国内外社区现状及比较分析

国内外社区现状及比较分析 社区的概念是 1887 年由法国的著名社会学家斐迪南?滕尼斯提出的。滕尼斯认为社区是由共同价值取向的同质 人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有同情味的社会团体。人们加入这种团体不是有目的的选择，而是 自然形成的结果。是以共同利益和共同目的，以及亲戚、邻里、朋友等血缘或地缘为纽带；是家庭、经济、教育、 文化、卫生、福利、娱乐及社会保障等主体构成的一个整体。 结合我们国家历史和现实情况看，社区是与整个社会密切相连的、以一定地域为基础的关系密切的社会群体。 在这样的社会群体里，人们具有共同的生活空间、共同的权利义务、共同的文化特质，利益相连、感情相依、守望 相助、危困相抚。 一、国外社区现状及主要特点 社区发展（community development）在西方国家已有 100 多年的历史，特别是在英美等国，社区发展达到了相 当高的水平，社区工作已成为城市行政管理工作中重要的一部分，在城市建设和管理中发挥重要作用。目前，社区 主要形成了“自治模式” 、“ 行政模式”和“混合模式”三种模式。 （一）“自治模式” 。 “自治模式” 的主要特点是：政府行为与社区行为相对分离，社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门 并没有直接的联系。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内 不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。比较有代 表性的是美国和北欧国家的社区。 1.美国的社区。 美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一” 或“议行分设” 的地方自治制度。美国的社区是政治 制度下一个最小的单位，它是一个高度民主自治的机构。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事 务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、 监督权。社区委员会（又称社区董事会）成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大都是志愿者，利用业 余时间义务为社区服务。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。 而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则由非政府非赢利的社区服务组织承担和实施。 2.北欧国家的社区。 北欧国家的社区政府是行政体制的最基本单元，具有最基本的教育、社会保障、福利、文化、城市规划、税收 等方面的决策管理权。社区政府可以分为两大块，一块是政治机构（议事机构），另一块是行政机构（执行机构）， 均由民主选举产生。社区议会是最高决策机构，议长由社区政府负责人担任，下设若干个委员会，这是社区民主选 举产生的政治机构。然后由社区议会委任社区政府，下设若干个部，每个部与社区议会委员会一一对应，接受其领 导。这是社区的行政机构。并且居民在社区中成立各式各样的社团、协会和居民理事会，对社区决策和管理直接参 与和监督。形成社区负责人、社区议会、社区委员会和居民理事会构成的四位一体的结构，互相支持，互相监督， 使整个社区沿着民主的轨道积极有序地发展。 （二）“政府主导模式”。 “政府主导模式” 的主要特点是：政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社 区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强。比较有代表性的是新加坡的社区。 新加坡全国不设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区。每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络 管理委员会。选区中主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区领导 成员的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，使新加坡的社区管理受到执政党和政府强有力的影响和控 制。 新加坡在政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：社区规划，社区工作 人员培训，协调政社关系，组织社区活动，对社区建设给予财、物支持。 （三）“混合模式” 。 “混合模式” 的主要特点是：政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持， 官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。比较有代表性的是日本和俄罗斯的社区。 1.日本的社区。 日本在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也设立“社区建设委员会” 和“自治活动课” 等相应机构。 在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“ 町会” 这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分 别发挥着类似我国街道办事处和居民委员会的作用。町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育以 及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况。町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务，主 要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟 踪和刑释人员的就业安置等。 2.俄罗斯的社区。 俄罗斯社区是根据居民的共同利益、共同目标而创建的机构。社区的最高领导机构是社区群众大会和社区代表 大会，为社区自治的领导组织机构，享有社区联邦政府、市政府、区政府所规定的权限，并且制定“社区法”，规范 管理社区基本事务。政府与社区之间的关系是间接的协调关系。市、区政府依法支持社区的建立和活动；区政府对 于社区委员会有监督，检查的权利；并且社区采纳的一切建议须上报区政府，发生分歧时，由区政府协调处理。 （四）三种模式比较分析。 三种模式的共同点是：第一，组织管理机构健全，权限职责清晰。西方国家的社区内都建有社区委员会、社区 顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。第二，非政府非营利组织在 社区发展中具有重要作用。实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般由非政府非营利性组织具体 操作实施。第三，社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少的力量。社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的 服务团体。它利用组织内部的知识、技能、财富等，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献， 或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障。 三种模式的差异主要体现在：产生背景、政府社区关系、社区管理主题、运行机制等方面。具体如表 1 所示。 表 1：国外 3 种城市社区管理模式的比较 政府主导模式 混合模式 自治模式 产生背景 缺乏法制传统，市场经济不健全，民主观念淡薄等 受西方文化传统的影响，特别是资产阶级思想的影响， 民主化进程加快 具有法制和民主传统，市场经济健全，经济社会发展水平较高 政府和社区关系 政社不分 部分分开 完全分离 社区管理主体 政府及其社区管理机构 社区和政府各自的管理机构 社区及其自治机构 运行机制 政府主导 政府支持、社区组织和居民参与、共建共管 中介参与，市场运作，居民志愿服务 结果表现 大政府、小社会，行政病严重 朝自治方向发展 小政府、大社会，居民自治 二、国内部分城市社区改革探索 全国各地很多城市在社区改革上进行了新的探索。归纳起来，可以概括为三种模式：一是在维持现有建制基础 上，理顺“区、街、居、社”关系的“ 渐进式模式”，如上海市、沈阳市。二是撤销原街道办事处的“撤街改社模式 ”， 如青岛市和南京市，三是新建社区不设街道办事处，而成立社区管理委员会的“社区管委会模式” ，如武汉市。 （一）“渐进式模式” 。 1.上海市的社区改革。 上海市最早提出并实行的“两级政府、三级管理、四级网络 ”的体制。这种体制的重点在于政府在街道社区所进 行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化 政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。 基本内容包括：（1）按照“以块为主、条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职 能。（2）按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处 的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政 府职能部门在街道社区的专业管理。