云南省土地总规划

云南省土地利用总体规划大纲 （20062020 年） 云南省国土资源厅 二九年三月 1 目 录 前 言 2 第一章 土地利用现状及形势 3 第一节 基本省情 3 第二节 土地利用现状和特点 4 第三节 土地利用的挑战与机遇 7 第二章 土地利用指导思想、方针和目标任务 12 第一节 指导思想 12 第二节 基本思路和方针 12 第三节 指导原则 14 第四节 土地利用战略 16 第五节 土地利用目标及任务 17 第三章 保护耕地和基本农田 25 第一节 严格保护耕地和基本农田 25 第二节 科学推进土地整理复垦开发 26 第三节 加强耕地和基本农田建设 27 第四节 引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行 28 第五节 控制灾毁耕地和生态退耕 28 第四章 保障科学发展的建设用地 30 第一节 节约集约利用土地 30 第二节 保障基础设施用地 34 第三节 保障城镇化发展用地 35 第四节 保障工业、矿业发展用地 37 第五节 加强建设用地空间管制 38 第五章 加强土地生态建设 39 第一节 统筹利用其他农用地 40 第二节 加强基础性生态用地保护 41 第三节 加大土地生态环境整治力度 42 第四节 改善生态环境，建设生态文明 43 第六章 统筹区域土地利用 46 第一节 土地利用分区方案 46 第二节 区域土地利用方向 46 第三节 实施差别化区域土地管理方式 53 第四节 加强州市土地利用调控 55 第七章 重大工程和重点项目 56 第一节 区域统筹和综合改革试验区 56 第二节 兴边富民工程 58 第三节 重大基础设施建设工程 59 第四节 耕地和基本农田建设工程 60 第五节 建设用地整理工程 61 第六节 土地整理复垦开发重大工程和项目 62 第七节 土地环境整治重点区域及土地生态建设重大工程 62 2 第八章 规划实施保障措施 63 第一节 法制措施 63 第二节 行政措施 64 第三节 经济措施 67 第四节 技术措施 70 第五节 创新规划体制、机制 72 2 前 言 为深入学习实践科学发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标，贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和 切实保护耕地的基本国策，进一步加强耕地保护，统筹安排各业各类用地，优化土地利用结构和布局，提高 土地节约集约利用水平，促进土地资源的可持续利用，根据中华人民共和国土地管理法等法律法规和国家 有关土地利用的方针、政策，按照国务院的统一部署和省委、省人民政府的统一安排，依据全国土地利用总 体规划纲要（20062020 年）和云南省经济社会发展总体部署和目标任务，编制云南省土地利用总体规划 大纲（20062020 年）（以下简称大纲）。 大纲主要阐明 2006-2020 年云南省土地利用战略目标、重大任务和保障措施，明确土地利用的空间布 局和结构调整任务，引导全社会保护和合理利用土地资源，优化资源配置，是城乡建设、土地管理的纲领性 文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。 大纲以 2005 年为基期，以 2020 年为规划期，并以 2010 年为规划近期。规划基数采用 2005 年云南省土 地利用现状变更调查数据。规划范围为云南省所辖行政区内的所有土地，总面积为 3831.94 万公顷（57479.10 万亩）。 3 第一章 土地利用现状及形势 第一节 基本省情 云南省地处祖国西南边疆，介于东经 973239 1061147 、北纬 21832 29158 之间，与越南、缅 甸、老挝三个国家接壤，边境线长 4060 千米，是中国通往东南亚、南亚的门户。云南省属内陆高原山区省份， 地形地貌复杂，海拔高差悬殊，自然环境与土壤类型多样，气候垂直差异显著，生物、旅游、水能和矿产资源 丰富，区位条件独特。 云南省 2005 年末总人口为 4450.60 万人，占全国总人口的 3.40%。城市化水平 29.50%，低于全国 42.99%的 平均水平。人口密度 116.1 人/ 平方公里。全省共有 26 个民族，少数民族人口 1494.89 万人，占全省总人口的 33.59%。 2005 年全省 GDP 为 3472.89 亿元，占全国 GDP 总量的 1.90%；人均 GDP 为 7803.5 元，仅相当于全国平 4 均水平的 58.9%。全省工农业总产值 2102.57 亿元，占全省生产总值的 60.54%。近年来，云南省经济社会发 展迅速，但全省国民经济地区间发展不平衡，经济发展水平滞后于全国平均发展水平。 第二节 土地利用现状和特点 一、云南省土地利用现状 据云南省土地利用现状 2005 年变更调查，全省土地总面积 3831.94 万公顷（57479.10 万亩），其中农用 地 3176.09 万公顷（47641.35 万亩），占 82.88%；建设用地 77.53 万公顷（1162.95 万亩），占 2.02%；未利用地 578.32 万公顷（8674.80 万亩），占 15.10%。农用地中，耕地面积 609.44 万公顷（9141.60 万亩），园地面积 82.79 万公顷（1241.85 万亩），林地面积 2212.87 万公顷（33193.05 万亩），牧草地面积 78.30 万公顷（1174.50 万亩），其他农用地面积 192.69 万公顷（2890.35 万亩）。建设用地中，居民点及工矿用地面积 60.20 万公顷 （903.00 万亩），交通用地面积 9.46 万公顷（141.90 万亩），水利设施用地面积 7.87 万公顷（118.05 万亩）。 