人民调解调研报告

人民调解是具有中国特色的法律制度，是我国一项重要的诉外纠纷解决制 度，被国际社会誉为“东方经验”。多年以来，我县人民调解组织在调解矛盾 纠纷、加强社会主义法制建设、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主政治 建设等方面做出了积极贡献，成为维护我县社会稳定的“第一道防线”。为全 面了解我县新时期人民调解工作状况，把握新时期矛盾纠纷的特点，分析我县 人民调解工作面临的问题和困难，提出解决问题的意见和建议，进一步发挥人 民调解在维护社会稳定、优化发展环境中的作用，县司法局根据县委统一部署 开展解放思想、理清思想、严谨作风、推动发展大调研活动确定的调研课题组 成专题调研组，就我县新时期人民调解工作进行了调查研究。 调研组学习了人民调解法等相关法律法规和文件，召开了部分司法所 所长和乡村调委会主任座谈会，调研了部分社区和乡村人民调解工作，召开了 调研组成员研讨会。现形成如下调研报告： 一、我县人民调解工作的基本情况 近年来，我县人民调解工作在调处矛盾纠纷、防止矛盾激化、减少刑事犯 罪、维护社会稳定等方面取得了突出成绩和经验。特别是近 5 年来，在完善组 织建设、健全工作机制、加强业务指导、强化调解协议法律效力等方面进行了 积极探索，取得了显著成效。（加荣誉） （一）人民调解组织网络基本形成 目前，我县已建立了县调处中心 乡镇人民调解委员会 社区（村） 人民调解委员会 居民（村民）人民调解小组 居民楼院人民调解员或十 联户人民调解信息员五级人民调解工作网络。目前全县已建立人民调解委员会 392 个，其中乡镇人民调解委员会 25 个，村（居）人民调解委员会 364 个，在 人民法院和公安派出所设立了人民调解工作室，在县检察院设立人民调解工作 联络室，成立了交通事故人身损害赔偿、医患纠纷、消费者维权、土地流转、 国土纠纷、环境保护纠纷等 6 个专业人民调解委员会。共有人民调解员 1504 人， 其中大专以上文化 135 人，高中文化 912 人，初中文化 420 人，初中以下 37 人；35 岁以下 339 人，35-55 岁 978 人，55 岁以上 188 人。共有调解信息员 5154 人。 （二）调解工作机制逐步规范化制度化程序化 近年来，作为人民调解工作主管部门的县司法局，结合本县实际，认真贯 彻人民调解法，在健全矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制的基础上，探 索出了永兴县“三调联动”工作试行办法、永兴县社会矛盾纠纷调处暂 行办法等规章制度，指导各级调委会在例会、统计、报表、登记、回访、请 示、报告、档案等方面建章立制；规范调解协议文本的制作和应用，印制调解 协议规范文本发放各调委会；完善了三级人民调解程序，即：一般民间纠纷由 最基层民调小组进行调解，调解不成的交居（村）调委会调解，当事人之间仍 不能达成协议的，由居村）调委会出具调解意见书，申报街、乡（镇）司法所。 这些制度的建立和实施，规范了基层调解工作程序，使得动态纠纷信息得到及 时反馈，一般性民间纠纷化解在萌芽状态，疑难性纠纷得到有效监控和分流处 理。其本实现了“大事不出乡镇，小事不出村”的纠纷调处责任目标。 （三）全力探索人民调解新举措 1、全面推行“一庭三所”联动联调机制，因事制宜化解纠纷。针对农村矛 盾纠纷多发、调解难度增大的实际，我县整合人民法庭、司法所、派出所、法 律服务所等基层政法资源，及时、高效地调解矛盾纠纷。巡回法庭在巡回审判 中受理的案件大多为婚姻家庭、赡养、相邻关系、债务等简单的、常见的民事 纠纷，当事人的文化水平不高，爱认死理，而且他们世代生活在一起，关系错 综复杂，有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败 诉的结果导致的往往是矛盾没能化解，反而可能进一步激化。