（3）街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制。（4）按 照政企、政社、政事分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各 专业服务机构和资产经营机构等。（5）在街道以下构筑第四级管理与服务网络，由政府按居民区实际人口给予居 委会若干事业单位编制，并可聘用部分工作人员，专职负责社区管理与服务工作。 2.沈阳市的社区改革。 沈阳市在重新划分居委会辖区规模的基础上，按照“社区自治、议行分离” 的原则，建立包括决策层、执行层、 议事层和领导层等全新的社区组织体系。决策层是社区成员代表大会，由社区居民选举出的“居民代表” 和辖区内企 事业单位选举出的“单位代表”共同组成；执行层是社区居民委员会，由社区成员代表大会选举产生，主要职责是执 行社区成员代表大会的决定，在政府有关部门和街道办事处的指导下组织居民开展自我教育、自我管理、自我服务； 议事层是社区协商议事委员会，主要成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表组成； 领导层是社区党组织，即按照党章规定设立的社区党委、总支或支部。为充分发挥社区组织的作用，沈阳市还 通过明确社区自治权、转给社区协管权、赋予社区监督权等措施，以强化社区的功能。 （二）“撤街改社模式” 。 1.青岛市社区改革。 2001 年 4 月，青岛市市北区浮山后社区不再设置街道办事处，建立了新的社区管理体制。概括起来就是“一个 核心、三套工作体系”，一个核心就是党的领导核心 社区党工委；三套工作体系，即社区自治工作体系 社 区委员会，行政事务工作体系社区事务受理中心，社区服务工作体系社区服务中心。 社区党工委是区党委的派出机构，是社区中各种组织的领导核心。社区委员会是社区代表大会的常设理事机构， 是由小区居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表大会选举产生的自治组织，下设办公室和社 区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境五个委员会。社区事务受理中心是由区政府职能部门的派出人 员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会 保障、文教卫生等行政事务。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。上述四 套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。 3.南京市社区改革。 2002 年 3 月，南京市白下区选择了淮海路街道作为体制改革试点。改革的总体思路和目标是：“理顺一个关系， 坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。 “一个关系” 是政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法” 是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位 ”，一 是政府行政管理职能的“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的 “归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。 主要措施包括：（1）成立淮海路社区党工委，作为区委的派出机构，加强对社区基层党组织的领导和指导， 监督政务活动实施，支持和保障社区自治，维护地区稳定，同时，明确党工委不再承担行政管理职能。（2）建立 淮海路地区行政事务受理中心，作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台。“中心” 由劳动、民政、计生、城建、 市容、司法等 6 个职能部门的派出人员构成，按职能要求受理和处理行政事务。与此同时，街道不再承担经济管理 职能，原有街属企业按照政企分离的原则通过产权制度改革全部推向市场。（3）对街道行政职能进行全面移交。 出台了关于淮海路街道行政管理职能移交的实施意见，对原街道办事处承担的行政职能认真进行了梳理和职能 的剥离。按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的 57 项职能，全部移交给 13 个职能部门。 属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。（4）撤销街道办事处，区政府各职能部门依据各自的职能全面完 成了原街道行政职能的交接。（5）建立“淮海路社会工作站 ”和“淮海路社区服务中心” 。 （三）“社区管委会模式”。 武汉市汉口江岸区百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设街道办事处，而设立社区管理委员会。