二、云南省土地利用特点 （一）土地资源总量较大，但土地利用制约因素较多 云南省土地总面积约占全国陆地总面积的 4.1，居全国第八位，人均土地资源约 0.86 公顷（12.9 亩）， 高于全国平均水平。云南省为高原山区省份，全省山地约占 84%，高原约占 10%，坝子（盆地）约占 6%，山中 5 有坝，原中有谷，组合各异，空间分散，高海拔土地和陡坡土地占有较大比重。云南省土地利用最大的制约因 素是山地地貌，15以下的 坝子和缓坡、丘陵 约 8 万平方公里（不含水域），约占土地 总面积的 20.9，是人口、 城镇、工矿和耕地集中分布的主要区域，人均不足 3 亩，低于我国一些东部省份。全省 25以上的陡坡土地占 全省土地总面积的近 40%，可供建设和耕作的土地资源相对不足。其次，田高水低，水土资源时空分布不均 匀，农田水利建设成本高，滇中地区严重缺水，滇东南喀斯特地形众多，全省大部分地区水土流失严重和易 遭受滑坡、泥石流等灾害威胁等因素，也限制了林牧业和城镇、交通的建设与发展，加剧了人地矛盾。 （二）土壤和气候类型多样，但地质灾害和水土流失较为严重 云南省土壤类型多样，但红壤系列的土地总面积占 55.32，有机质分解较快，土壤肥力和产出能力较低， 部分地区土地质量退化趋势加剧。云南省纬度位置低，海拔差异大，垂直地带性明显，从低海拔地区到高海 拔地区大致可分为低热、中暖、高寒三层，具有我国从海南岛到东北的各种气候类型，各气候类型具有不同 的土地利用特性。云南省是我国地质灾害频发的省份之一，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害隐患点多达 20 多 万处。 2005 年云南耕地水土流失面积 395.87 万公顷（5938.05 万亩），占总耕地面积的 64.96%。1997-2005 年 云南省因水土流失（含洪水、滑坡、泥石流等）共计冲毁农田 4.75 万公顷（71.25 万亩），平均每年冲 毁农田 0.53 万公顷（7.95 万亩），年均冲毁农田占耕地减少总量的 10%以上，水土流失问题严重，土地生态建设任务 十分艰巨。 6 （三）土地利用类型丰富，但分布零散且结构和布局不尽合理 云南省土地资源类型丰富多样，拥有所有全国土地利用现状调查统一划分的 3 个一级土地利用类型和 10 个二级土地利用类型。但受复杂地形结构的影响，各类用地分布十分零散，土地利用具有多样化和复杂性 的特点。云南省耕地和林地面积较大，但优质耕地主要分布于坝区，林地分布不均衡。园地和草地比例较少， 由于地形原因，多数零星分布于山地、丘陵、河谷和坝区，与林地和耕地相嵌。云南省有六大水系分别流入太 平洋和印度洋，境内河流纵横，高原湖泊众多，但水域面积比例较低。 （四）土地垦殖率较高，但质量较差且后备资源不足 云南省农业用地垦殖率达 82.88%，但农用地质量普遍不高，陡坡耕地和劣质耕地比例较大，耕地总体质 量较差，林地产出率较低，草地有退化趋势，水域污染日趋严重。云南耕地开垦潜力已接近临界状态，水土条 件的时空不匹配加大了耕地占补平衡的难度，目前可开垦的宜农荒地人均仅为 0.09 亩，且后继开发难度较 大。云南省山区和半山区占土地总面积的 94%，平坝区耕地集中，土壤和水热条件较为优越，集约化经营程 度高，但人地矛盾尖锐，易开发整理的土地后备资源逐渐减少，补充耕地成本不断增加，非农业建设占用耕 地，特别是高产优质耕地的问题突出。山区半山区土地后备资源集中但自然条件普遍较差，开发利用难度大。 （五）城镇节约集约用地水平总体较好，但土地开发强度低节约集约用地水平地区间不平衡 7 2005 年，云南省人均城镇用地为 109 平方米，低于全国平均水平，城镇土地利用较为集约，但全省各州市 的集约用地水平相关很大，且单位建设用地的投入和产出均较低，建设用地低效使用和闲置、浪费现象普遍 存在，农村居民点布局散乱，利用率低，粗放利用现象严重。同时，由于山地特点，云南省的交通、能源、水利 等基础设施用地较多，占建设用地比例较大。2005 年云南省土地开发强度仅为 2.02，低于全国平均水平。 云南省农用地集约化水平较低，由于布局分散，普遍缺乏规模经营，粮食、林果等农作物的单产水平不高。 第三节 土地利用的挑战与机遇 本世纪头二十年，是云南省经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。全 面建设小康社会和经济发展的新形势，工业化、信息化、城市化、国际化、市场化的深入发展，要求我们要充 分认识云南省土地利用和管理面临的机遇与挑战。到规划末期（2020 年），云南省将迎来四个需要以大量用 地为支撑的“ 高峰” 人口高峰、城市化高峰、工 业化高峰以及能源交通等基础设 施建设高峰，形成了对用 地的刚性需求。 一、土地利用面临的挑战 (一 )人口增长和经济发展，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾日益加剧 到规划期末的 2020 年，云南省经济将保持快速增长的势头，预计云南省人口将于 2020 年达到 5062 万， 8 2030 年左右达到高峰值 6000 万，人口增长和经济增长必然导致用地需求增长，全面建设小康社会历史阶段 与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。使土地资源安全的腾挪空间显著削弱，土地管理 的难度显著加大。同时，基础设施建设、能源建设用地的新高峰，对保障用地形成了更大压力。把云南构筑成 为我国通向东南亚、南亚的桥梁，需大力加强基础设施建设，发展综合交通运输体系。水资源的时空分布不 均，水利工程特别是调水工程建设要求用地保障。能源产业建设（重点是电力产业、煤电基地及石油天然气建 设），优化能源结构也形成了新的用地需求。基础设施和能源建设的用地新高峰，对用地保障形成了更大的压 力。