因此县司法局积 极探索人民调解与巡回法庭的联动，在巡回审判中，司法所与巡回法庭联合把 调解过程贯穿于接访、立案、庭前、庭审、庭后和执行阶段的全过程，在第一 时间、第一现场处置好关系群众切身利益的问题，并尽可能地实现诉前调解， 努力将矛盾消灭在萌芽状态，避免因简单小事处理不当引发重大社会问题，有 效化解因纠纷而产生的隔阂、对立心理，使亲属、邻里关系更融洽、稳定，使 乡风更淳朴，社会更稳定。同时，对一些矛盾较为突出的信访案件，及时做好 当事人的思想疏导教育工作，稳定当事人情绪，化解矛盾纠纷。2011 年，县司 法局与县人民法院联合成立了诉前诉中调解工作领导小组，专门指导诉前、诉 中调解工作。建立了联系会议、定期指导、审理反馈、移送函告、协议确认等 十余项工作制度，进一步完善了诉前、诉中调解工作机制。在法院立案庭和基 层人民法院设立 “人民调解工作室”， 开展诉前民事纠纷调解工作，对可调 处的民事案件独立进行庭外调解。派出所在处理人身、财产损害赔偿等纠纷时， 及时与司法所联系，共同组织调解，通过治安调解化解矛盾纠纷。法律服务所 在提供法律服务的过程中正面引导并主动化解矛盾纠纷。“一庭三所联动”机 制实现了法庭、派出所、司法所、法律服务所工作的互相对接，将大量要通过 司法程序解决的案件，先期进行协调化解，既节约了当事人的诉讼成本，又及 时化解了各类矛盾纠纷，使基层政法单位和群众组织的作用得到充分发挥。自 “一庭三所”联动机制推行以来，联合调处各类民间纠纷 256 件，调解成功率 100%。 2、推行“民情报告制度”，第一时间掌控矛盾纠纷。2011 年在全县各单位 选派 365 名科级干部和乡镇驻村干部一起包村排查化解矛盾纠纷，以县委、县 政府文件下发了实施方案，明确要求包村科级干部每月下乡不少于 4 天,并由县 委、县政府督查室和县矛盾纠纷调处中心联合进行督查。统一为包村干部印制 了干部民情访谈日志，每名包村干部每月走访农户不少于 30 户，将矛盾纠 纷、信访隐患、反映的热点、难点问题、群众的愿望和要求等记入干部民情 访谈日志，并按照职责权限，分层次调处化解。各村人民调解委员会将无法 调解的矛盾纠纷报乡镇调处中心，由各乡镇调处中心确定专人调解；乡镇调处 中心仍不能调解处理的，及时报送县调处中心，由县调处中心确定责任领导和 主办、协办单位进行处理。这一举措现已运行 2 年，对全县矛盾纠纷的及时掌 控，快速排查调处起到了“稳定器”的作用，收到了很好的效果。 3、大力推进调解协议司法确认，提高人民调解协议权威。为更加有效地发 挥人民调解优势，2011 年以来，县司法局与县人民法院密切配合，就如何开展 调解协议司法确认进行了反复探讨和研究，最终就司法确认等相关问题达成一 致意见，并以会议纪要发放到各司法所、法庭，要求各庭所加强业务衔接和密 切协作。目前，全县范围内推行人民调解协议司法确认机制已成常态化。全县 各级人民调解委员会主持调解达成协议后，由人民法院对调解协议书进行审查， 依法认定调解协议效力，赋予强制执行力。实施人民调解协议司法确认机制， 有力地提高了人民调解协议书的权威，提高了协议履行率，促进了矛盾纠纷化 解。自推行以来，已办理调解协议书司法确认 116 件。 （四）依法调解成效显著 近年来，我县人民调解工作始终坚持把维护社会稳定放在首位，紧紧抓住 防止民间纠纷激化的重点问题，在预防调解处理民间纠纷上做了大量工作，人 民调解组织的职能作用日益凸显。2007 年以来，全县人民调解组织共排查调解 各类民间纠纷 9477 件，调解成功 9363 件，成功率 98.8%；防止民间纠纷转化 为刑事案件 182 件；制止群众性械斗 112 件；防止群体性上访 161 件。