百步亭花 园社区采取了社区管理委员会、物业管理公司、居民委员会互相监督，互相合作共同管理社区的“三位一体”的新型 管理模式。此外，还设立了党委会，成立了群团组织，成立了业主委员会以及驻区组织辅助系统。 该社区管理委员会是一个半行政，半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权社区管理委员会直接 履行基层政府的部分职能，对社区组织及各项活动进行领导、组织和协调。所谓半自治是指社区管理委员会是由百 步亭花园社区的各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成的。 （四）三种社区改革探索的比较分析。 归纳起来，“渐进式模式”是在不改变现有建制的基础上，理顺区政府、街道办事处、居委会和社区之间的关系， 明晰职能，完善管理体制机制，是一种渐进的改良方案。“撤街改社模式” 通过撤销原有的街道办事处，实现在街道 层面的政府行政职能和社会管理职能的分离，提高社区自治的能力。“社区管委会模式” 是新建社区的特有模式，从 建立社区开始就不设置街道办事处，采取类似开发区的管理方式，成立社区管理委员会，替代行政主导，推动社区 发展。 以上三种社区改革，最核心问题都是理顺政府及其派出机构街道办事处与社区之间的关系，即城市基层政权建 设与社区民主自治之间的关系。以上三大模式都是从不同的角度出发试图解决这个问题，按照“小政府、大社会 ”的 思路，探索改革街道管理体制。 国外社会工作发展历程及其启示 文/吴中宇；来源：中国社会导刊 社会工作一般指由那些掌握专业化的科学知识方法与技能的职业社会工作者与社会工作管理者通过为社会成 员提供专业化社会服务以及相关的福利保障，调整社会关系，恢复和增强人们的社会功能，促进社会稳定发 展的一项专门事业和一门学科从历史的角度看，社会工作的产生和发展，是社会文明的进步，它在一定程度 上体现了社会责任感和人道主义思想，既包含了社会救济事业，又包括了更富有积极意义的社会福利事业， 非但有各种补救性的援助措施，还发展了改善社会生活预防社会问题的专门技术和专业管理方法可以说，社 会工作专业的发展是伴随着人类不断认识问题解决问题而逐步发展起来的 英美等西方国家社会工作建立较早，有一定的理论积累和丰富的实践经验因此，回顾西方国家社会工作发展 的特征和独特历程，将对我国的社会工作有所启示为贫困者提供服务：社会工作的起源与形成现代社会工作 起源于 1601 年英国伊丽莎白女王颁布实施的济贫法，这部法开创了国家以立法形式救济贫民的先河，并明 确了政府和社会有济贫的责任 16 世纪的英国，社会结构发生了急剧变化，当时的英国统治者面临大量的贫 民生活无着落偷盗乞讨等社会问题因此，英国政府颁布了济贫法，以解决当时面临的贫困问题济贫法的实施， 要求对于个人和家庭的生活状况进行调查以确定帮助对象，这需要专人和专门的工作方法进行，由此，现代 社会工作的雏形形成济贫法的意义一是政府首次以立法的方式对全国的贫民实施生活救济制度；二是其救济 经费的一部分来源于富有阶层，即国家强制征收的济贫税济贫法规定，教区对没有亲属供养的区内贫民负责 救济，救济经费以济贫税志愿捐款和罚金三者为主要来源济贫法的特点是实施分类救助，分别对有工作能力 无工作能力无依儿童给予不同安排，社会工作的类型化方式由此提出济贫法于 1 834 年修正为新济贫法，到 1948 年，在英国实施了 347 年，济贫法的修正实施使社会工作者尝试用个性化方式解决贫困问题，这为英国 社会工作发展和社会个案工作方法的形成奠定了基础 德国 1 788 年在汉堡市实行一种救济制度，史称汉堡制，对社会工作在制度与方法上影响甚远汉堡制将全市 分为若干区，分别对贫困者实施救济，或介绍职业医疗疾病等，并设中央办事机构，总管全市救贫行政事务 l 852 年德国爱尔伯福小市镇仿汉堡制并加以修改完善，开始实行爱尔伯福制，即各区再分段，负责对段内的 贫民进行经常性调查，按需予以补助，并办理职业介绍以及对游民进行管理训练等各市设有全市性的赈济组 织在此期间，英国早期社会工作者借鉴德国汉堡制和爱尔伯福制的做法，进行济贫工作此后，1 869 年在伦 敦成立的英国慈善组织会社(the charity organization society，COS)和 1 877 年成立的美国慈善组织会社进 一步推动了济贫工作的专业化，确定了服务到个人的社会工作理念 兴起于英美等国的慈善组织会社与睦邻运动共同促进了社会工作的形成社区睦邻运动首先是由教会及一些慈 善组织基金会发起的社区睦邻运动的方法是让社会工作者广泛深入地参与社区生活，尽量调动并利用社区内 的各种社会资源组织和教育居民改善自己的环境，培养居氐的自助与互助精神社区睦邻运动发起英国，1884 年，伦敦东区传教士巴涅特为纪念年轻的亡友一一牛津大学经济系讲师杨因比服务于贫民工人的崇高精神， 在自已所属的教区建立了第一座社区睦邻中巴(Social Settlement