安全生产与发展的关系

十年，从安全生产到安全发展 以人为本，安全第一。 人没了，发展就没有意义；不安全，发展就不可持续。 这十年，从安全生产到安全发展，再到安全发展战略，安全在社会经济发展目标中的 位置越来越高、分量越来越重。 这十年，从工厂、矿山突发事故的治理，到职业病的日常防治，再到普通居民周边安 全生活环境的营造，安全监督管理的领域不断延伸扩展，覆盖了人们生产生活的方方面面。 这十年，从事故总量，到亿元 GDP 事故死亡人数，我国的安全生产主要指标均出现大 幅下降，为社会和谐稳定提供了有力保障。 安全发展上升为国家战略 从来新挑战都是新机遇。 党和政府历来高度重视安全生产工作，为促进安全生产、保障人民群众生命财产安全 和健康进行了长期努力，做了大量工作。但进入 21 世纪以后，伴随着经济的发展、社会结 构的巨变，我国安全生产形势及社会心态都出现了新特征，传统的安全生产管理模式面临 重大挑战。 2002 年前后，经过改革开放 20 多年的发展，我国经济社会发展取得辉煌成就，也开 始面临工业化、城镇化中不可避免的世界性难题安全生产事故高发。国际相关研究表 明，当一个国家或地区年人均 GDP 在 1000 至 3000 美元时，该国家或地区处于安全生产事 故的上升期，年人均 GDP 在 3000 至 5000 美元时是高发期，只有当年人均 GDP 达到 5000 至 8000 美元时，才进入稳定期，当年人均 GDP 超过 1 万美元后，安全生产事故总体呈现 下降趋势。按照这一理论，我国当时正处于安全生产事故的上升期，局部省份甚至处于高 发期。现实也正如此，数据显示，1999 年至 2002 年的 4 年间，全国事故死亡总人数年均 上升约万人，2002 年我国安全生产事故总量高达 107 万起。 在社会心态方面，人们对生命、对安全的关注也空前提高。在计划经济时代，工矿领 域长期提倡“先生产、后生活”， “生产第一”。在有的国有大型煤矿，工亡矿工可以申报为烈 士，家属虽然悲痛，但仍觉得光荣。而进入新世纪，保护生命的呼声越来越强，发生矿难 的煤矿被人们称为“黑心矿” 、 “黑煤窑”。 痛定思痛，党中央、国务院不断要求全国各地政府、各部门深刻吸取教训，将安全生 产作为“极端重要的任务” ，切实加大工作力度，坚决遏制重特大安全事故频发势头。 2005 年 8 月，胡锦涛总书记首次提出安全发展的理念；同年，安全发展被写入党的十 六届五中全会文件； 2006 年 3 月，安全发展被写入了国民经济发展“十一五”规划纲要； 2007 年 10 月，党的十七大报告明确提出，要坚持安全发展； 2008 年 10 月，党的十七届三中全会强调，能不能实现安全发展，是对我们党执政能 力的一个重大考验。 2011 年，国务院 40 号文件将安全发展上升到国家战略的高度，首次提出要大力实施 安全发展战略； 2012 年 3 月，温家宝总理在政府工作报告中强调，要实施安全发展战略，加强安全生 产监管，防止重特大事故发生。 从“安全生产” 到“ 安全发展 ”，从“安全发展理念”进而明确为 “安全发展战略”，充分体现 了党中央、国务院以人为本、保障民生的执政理念，体现了党和政府对科学发展观认识的 不断深化和对经济社会发展客观规律的科学总结，体现了安全与经济社会发展一体化运行 的现实要求。 党的十六大以来，安全发展、安全发展战略已经成为党和国家践行科学发展观和构建 社会主义和谐社会的重要内容。在党中央、国务院的坚强正确领导下，通过全社会各方面 的共同努力，近年来，全国安全生产状况呈现总体稳定、持续好转的发展态势，全国各类 生产安全事故起数和死亡人数已连续 9 年实现“双下降”。尤其是“十一五”时期，安全生产 基本实现了国务院提出的到 2010 年全国安全生产状况明显好转的目标。 与 2002 年比较，2011 年全国安全生产事故总量显著下降，从一年发生 100 多万起事 故减少到 35 万起；事故死亡人数由近 14 万人减少到 7 万多人，下降了将近一半；亿元 GDP 事故死亡率从 1.33 下降到 0.173。