在各类 民间纠纷不断上升、疑难纠纷更趋复杂、群体性上访人数大幅增长的情况下， 人民调解组织发挥有效作用，依法调解，以理服人，解纷息诉，努力使民间纠 纷化解在社会基层，成为化解矛盾纠纷的“缓冲区”，避免了大量民间纠纷可 能引起的矛盾激化。 1、快速处置了一大批突发性群体性事件。县矛盾纠纷调处中心建立快速流 动调解庭，面对群体性、突发性事件，迅速启动处置预案，协调相关职能部门 的力量共同做好调解工作，把事件控制在初发阶段，解决在萌芽状态。2009 年 2 月 24 日，马田镇马田村朱永波与井岗村李峰打架引发两村近两百人准备械斗， 马田镇人民调解委员会迅速行动，主动参与，与马田派出所干警一道，共同做 好双方工作，平息事态，并促成双方当事人达成和解，避免了群体性恶性事件 的发生。2010 年 6 月 4 日，城关卫生院发生一起患者刘某死亡案，死者亲属 30 余人到卫生院要求赔偿，并把尸体停放在卫生院办公室，打砸办公室设施，形 势非常严峻，在县卫生局调解不成的情况下。县调处中心强势介入，组织公安 局、县卫生局、金龟镇政府相关人员组成调解组，经多次调解，多方引导，在 6 月 5 日凌晨 4 点多钟终于促成双方达成协议，医患纠纷迎刃而解。2011 年 7 月 3 日，永兴县一中发生一起学生“溺水”死亡纠纷，死者家属组织近百人到 一中校门和政府大门堵门闹事，严重影响了政府形象和机关办公秩序，县调处 中心主动介入，组成专门调解组，通宵达旦讲法律、讲政策，以情动人，经过 3 天 3 夜的耐心调解，死者家属和学校最终达成协议，并履行到位。 2、化解了一大批突出信访问题。为了扭转非正常上访的不良态势，我县对 信访突出问题实行包案调处。县、乡积极化解信访问题，主动做好接访、息访 工作，有效减少一批群体、越级上访事件。在书记、县长、常务副县长信访接 待日派出律师“坐堂”，引导信访当事人依法维权，为依法做好息访工作发挥 了积极有效的作用。如县调处中心多次派出调解工作组深入碧一公路涉边村组， 了解情况，妥善化解了碧一公路永兴段遗留多年的信访积案和碧塘乡湘洲村吊 楼组邓永先等人反映的该组鲤鱼洲河沙资源被村干部变卖信访案件，得到群众 好评。 3、调处了一大批重大疑难纠纷。对重大、疑难矛盾纠纷由县流动调解庭庭 长召集相关单位和职能部门进行会诊,派出专门人员进行综合调处。妥善调处了 国家重点工程沙子江小区拆迁安置系列纠纷、碧塘惠民养殖场建设纠纷、塘门 口牛丫村村民与三合煤矿承包纠纷等重大疑难纠纷，金龟镇东风煤矿涉案金额 达 2000 多万元的股权纠纷，有效预防了群体性恶性事件的发生。 二、当前我县矛盾纠纷的新特点 当前，影响我县社会稳定的突出问题，是人民内部矛盾的大量化和复杂化。 这些矛盾纠纷如不能得到及时化解，势必会影响到我县的政治安定、社会稳定 及发展环境的优化。城市化进程加快、大批农民转为居民、流动人口增多、企 业体制改革深化、农村经济结构调整和股份合作制改革、社会保障问题等引发 的矛盾纠纷呈上升趋势，我县的矛盾纠纷表现出一些新特点： （一）矛盾纠纷主体呈现多元化趋势 当前矛盾纠纷的主体，已不再单纯是过去的公民之间、职工之间、村民之 间、邻里之间的一般性纠纷，而公民与法人、法人与法人、干部与群众、局部 与全局等纠纷日益增多，纠纷主体呈现多元化并存趋势。纠纷主体的多元化， 促使以往的纠纷界定标准、调解工作范围、内容和方式等方面均发生了较大变 化。 （二）矛盾纠纷内容呈现多样性复杂性特征 1、纠纷涉及的领域愈加广泛，新类型纠纷比例增加。除传统的婚姻、赡养、 家庭、邻里、宅基地纠纷外，征地补偿、房屋拆迁、违建拆除、职工下岗、劳 动争议、外来务工经商人员生产生活、拖欠农民工工资、企业经济体制改革、 产业结构调整而出现的劳动争议等，由利益关系调整引发的矛盾明显增加。 