经过多年的高速发展，云南省的耕地和可用于整理开发的宜农土地后备资源的数量日趋减少，土地供给 弹性系数明显降低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。 （二）城镇化和工业化的深入发展，致使农用地、特别是耕地保护形势日趋严峻 云南正处在城镇化的起步阶段和工业化的加速发展阶段，离“十一五” 规划目标尚有较大差距，城镇用地 将有较大增加，农村建设用地的腾退减少相对滞后，短期内将造成耕地的净减少。云南省耕地特别是优质耕 地主要集中于坝区，耕地保护与城镇化、工业化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾。兼顾 地区粮食安全与城镇化、工业化发展要求，耕地保护的形势日趋严峻。云南省陡坡耕地占 13.14%，优质耕地 严重不足，基本农田保护形势严峻。由于后备资源不足，耕地补充任务艰巨，坝区耕地保护与建设占用的耕 地矛盾十分尖锐，确保规划末期的耕地保有量和基本农田困难重重。 9 （三）资源分布不均衡，区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨 云南省土地分布山原特点十分明显，人口、资源分布的不均衡，导致区域发展不平衡。产业转型、升级和 经济发展方式转变，国土开发新格局的形成，对区域土地利用提出了更高的要求。地区间发展的差异以及行 业、区域土地利用目标的多元化，使行业、区域土地利用的结构与布局调整和优化难度加大，统筹协调行业、 区域土地利用的任务极其艰巨。 （四）土地资源质量不高，土地生态环境令人担忧，治理土地退化任务仍十分艰巨 云南耕地以顺坡耕作的坡地为主，地形坡度较大，加上开发利用不当等诸多原因，水土流失较为严重， 石漠化趋势扩大。林地中灌木林地、疏林地、未成林幼林地、迹地等残次林地面积约占 32%，林地资源的质量 不高；牧草地大多为天然草场，放牧强度过大，草地退化严重。生态环境破坏和土地退化严重，危及到土地资 源的可持续利用。 （五）土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重道远 云南省土地利用总体规划体系初步建立，土地用途管制取得明显成绩，建设用地总规模得到有效控制， 节约集约用地水平不断提高，土地整理复垦开发力度加大，国土综合整治力度不断加大，实现了耕地的补大 于占，促进了生态环境质量的总体提高，规划在经济社会发展宏观调控的作用明显增强，实现了耕地保护和 经济发展双促进的目标。但是，根据经济社会发展要求，建设用地供应与耕地保护、生态建设矛盾日趋尖锐， 10 创新土地利用制度、实现本次规划修编确定的目标任重道远。 二、土地利用面临的机遇 （一）科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基础 按照科学发展观“统筹城 乡发展、统筹区域 发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内 发展和对外开放”的要求， 积极推进土地利用的改革和 发展，为科学合理利用土地奠定了基 础。 （二）加快推进农村改革发展及经济社会的全面进步，为统筹城乡土地利用开辟了道路 通过严格规范承包地流转和集体经营性建设用地流转，严格宅基地管理，建立健全土地承包经营权流转 市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场，从严控制城乡建设用地总规模，规范推进征地制度改革，为统筹 城乡土地利用开辟了道路。 （三）法规体制的进一步完善，为进一步规范土地管理秩序提供了保障 随着形势的变化和发展，调整完善相应的体制、机制、法制，在耕地保护、集体土地流转、建设用地增减 挂钩、 农村土地确权登记颁证等重点领域，规范和完善相关法律法规和配套政策，积极、有序、稳步地推进土 地管理制度改革，为进一步规范土地管理秩序提供了保障。 （四）改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供了动力 通过制度创新、管理创新、技术创新，综合运用市场与行政等手段提高土地利用水平和管理效能，为进 11 一步建立健全规范的土地管理长效机制提供了动力。 （五）生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件 在未来土地利用中要求发展地方经济应遵循生态文明的理念。促使土地利用抓住将环境效益、生态文明 与社会经济文明相结合的历史性新机遇。 云南省土地利用挑战与机遇并存，立足保障科学发展，妥善处理保障与保护、近期与远期、局部与整体 的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索适合本省实际的土地利用新模式，实现土地资源的有 效配置和可持续利用，是云南省土地利用必须解决的重要任务。 12 第二章 土地利用指导思想、方针和目标任务 第一节 指导思想 以邓小平理论和“三个代表 ”重要思想为指 导，深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建 设小康社会和建设 民族文化大省、绿色经济强省、面向南亚、东南亚国际大通道的目标，以严格保护耕地为前提，以有效保障科 学发展为重点，以节约集约利用土地为核心，坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，保护耕地特别是基本 农田；坚持最严格的节约用地制度，节约集约利用土地资源，提高资源利用效率；坚持统筹规划，有效保护和 合理利用土地资源，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，正确处理近期与长远、局部与整 体、需要与可能的关系，切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，为经济社会又好又快发展提供优 质服务和土地资源保障。 