Home)，并定名为汤区比馆继该中心后，英 国各地也建立了类化的服务中心社区睦邻运动在美国的影响较大，开展最为广泛 1 886 年，美国著名醮社区 睦邻服务社苏尔大厦创办，厦内为青年人老年人提供了从事教育艺术音乐娱乐等活动及发展教育的机会，还 成立了如贫困劳动教育政治等大型研究室苏尔大厦的建立改善了其所在地芝加哥市市民的生活，并促进了全 美社区睦邻运动，到 1 937 年，美国已建立了 300 多个类似的服务中心欧洲大部分国家也相继开展了社区睦 邻运动 社区睦邻运动的开展及其所提倡的服务精神和取得的成就，无疑给解决工业化所带来的城市贫困问题提出了 一条可行之路，其目的都是尽可能在社区基础上，改善社区居民的生活条件和解决贫困问题社区睦邻运动对 于社会工作事业的贡献主要表现在以下五个方面：一是首创了社区目艮务为主要内容的社区工作及服务机构； 二是开创了社会工作与社会调查研究相结合的先河，即充分关注社区居民的需要和问题，并且将解决问题的 工作计划与项目均建立在社会调查研究的基础之上；三是注重开发利用和整合社区内的各种资源，以推动社 区计划的实施；四是注重居民的社区参与精神的培养；五是将无私奉献的社区活动与社会工作结合起来，并 置于社区工作机构(社区中心) 的指导之下 为社会发展提供服务：社会工作专业化发展 社会工作作为一种制度和方法，是与社会福利事业的发展紧密相连的 1883 年，德国首相俾斯麦制定了世界 上第一部疾病保险法，l 8 8 4 年通过丫工伤保险法，1 8 8 9 年又实行了老年与病残强制保险法这一系列社会 保险制度的推出缓解了一触即发的劳资矛盾，解决了产业工人的后顾之忧，加快了国内经济的发展 1 9 3 5 年， 美国总统罗斯福为解决 1929 年的大危机和随之而来的大萧条所导致的成千上万失业人员的生活及就业等问 题，颁布施行 I，社会安全法案，其内容主要由社会保险方案公共分类救助方案卫生及福利服务方案三个方 案构成这些制度的建立说明各国为了促进社会经济发展，由对社会成员贫困问题的关注逐渐趋向关注全民福 利，社会工作中的社会行政工作日趋重要社会福利事业促进了社会工作的扩展，欧美国家的社会工作开始走 向专业化 1940 年代，小组工作(亦称团体工作) 开始纳入社会工作专业的方法之中 1950 年代以后，由于联合 国的推动，大多数国家开始重视社区福利计划和社区发展计划到了 l 96()年代，美国的社区发展计划进人了 黄金时期，1962 年社区工作正式被认可为社会工作的专业方法几乎在同一时期，英国政府也视社区工作为福 利国家制度的一种必要补充 社会工作职业化和专业化对社会工作教育提出了要求社会工作教育发展较早的是美国，1 8 9 8 年，纽约救贫 协会创办讲习班，讲授慈善学的应用 1904 年改为纽约社会工作学院后与哥伦比亚大学合作，于 1910 年设置 社会工作课程 1912 年正式成立社会工作学院英国利物浦大学于 1903 年开设社会服务课程 1917 年美国学者 理查曼的社会诊断(Social Diagnosis)一书出版，把这种助人的工作作为一套独立的知识系统加以研究和传授， 从而成为社会工作专业建立的一个重要里程碑美国的社会工作专业发展较英国早半个世纪，一是来自社会工 作教育团体，同时各种社会服务组织也日益感到接受专业教育学习专业知识和技巧的重要性，因此美国的大 学应邀负责培训社会服务机构的在职工作人员，继而纷纷开始建立社会工作专业 1953 年美国社会工作教育 委员会(CSWE)和 1955 年关国社会工作者协会(NAsw)的成立，标志着社会工作最终成为一个公认的职业 英国社会工作作为重要的社会服务出现在 1945 年以后，所有的政府部门都认为社会服务是针对社会中的贫 苦及边缘群体提供的机构服务社会服务部门的创立，给英国社会工作者构建了一种专业性的服务工作结构英 国在 1969 年正式成立英国社会工作员协会(BASW)，1970 年，成立社会工作教育训练中央委员会(CCETSW)， 正式奠定英国社会工作人员的专业地位 l 9 70 年实施的地方政府社会服务法规定，要在地方政府中构建各种 社会服务机构从那以后，为个人社会服务的公共支出增长了 400社会服务机构的社会工作者承担了复杂的 个案工作，从老年人到儿童以及他们的家庭，与一些特殊群体打交道，向儿童老年人以及广泛流行的心理精 神病患者提供服务个案工作团体工作与社区工作的方法，在社会服务部门得到了广泛应用 社会工作发展到现在，均已实现了职业化和专业化，这就意味着，从事社会工作必须经过社会工作专业系统 训练如在欧美等发达国家以及我国香港地区，社会工作者同医生律师一样，没有获得社会工作的执业资格， 就不能从事社会工作事务 从为贫困者提供服务到为社会发展提供服务，从关注贫困人员问题到关注全民福利，社会工作由朴素的社会 自治性事务到成为专门解决各种各样社会问题的一种制度或方法，由自愿的慈善服务到社会工作的职业化和 专业化，是个人和社会发展的要求，同时也是依托多学科理论在实践中运用的结果从 20 世纪 30 年代开始， 心理学人类学社会学