2、不同类型纠纷交织情况增多，案由复杂。纠纷同时涉及到多个领域，一 些纠纷甚至与行政纠纷，治安案件、刑事案件混杂在一起交织发生。 3、经济领域纠纷日益突出。目前我县民间借贷、房屋租赁、房屋买卖、经 济合同、债权债务、农业承包等纠纷占相当比重。 （三）矛盾纠纷成因复杂调解难度加大 在体制转轨、社会转型期，由于历史的、政策的原因和利益关系调整、社 会法制不健全、计划经济时代所形成的传统观念与市场经济民主政治进程不相 适应等原因，导致各类民间纠纷成因复杂化。纠纷涉及的当事人多，行业部门 多，利益冲突比以往更为严重。在新形势下，人民调解委员会作为群众性自治 组织，预防、排查和调解的工作量增大。面对大量错综复杂的民间纠纷，无疑 使调解难度加大。 三、我县人民调解工作的主要困难和问题 （一）组织机构建立但不健全 建立并健全调解组织是做好调解工作前提与基础，调解组织网络化是人民 调解组织建设向纵深发展的必然趋势。根据司法部颁布的人民调解若干规定 ，人民调解组织有四种形式：一是农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设 立的人民调解委员会；二是乡镇、街道设立的人民调解委员会；三是企业事业 单位根据需要设立的人民调解委员会；四是根据需要设立的区域性、行业性的 人民调解委员会。目前，我县县、乡、村三级调解组织已全面建立，但是，企 业事业单位和区域性、行业性的人民调解委员会建立不多，调解组织网络中确 有不少的“断层”与“空档”。 （二）调解队伍人员数量大但素质偏低 从全县统计情况看，我县共有人民调解人员 1504 人。此次调研共走访了 4 个村（社区）调解员 21 人，有相关法律知识或经过市级以上专业培训的仅 1 人， 占 4.7%。年龄偏大、文化偏低、缺乏创新精神，是目前队伍中主要问题，工作 力不从心，效果事与愿违的不乏其人。新时期人民内部矛盾具有多样性、复杂 性、群体性等特点，客观上要求调解人员必须具有良好的身体素质、文化素质、 法律素质与调解工作业务素质，否则，调解工作效果难以得到保证，调解工作 潜能难以充分发挥。显然，目前状况与新形势的要求相距甚远。 (三)调解主任有其名但无其实 人民调解法规定，调委会设主任一名，必要时可设副主任。人民调解 委员会由委员三人以上组成。法律规定表明调解主任是一个由三人以上组成的 调解委员会的负责人，专司人民调解工作，而实际中大相径庭。且看对某村支 部书记的一段调查：请问你们村是否设立了调解委员会？答：“调解就是我一 个”。对话中折射出这样一个问题，不知道村委员会下面还设有人民调解委员 会，更不知道自己是一个调解委员会的负责人，与其说是一个调解委员会主任， 还不如说是一名兼职调解员，准确地讲，他的主责是村支部书记，这是其一。 其二，调解主任专职的太少，绝大部分都是兼任。 (四)调解经费法律有规定但执行很尴尬 人民调解法规定：“调解主任享受村（居）委主职干部待遇，调解员 享受误工补贴”。而目前我县乡村人民调解工作经费几乎为零。绝大多数调解 委员会因经费紧缺，工作举步艰难。我们了解到一个调委员会一年的正常开支 需一万元。支出项目包括调解员的工资、调解小组长和调解信息员的误工补贴、 调解人员的培训费、调委会的办公费以及调解工作的调查、取证等项经费开支。 如果要加强调委会内务规范化建设，构筑纵向到底，横向到边的纵横交织的立 体化网络格局只能是一厢情愿，纸上谈兵。 (五)业务工作有继承但乏创新 人民调解工作有着悠久的历史，丰富的积累与经验，但形势的变化、时代 的变迁，人民调解的性质、地位、作用、方式等等也发生了很大变化。