第二节 基本思路和方针 一、基本思路 云南土地利用的基本思路是，围绕省委、省政府确定的建设民族文化大省、绿色经济强省、面向南亚、 13 东南亚国际大通道目标，实现经济社会又好又快发展的中心任务，高举耕地保护和节约用地两面旗帜，严格 保护耕地特别是基本农田，从严控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹安排各 类用地， 以“三保四增五突出” 作为土地利用的基本方针，统筹六大区域土地利用，推进实施七项土地利用重 点工程。 二、基本方针 云南省土地利用的基本方针是“三保四增五突出 ”： “三保”：一是实行最严 格的耕地保护制度，保障基本 农田数量不减少，质量有提高，实现耕地总量保护 目标；二是坚持最严格的节约集约用地制度，保障能源、水利、交通等重点基础设施用地、民生工程、合理的 城镇工矿建设用地，促进经济社会又快又好发展；三是坚持生态优先，保障合理的生态发展用地，推进生态文 明建设。 “四增”：一是适当增加土地开 发强度和垦 殖率，规划期内建设用地总量和林地、园地等生 态用地有所增 加；二是提高建设用地节约集约利用水平，建设用地的地均投入产出逐年增加；三是加强基本农田建设，稳步 提高耕地质量，耕地和其他农用地的利用率和产出率逐年增加；四是适度增加城镇建设用地规模，创造更加 优越的发展空间和生产生活条件。 “五突出”：突出土地资 源开发利用的区域特色，体 现地域差异，避免低水平重复开 发建设；突出后备土 14 地资源开发利用挖潜，积极开展土地整理与复垦，实现耕地占补平衡；突出挖掘各类闲置土地、低效土地和废 弃土地的利用潜力，努力推进土地资源的节约与集约利用；突出生态环境保护与建设，促进人与自然的和谐； 突出土地管理制度改革与创新，科学合理地管好用好土地资源。 第三节 指导原则 一、严格保护耕地和基本农田，坚持数量、质量和生态全面管护 从保证粮食安全、社会安全和生态安全的高度，正确处理好保护耕地与发展建设的关系，按照稳定和 提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生 产能力。进一步强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护 转变。 二、严格控制建设用地总量，坚持合理有序开发 新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展、城镇化、工业化进程水平相适应，不能单纯依靠 扩大用地规模来推动经济社会发展，要切实挖掘存量土地利用潜力，大幅提高用地效率和用地水平。 三、大力推进节约集约利用土地，促进经济发展方式的转变 按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，积极拓展建设用地新空间，努力促进建 15 设用地增长从外延式发展向以内涵挖潜为主转变，推进土地利用方式由粗放型利用向集约型利用转变，提高 土地集约利用水平，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式的转变。 四、统筹区域及各类各业用地，坚持保障城乡协调发展 按照落实全省区域协调发展的总体战略，根据云南区域发展和土地利用的特点，实行差别化的土地利 用管理，立足形成国土开发新格局。优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡 统筹和区域协调发展。 五、严格履行法定义务，确保耕地占补平衡 认真落实耕地“占补平衡 ”的法定义务，充分挖掘土地整理复 垦开发潜力，支持耕地后 备资源丰富地区 加大土地整理复垦开发补充耕地任务量，实施土地整理复垦开发重大工程，确保各类建设占用耕地与整理复 垦开发补充耕地的平衡。 六、积极保护和改善土地生态环境，推进土地可持续利用 按照建设生态友好型社会要求，协调土地利用与生态环境保护，在开发中保护，在保护中开发，开展退 田还湖与生态湿地建设、自然保护区保护与建设、水土流失治理、生态功能区建设、生态敏感区环境保护等 工程，积极保护和改善土地生态环境，努力推进土地资源的可持续利用。 七、强化土地宏观调控，改进规划实施保障措施 16 按照促进国民经济又好又快发展和下级规划服从上级规划的要求，立足构建保障科学发展新机制，加 强和改进规划实施保障措施，加强土地用途管制，增强土地参与宏观调控的针对性和有效性。 第四节 土地利用战略 根据云南省国民经济和社会发展目标和云南省土地利用特点，规划期间内云南省土地利用的战略重点 为： 1、保护耕地特别是基本农田。坚决保住 598.00 万公顷（8970.00 万亩）耕地保有量和 495.40 万公顷 （7431.00 万亩）基本农田，大力推进耕地综合整治，加强中低产田改造，建设高稳产农田，稳步提升耕地质量， 提高粮食安全保障能力。 2、保障重大基础设施建设用地。按照建设连接南亚、东南亚、东亚的国际大通道及实现经济社会发展目 标要求，切实保障重大基础设施工程的建设用地，保障民生建设用地。 3、促进节约集约用地。控制建设用地总规模，提高土地利用效率，推广节地技术，优化农村居民点用地， 加强“ 三项 整治” 工作，推 进城镇建设用地增加与 农村建设用地减少相挂钩，盘活存量建 设用地。 4、优化区域和城乡用地结构与布局，统筹区域和城乡协调发展。按照云南省空间开发战略布局及主体功 能区规划，统筹安排区域、城乡土地利用，加速农村经济发展，实现区域、城乡协调发展。 17 5、推进土地整理复垦与开发。适度开发宜耕地后备资源，增加有效耕地面积，加大废弃土地复垦，提高 耕地质量，提高土地生产能力。 