化改革，引入市场机制，实现投资主体多元化，采取自愿、 有偿、低成本方式引导优化配置各种社会资源，社会力量投入农村社会事业建设，为农村 提供更多的公共品，形成以政府投入为主导，社会、企业和个人多渠道的农村社会事业投 资机制。逐步建立比较完善的农村教育、医疗、文化等社会事业保障体系。第四，加强公 共品投入和使用的监督检查。通过多元化的供给主体，引入竞争机制等方式，减少地方政 府在农村公共品供给中的寻租行为。 六、制度创新与中间制度安排 创新是人类赖以发展和进步的基本动力。所谓制度创新，按兰德戴维斯和道格拉 斯诺斯的表述，是指能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。如果 没有强烈的外在冲击，制度在相当时期中是稳定的。但像技术一样，如果要出现发展，制 度也必须变革。从这个角度看，人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。 而制度创新能否实现，取决于经济社会发展有无对制度创新的需求，这种需求又决定了对 不同制度的选择。制度正是通过对制度决策者和受益者的选择行为，来直接或间接推动经 济发展和影响经济效率的。总之，制度创新的目的，是制度提供者希望新的制度安排能提 高经济社会运行效率，实现经济社会持续稳定协调发展。 但是，我们也要看到，我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、 区域之间差距巨大，城乡间一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻 底消除这种制度差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化， 国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济 和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加 大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社 会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经 济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在 城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和 外延，是推进城乡统筹的必然要求。 过渡性的中间制度在我国的实践从来都不鲜见。改革开放 20 多年的历史，渐进式改革， 零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们既然可以采取类似小段包工、联产 到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量 中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们也可以提供包容了大量中间制度安排的方式， 来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡 的城乡统筹的原生态模式。那么，我们也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间 和区域之间，提供出大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平 等就业、平等教育、平等医疗救助、平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面， 创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区 域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐 进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。 最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过 渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的 财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出 明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千 方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、 浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签 订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还 给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民