走访调 查中的调解委员会中，没有一个能全面、准确表述人民调解性质、作用、任务 与要求，绝大部分调解员仍然沿袭旧的模式，遵循儒家“和为贵、礼为贤”的 理念，纠纷发生后，劝说双方当事人大事化小，小事化了，以和为贵，折中处 理，对于新形势下人民调解工作没有与时俱进，缺乏开拓创新，对于现阶段新 的人民调解制度知之甚少。调查中所接触的调解员绝大多数人有规范文书格式、 加强内务建设的意识，但行动与实践往往滞后。因此，加强人民调解员业务培 训已势在必行。 四、创新发展我县新时期人民调解工作的建议 （一）尽快壮大调解队伍。 1、加大县社会矛盾纠纷调处中心建设力度。县矛盾纠纷调处中心已于 2011 年正式组建，办公地点设在县信访局隔壁，但是目前无人员常驻中心全日制办 公。永兴县经济繁荣，社情复杂，客观上矛盾纠纷较多，调处任务很大。而根 据省综治考核要求，县矛盾纠纷调处中心要在公安派出所、法院、交警等部门 设立专业调解室。目前，机构都已设立，但也无专门工作人员。因此，县调处 中心需向社会公开招聘 10 名工作人员，工资参照公安协警由县财政承担。人员 具体分配为县调处中心 4 名，城关派出所调解室、法院调解室、交通事故损害 赔偿调解委员会各 2 名。 2、加强乡镇调处中心建设。按照“党政领导、综治牵头、司法主办、站所 参与、整体联动”的原则，以司法所为依托建立乡镇矛盾纠纷调解中心，使 95%以 上的矛盾纠纷均化解在乡镇。司法行政部门是人民调解的主管部门，司法所是 人民调解具体工作的执行者。但是我县司法行政系统缺员 18 人，配备严重不足， 司法所缺员 16 人，且有 10 个司法所无专职工作人员，严重制约了全县矛盾纠 纷排查调处的持续健康发展。为此，配齐配强配专司法所工作人员尤为迫切。 建议县委、县政府以此次乡镇撤并为契机，将部分年龄在 40 岁以下符合条件的 乡镇干部统一调配 18 人到县司法局，以充实司法行政队伍。 3、着力加强村级调解组织建设。按照人民调解法的要求，村（居）人 民调解委员会换届与全县村（居）委员会换届选举工作同步进行，现全县 365 个村（居）人民调解委员会已全部建立，但是只有少数大村有专职调解主任， 大部分村居无专职调解主任。适时调整、充实、优化村（居）调委会的专职调 解主任，以让更多的矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。 （二）进一步明确调解工作责任。 1、强化县调处中心权力。赋予县社会矛盾纠纷调处中心矛盾纠纷案件分流 指派权、矛盾纠纷调处督办权和“一票否决”建议权，不断健全完善县调处中 心运行机制，有效提高调处矛盾纠纷的实效性和权威性。 2、乡镇联动，部门联调。全县县直各单位都要组建专业调解委员会，调处 矛盾纠纷时涉事单位要派专业人员和单位聘请的法律顾问同各级调解委员会一 道参与调处，充分发挥专业优势，更好更快地成功调处纠纷。 3、实行司法局领导、局机关干部、律师、法律服务工作者包案、分系统联 片调解机制。将县司法行政系统分为六个组，分别负责各自区域内的矛盾纠纷 排查调处工作，重点排查矛盾纠纷积案，掌握矛盾纠纷重点区域、重点行业、 重点人群的矛盾纠纷情况。对排查出来的矛盾纠纷逐一梳理，建立包案台账， 限期化解。 4、继续建立健全专业调解委员会。省综治考核明确要在公安派出所、人民 法院、交警大队等单位设立人民调解工作室。因此我们要继续抓好以下几个专 业调解委员会的建设:一是继续巩固人民调解与交警的行政调解无缝对接。目前， 交通事故人民调解委员会无专门工作人员和工作经费，几乎处于瘫痪状态，面 对交通事故频发多发的实际，由第三方主持调解，可以更好地解决交通事故当 事人之间的民事损害赔偿争议纠纷。因此，要尽快制定交通事故损害赔偿纠 纷人民调解工作实施办法，切实解决无人员、无经费的现状。