6、推进土地生态建设。推进“七彩云南保 护行动” ，科学、合理、适度开发资源，建 设生态云南，促 进绿色 经济强省建设。 7、加强土地制度建设，促进土地合理流转。加强改革创新，探索土地制度改革，促进土地合理流转和有 效利用。 第五节 土地利用目标及任务 根据云南省国民经济和社会发展“十一五 ”规划，到 2010 年，云南省生产总值达到 5220 亿元，比 2000 年 翻 1.2 番，人均生产总值比 2000 年翻一番以上，综合经济实力明显增强；土地产出率和资源利用效率显著提 高，单 位生产总值能源消耗比“十五” 期末降低 12%以上，生态环境恶化趋势基本得到遏制，可持续发展能力 进一步增强；结构调整取得新突破，支柱产业得到巩固加强，特色优势产业迅速发展。云南省国民经济和社会 发展目标，对土地利用提出了新要求。 一、规划目标 为满足云南省经济社会“十一五” 规划及 2020 年远景目标的用地需求，促进全省经济社会的全面、协调、 18 可持续发展，依据国家下达云南省 20062020 年耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增 建设用地占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地规模等约束性指标，结合云南土地利用的发展态势预测，确 定规划期间土地利用的具体目标（见附表 1）。 （一）结构调整目标 根据云南省土地资源状况、利用现状、开发利用潜力和土地利用的基本方针与规划目标，按照以供给制 约和引导需求、统筹安排各业用地、坚持耕地占补平衡，兼顾社会效益、经济效益和生态效益等原则，以实现 耕地总量动态平衡、提高土地利用集约度为重点，确定了本省土地利用结构调整方案（见附表 2）。 1、总体结构调整。规划期间，在不影响生态环境质量的前提下，适度提高国土开发利用强度，适当提高 土地农业垦殖率。到 2010 和 2020 年，全省建设用地总量从 77.53 万公顷（1162.95 万亩）分别增加到 83.12 万 公顷（1246.80 万亩）和 94.82 万公顷（1422.30 万亩），建设用地净增量分别为 5.59 万公顷（83.85 万亩）和 17.29 万公顷（259.35 万亩），国土开发利用强度从 2.02%提高到 2.17%和 2.47%；全省 农用地面积从 3176.09 万公顷（47641.35 万亩）分别增加到 3236.95 万公顷（48554.25 万亩）和 3252.67 万公顷（48790.05 万亩），土地 农业垦殖率从 82.88%提高到 84.47%和 84.88%；全省未利用土地从 578.32 万公顷（8674.80 万亩）减少至 511.87 万公顷（7678.05 万亩）和 484.55 万公顷（7268.25 万亩），占国土面积从 15.09%减少为 13.36%和 12.65%。 19 2、农用地结构调整。农业结构调整应有利于增加耕地，或者不破坏耕作层。禁止擅自退耕还林。尽力复 垦灾毁耕地。至 2010 年和 2020 年，全省耕地面积从 609.44 万公顷（9141.60 万亩）调整为 604.87 万公顷 （9073.05 万亩）和 598.00 万公顷（8970.00 万亩），占土地总面积比例从 15.9%调整为 15.78%和 15.61；各类 园地面积从 2005 年的 82.79 万公顷（1241.85 万亩）分别增加到 94.53 万公顷（1417.95 万亩）和 112.03 万公顷 （1680.45 万亩），占土地总面积比例分别从 2.16%增加到 2.47和 2.92。稳步增加林业用地，至 2010 年和 2020 年，全省林地面积从 2005 年的 2212.87 万公顷（33193.05 万亩）分别增加到 2269.60 万公顷（34044.00 万 亩）和 2278.14 万公顷（34172.10 万亩），占土地总面积比例分别从 57.75%增加到 59.23%和 59.45%。基本稳 定牧草地，到 2010 年和 2020 年，全省牧草地面积由 78.05 万公顷（1170.75 万亩）减少至 77.39 万公顷 （1160.85 万亩），占土地总面积比例分别从 2.04%减少至 2.02%。 3、建设用地结构调整。规划期间，交通水利等基础设施建设用地量增大，占建设用地总量的比例有所增 加。到 2010 年和 2020 年，交通水利等基础设施建设用地占建设用地总量的比例分别从 2005 年的 27.06%增 加到 28.18%和 29.48%。城乡建设用地内部 结构得到合理调整，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例 由 2005 年的 24.63%调整到 2020 年的 37.87%，农村居民点用地在城乡建设用地总量中的比例由 2005 年的 75.37%调整到 2020 年的 62.13%。 （二）耕地保护目标 20 1耕地保有量目标。规划近期（2010 年）全省耕地保有量从 609.44 万公顷（9141.60 万亩）调整为 604.87 万公顷（9073.05 万亩），耕地净减少量控制在 4.57 万公顷（68.55 万亩），建设占用耕地和耕地补充量为 3.60 万公顷（54.00 万亩），切实完成耕地占补平衡的法定义务。规划期末（2020 年）全省耕地保有量为 598.00 万公 顷（8970.00 万亩），比规划基期净减少 11.44 万公顷（171.60 万亩）。 2基本农田保护目标。划定基本农田保护面积 495.40 万公顷（7431.00 万亩），占规划基期和规划期末耕 地保有量的比例分别为 81.29%和 82.84%。加大耕地质量建设和基本农田建设，逐步建成年粮食单产 4.5 吨/ 公顷以上的高产稳产基本农田。 （三）节约集约用地和建设用地保障目标 1土地节约集约用地水平提高目标。到 2010 年和 2020 年末，全省土地利用率将分别提高到 86.64%和 86.80%以上；通 过土地整理复垦及城乡建设用地的综合整治，提高中低产农田、林业用地、城乡建设用地的 土地产出率，推进土地集约型城镇建设，土地集约利用水平更趋合理，人均城镇工矿用地分别控制在 109 平 方米和 110 平方米以内，单位建设用地二三产业产值规划期内分别提高到 74 万元/公顷和 83 万元/公顷以上。 2重点基础设施建设用地保障目标。根据国家纲要下达云南省的指标，2010 年和 2020 年，交通水利及 其他用地总规模从 20.98 万公顷（314.70 万亩）分别达到 23.42 万公顷（351.30 万亩）和 28.02 万公顷（420.30 21 万亩），增量分别为 2.44 万公顷（36.60 万亩）和 7.04 万公顷（105.60 万亩）。安排新增基础设施用地到 2010 年 为 2.40 万公顷（36.00 万亩），其中占用耕地 1.42 万公顷（21.30 万亩）；到 2020 年为 6.60 万公顷（99.00 万亩）， 其中占用耕地 3.29 万公顷（49.35 万亩），并按照工程时序合理安排。 3城乡建设用地保障目标。2010 年和 2020 年，全省城乡建设用地总量从 56.55 万公顷（848.25 万亩）增 加到 59.70 万公顷（895.50 万亩）和 66.80 万公顷（1002.00 万亩），城乡建设用地增量分别为 3.15 万公顷 （47.25 万亩）和 10.25 万公顷（153.75 万亩）；其中城镇工矿用地总量从 13.93 万公顷（208.95 万亩）分别增加 到 17.50 万公顷（262.50 万亩）和 25.30 万公顷（379.50 万亩），城镇工矿用地增量分别为 3.57 万公顷（53.55 万 亩）和 11.37 万公顷（170.55 万亩），充分保障各项城乡发展用地。同期，按照城镇建设用地增加农村建设用地 相应减少的原则，农村居民点用地面积从 42.62 万公顷（639.30 万亩）减少为 42.20 万公顷（633.00 万亩）和 41.50 万公顷（622.50 万亩），减少量分别为 0.42 万公顷（6.30 万亩）和 1.12 万公顷（16.80 万亩）。 （四）土地生态环境整治目标 规划期内新增水土流失治理面积 240 万公顷（3600 万亩），治理石漠化面积 300 万公顷（4500 万亩），加 大对洪水、滑坡、泥石流等灾害损毁耕地的恢复力度。全面治理九大高原湖泊和六大水系的污染源。加强世 界自然遗产、自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园的建设与保护，规划新增 13 个国家级自然保护 区，使全省自然保护区面积达到 400 万公顷（6000 万亩），并在全省划定生态区面积 2877.94 万公顷 22 （43169.10 万亩）。 （五）加强土地宏观调控目标 在土地供应总量、结构、布局、时序上按宏观调控的要求，不断加强土地法制建设，逐步健全市场机制， 不断完善土地参与宏观调控的法律、经济、行政和技术等手段，提高土地管理效率和服务水平。 二、规划任务 （一）严格保护耕地特别是优质耕地，统筹安排农用地 实行最严格的耕地保护制度，实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是 基本农田，加强耕地和基本农田建设，稳步提高耕地质量，确保优质耕地不减少；加大土地整理复垦开发补充 耕地力度，确保耕地占补平衡；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局，保障云南特色农业和生物 产业，如烤烟、药材、花卉、热带亚热带农产品种植等的农业用地。 （二）推进节约集约用地，提升土地利用效率，提高建设用地保障能力 坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，严格控制建设用地总规模；加强建 设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，引导城乡建设使 用未利用地和缓坡、丘陵地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空 间。 23 （三）健全土地利用总体规划体系，加强土地用途管制 通过省、市、县、 乡各级规划对耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地量等主要规划指标实行逐 级控制，划定土地利用区、确定土地用途，使宏观战略目标落实到具体地块，使规划成为实行土地用途管制 制度的依据。 （四）加强国土综合整治，协调土地利用与生态建设 加强国土综合整治，切实改善人民群众的居住环境和生活质量。充分发挥各类农用地和未利用地的生态 功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，有效防范地质灾害的发生，统 筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。 （五）优化结构布局，统筹区域土地利用 加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体 功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。 （六）统筹土地利用和城乡规划，促进土地资源可持续利用 统筹安排各类各业用地，科学引导和优化土地利用布局，根据土地适宜性评价情况，按照有利于保护优 质耕地、提高耕地质量，有利于节约资源能源，有利于生态环境保护，有利于地质灾害防治的原则，强化土地 利用空间管制，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，促进土地资源可 24 持续利用。 （七）落实共同责任，完善规划实施保障措施 严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的 土地利用政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保云南 省土地利用规划目标的实现。 25 第三章 保护耕地和基本农田 耕地和基本农田保护的任务是，坚守 8970 万亩耕地红线，确保 7431 万亩基本农田，即 2010 年和 2020 年，分别确保 604.87 万公顷（9073.05 万亩）和 598.00 万公顷（8970.00 万亩）的耕地保有量，确保 495.40 万公 顷（7431.00 万亩）基本农田。 第一节 严格保护耕地和基本农田 一、严格控制非农建设占用耕地，严禁占用优质耕地 严格控制各类非农建设占用耕地。充分发挥耕地的生产、生态、景观间隔功能，城镇建设、产业聚集、村 落发展建设用地应避开优质耕地，尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的应尽量占用等级较低质量较差的耕 地，扭转优质耕地过快减少的趋势。到 2010 年，新增建设占用耕地控制在 3.60 万公顷（54 万亩）以内。 二、加强坝区耕地保护，提高规划耕地和基本农田质量 云南省灌溉水田、菜地等优质耕地主要集中于坝区，加强坝区耕地保护对云南省具有特殊意义。城镇工 矿建设和基础设施建设应尽量避开占用坝区优质耕地，坝区耕地除去规划城乡建设用地外，应优先划入基本 26 农田保护区，条件具备的地方，可划为永久基本农田。 三、严格落实耕地“占补平衡”制度，确保全省耕地总量的动态平衡 各项非农业建设占用耕地的，必须补充数量、质量相当的耕地，实行先补后占。各州市建设占用耕地原 则在本辖区内平衡；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务量，努力拓宽资金 渠道，探索市场化运作模式，积极推进土地整理复垦开发补充耕地，确保耕地保护目标实现。 第二节 科学推进土地整理复垦开发 一、大力开展土地整理 大力开展田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产生活条件，积极支持滇西北高山峡谷区、滇西南的 热带雨林区、滇东北的地质灾害高发区等生态脆弱区耕地整理，大力推进云南省粮食主产区、基本农田保护 区、水源保护区等土地整理重大工程的实施。 二、积极开展工矿废弃地和灾毁耕地复垦 加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生 态环境，加强灾毁耕地复垦整治，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。 三、推进宜耕后备资源的开发利用 27 在保护土地生态环境的前提下，依据土地适宜性条件，有计划有步骤地推进宜耕后备资源的开发利用， 制定土地整理开发工程建设标准和新增耕地数量、质量等级折算的具体方法，确保开发耕地的数量和质量。 第三节 加强耕地和基本农田建设 一、稳定耕地和基本农田的数量和质量 建设占用耕地实行先补后占，确保耕地数量和质量稳定。划定基本农田保护区，严格限定基本农田的用 途，交通、水利等重点基础设施建设项目确需占用基本农田的，应补划数量、质量相当的基本农田，确保基本 农田数量不减少、质量有提高；加强基本农田管理和监督检查，加大查处违法用地力度，有效制止乱占滥用和 破坏耕地的行为。合理引导耕地和其他农用地流转，推进规模经营，建设现代农业。 二、加强耕地质量建设 加强对中、低产农田的改造，通过土地整理等方式，加强对田、水、路及农业基础设施的综合整治，将有 条件的中低产田改造成高产稳产田。建立耕地质量监测体系，实施沃土工程及测土配方施肥、土壤有机质提 升、农 田节水等重大工程，培肥耕地地力。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，转变农业发展方式，发 展现代农业，提高土地产出率和资源利用率。在 25 个边境县开展“兴地睦边” 重大耕地整治工程，建设 20 万 公顷（300 万亩）高稳产农田，新增耕地 1.33 万公顷（20 万亩）。鼓励将建设占用的耕地的耕作层剥离，在符合 28 水土保持要求的前提下，用于新开垦耕地和基本农田建设。 三、建设高稳产基本农田，提高基本农田质量 加大农业投入力度，改善农业生产条件，因地制宜采取工程、生物相结合的综合改良措施，推进基本农 田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化建设，不断提高基本农田的质量和生产力水 平。充分挖掘耕地的潜力，加大基本农田保护示范区建设，建立国家、省级、市级和县级基本农田保护示范区。 第四节 引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行 严格控制农业结构调整规模，确保耕地长期稳定。合理调整农业种植结构，确保耕地的长期稳定和粮食 安全，实现经济社会的可持续发展。合理引导种植业内部结构调整，稳定粮食种植面积。各类防护林、绿化带 等生态建设尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。通过经济补 偿机制、市场手段及行政手段等引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。 