实现人民调解 与公安交警行政调解的无缝对接和良性互动，提高交通事故处理成功率，降低 执法成本。二是全面推行“一庭三所”联动联调机制，因事制宜化解纠纷。针 对农村矛盾纠纷多发、调解难度增大的实际，要整合人民法庭、司法所、派出 所、法律服务所等基层政法资源，及时、高效地调解矛盾纠纷。继续巩固在法 院立案庭和基层人民法院设立的“人民调解工作室”建设，切实全面地开展诉 前、诉中民事纠纷调解工作，对可调处的民事案件独立进行庭外调解。继续巩 固在派出所设立 的“人民调解工作室”建设，在处理人身、财产损害赔偿等纠 纷时，派出所与司法所共同组织调解，通过治安调解化解矛盾纠纷。法律服务 所在提供法律服务的过程中正面引导并主动化解矛盾纠纷。“一庭三所联动” 机制可以实现法庭、派出所、司法所、法律服务所工作的互相对接，将大量要 通过司法程序解决的案件，先期进行协调化解，既节约了当事人的诉讼成本， 又及时化解了各类矛盾纠纷，使基层政法单位和群众组织的作用得到充分发挥。 (三)大力提升调解技能。 当前，随着经济体制改革的不断深入，各种深层次的矛盾不断显现，且呈 现出对象群体性、地域广泛性、内容复杂性、方式对抗性等特点，对矛盾纠纷 调处工作提出了更高的要求。为此，我们要强化调解队伍建设的步伐，以适应 不断变化的新形势，是当前迫切需要解决的问题。人民调解员培训实行分级实 施、层层负责的工作原则。人民调解员培训工作将列入年底考核内容，直接与 各司法所的考核成绩挂钩。 1、构建三级培训网络。一是以骨干培训为中心，全面提高队伍整体素质。 把人民调解员培训纳入全县乡村干部培训计划，由县财政承担培训费用。每年 至少举办两期全县调解骨干集中培训班，每期参与培训 400 余人。二是以乡镇 调解中心学习班为基本点。以乡镇调解委员会组织各村（居）调委会举办培训 班，由乡镇调委会主任、司法所人员将骨干培训班学到的知识内容进行讲授和 学习，提高指导和开展调解的工作水平及能力。三是以村（居）级调委会全体 调解员举办学习班为基本点。由乡镇调委会成员授课进行学习，指导性地开展 培训学习。促使全县的调解员调解水平有明显提高，素质有明显增强，业务技 能有明显的促进，强化调解各类疑难复杂矛盾的手段。 2、抓实日常学习，不能流于形式。每次学习要做到有计划，有内容，有记 录，有总结。要结合本地实际情况，要有重点的学习与本地普发性矛盾相关的 法律、法规、政策。同时，要通报调解信息，交流调解技巧。要认真组织考查， 检验学习质量，确保合格上岗。 3、抓个案现场培训。一是进一步加强与人民法院的沟通和协商，通过选聘 人民陪审员，组织调解干部观摩审判的方式，有效地提高调解人员的法律知识， 调解技巧。二是通过典型案例剖析，促使广大调解人员提高调解方法和水平。 （四）进一步完善考核、奖惩办法。 1、加强对人民调解工作的考核、督办力度。一是对排查化解矛盾纠纷不力， 引发群体性事件的各级调解组织，由县社会矛盾纠纷调处中心建议县综治办对 其进行黄牌警告。二是对上级调解组织交办的案件久拖不决的由县矛盾纠纷调 处中心直接下文在全县通报，并限期调处。三是对矛盾纠纷事发地调委会未组 织调处直接把纠纷上交到上级调委会的，对该单位、乡镇、村（居）在年终综 治考核时予以扣分。 2、细化考核方案。一是调处矛盾纠纷数量不低于辖内矛盾纠纷数量的 98%，调解成率不低于 95%。二是调处疑难矛盾纠纷数量不低于辖区内疑难矛盾 纠纷数量的 90%，调解成率不低于 85%。三是为群众提供法律咨询和服务数量要 比去年增加 5%。 3、建立奖惩激励机制。每年评选一批优秀人民调解员给予一定的物质奖励 和必要的精神抚慰。同时，及时发现、总结我县优秀调解员的经验和事迹，树 立典型，利用一切可以利用的机会和场合加以宣传。对于那些不负责任，甚至 违纪违规违法调解的