第五节 控制灾毁耕地和生态退耕 一、加大灾毁耕地防治力度 29 针对云南省各类灾害频发的实际，加强耕地抗灾能力建设，通过工程技术手段尽可能减少自然灾害损毁 耕地数量，及时复垦灾毁耕地。 二、严格按国家政策实施生态退耕 切实落实国家生态退耕政策，按照国家生态退耕政策稳妥开展生态退耕。凡不符合国家生态退耕规划和 政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。 30 第四章 保障科学发展的建设用地 围绕提高建设用地保障科学发展的能力，严格控制建设用地规模，提高建设用地使用质量，科学配置城 镇工矿用地，整合规范农村建设用地，保障必要基础设施用地，优化建设用地结构和布局，加强建设用地空 间管制，推进绿色经济强省的发展建设，促进“五个统筹”。2010 年和规划期末，分别实现建设用地总规模 83.12 万公顷（1246 万亩）和 94.82 万公顷（1422 万亩），开发强度分别达到 2.17%和 2.47%，实现城镇工矿人 均建设用地面积分别为 109 和 110 平方米。 第一节 节约集约利用土地 节约集约利用土地是调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段，是统筹协调经济社会建设与耕地保 护的根本方法，是解决云南省土地供求矛盾的必由之路。规划 2010 年和 2020 年，全省城乡建设用地面积分 别为 59.70 万公顷（895.50 万亩）和 66.80 万公顷（1002.00 万亩），人均用地为 129.8 平方米和 133.6 平方米， 其中人均城镇工矿用地 109 平方米和 110 平方米，人均农村居民点建设用地为 140.6 平方米和 153.7 平方米， 单位建设用地二三产业产值为 74 万元/ 公 顷和 83 万元/ 公顷。在节约集约用地条件下，规划 2006-2020 年独 31 立工矿用地新增 2.89 万公顷（43.35 万亩），2020 年达 10.16 万公顷（152.40 万亩）。 一、严格控制建设用地规模 （一）严格控制新增建设用地规模 以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模。各类与各级规划要与土地利用总体规划相衔接，所 确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地必须控制在土地利用年度计划之内。各类 建设用地供给，都要遵循节约集约利用土地的原则，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高。 （二）加大存量建设用地挖潜力度 建设用地要严格控制增量，以内涵挖潜为主，积极盘活闲置和存量土地，把节约用地放在首位，积极推 行节地型城、镇、村更新改造和建设用地整理，推广各类建设节地技术和模式。开展空心村、工矿、砖瓦窑场 废弃地整治，通过土地复垦、空间置换，提高土地利用率。 （三）实行城乡用地增减挂钩，调整城乡建设用地内部结构 城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由 2005 年的 24.63%提高到 2020 年的 37.87%，农村居民点 用地在城乡建设用地总量中的比例由 2005 年的 75.35%调整到 2020 年的 62.13%。严格落实城镇建设用地增 加与农村建设用地减少相挂钩制度，在保证城镇建设用地增加的同时，加大农村建设用地整理，相应减少农 村建设用地规模。 32 二、优化配置城镇工矿用地 （一）控制城镇工矿用地过快扩张 合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，防止城镇工矿用地过度扩张。严格执行工业项目建设用地控 制指标，防止工业用地低效扩张。控制独立选址项目的数量和用地规模，除矿山、军事等用地外，新增工矿 用地必须纳入城镇建设用地规划范围。 （二）优化工矿用地结构和布局 云南省矿产资源丰富，坚持适度和有序的原则开发利用，建设工业聚集区，重点发展电子、钢铁、电力、 设备制造、化工、冶金等行业，其中以磷化工和有色金属为重点的矿产业、以水电为主的电力产业等是云南 重点发展的支柱产业。在重点保障主导产业用地的基础上，科学配置不同类型和不同规模的企业用地，提高 工业用地综合效益，促进地区产业链的形成。调整优化工矿用地布局，改变布局分散、粗放低效的现状，促进 工矿基地化和规模化发展。 （三）引导城镇用地内部结构调整 合理控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例，通过生态环境治理，切实改善人民群众的居住 环境和生活质量，促进城镇和谐发展。合理调整城镇用地供应结构，优先保障基础设施、公共服务设施、廉租 住房、经济适用住房及普通住宅建设用地，增加中小套型住房用地，切实保障民生用地。 33 三、加大农村建设用地整理，实行城乡统筹 健全规范农村土地管理制度，统筹城乡建设用地，加强农村居民点整理复垦、田水路林村综合整治，推 进新农村建设。 （一）加强农村建设用地管理 做好乡村规划，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民 新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地。引导和规范农村建设用地合理流转，提高农 村建设用地利用效率。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理。加大农村建设用地整治力度，开 展田水路林村综合整治，探索经济贫困落后地区的村庄土地综合整治新模式。 （二）积极探索农村土地使用权流转