尤其令人欣慰的是，9 年间，在全国机动车保有量 增加约 10 倍的情况下，而道路交通万车死亡率由最高的 13.7 下降到 2.8；全国煤炭年产量 从 14 亿吨升至年产 35.2 亿吨，翻了一倍多，而煤炭百万吨死亡率却由 4.9 降到了 0.56。 2011 年，安全生产事故总量、较大事故、重大事故、特别重大事故、反映安全生产水 平的主要相对指标再次出现“五个明显下降”，总体上实现了“十二五”安全生产工作的良好 开局。 安全发展大如天 十年来安全生产形势的可喜变化，得益于理论创新，更离不开将理论创新落实到安全 生产工作实践中。 党的十六大以来，我国在安全生产监督管理领域不断创新机制、出台措施、加大投入， 安全生产工作取得长足进步。 安全发展，投入是保障。 十年间，我国创新安全生产监管体制，投入人力、物力，建立了国家、省、市、县四 级安全监管机构，有些省还覆盖到乡镇这一级。而今，安监部门已经从过去经贸委的下属 部门，升格为正部级国务院直属机构，全国专门从事安全监管监察的人员将近 15 万人。 针对安全事故多发的煤炭生产领域， “十一五”期间国家每年投入国债资金 30 亿元， 用于扶持原国有重点煤矿进行安全技术改造。从 2004 年开始，我国在煤炭企业实施安全费 用提取政策，依据煤炭产量按月列支，强制用于完善和改进企业安全生产条件。至 2011 年 底，我国 26 个产煤省份的国有及国有控股煤矿累计提取安全费用 2474.76 亿元，累计使用 安全费用 2120.07 亿元，国有煤企长期积累的安全生产欠账得到基本解决。 利用各种安全资金，大批煤矿对瓦斯、水、火、煤尘等主要事故隐患进行安全治理， 我国煤矿“一通三防” 水平明显提升；煤矿还对矿井生产设备进行提升改造，一大批老化、 超期服役设备得到更新、更换。 科技投入为安全发展注入了新能量。十年来，国家安全监管总局组织实施了国家科技 支撑计划 13 个项目 72 个课题，重点推动了煤矿、危险化学品、交通运输等行业领域安全 生产的共性、关键技术的研发，取得了 100 多项先进技术成果，一大批安全科技成果得到 推广应用。通过实施“金安” 工程，全国建成了覆盖各省市和部分市县的骨干信息网络系统、 视频会议系统、IP 电话和远程培训系统，初步构建起安全生产信息化应用平台。煤矿信息 化建设、小煤矿机械化改造、非煤矿山中深孔爆破、运输车辆 GPS 定位、尾矿库在线监测 等一批关键技术被投入到生产经营中，企业的安全生产保障能力显著提高。 安全发展，责任制是灵魂。 十年来，我国制定一系列法律法规，逐渐建立了地方政府领导责任、综合监管和行业 监管责任、企业主体责任、社会监督责任“四位一体”的安全生产四级责任体系。为了落实 责任，安全生产事故行政问责制、安全生产控制考核指标、煤矿领导带班下井、大幅提高 安全事故死亡人员赔偿标准、重大安全事故挂牌督办等一系列政策措施陆续出台。自 2010 年国务院确立了对重大事故由国务院安委会挂牌督办的制度以来，国务院安委会已经对 146 起重大事故实行了挂牌督办，目前结案 96 起，结案率达到 66%。 责任到人、到部门、到企业，过去那种“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的局 面得以扭转。 2012 年 6 月 16 日，包括中国石油化工集团公司和国家电网公司在内的多家能源企业 联合发起安全发展北京宣言，承诺将安全生产放在企业发展首要位置，依靠科技进步改善 作业环境，同时积极推动安全生产标准化体系建设。 在山西大同煤矿集团，为杜绝因井下通风不畅而导致的瓦斯事故，煤矿号召所有职工 不论工种、岗位， “人人都是通风员”，全员保安全。 如今，安全生产“一票否决”制已经在许多地方的政务考评、人事任免中出现，全民“看 安全、说安全、为安全”的社会氛围日渐浓厚。 安全发展，法治是根基。 2002 年我国第一部安全生产法颁布实施之后，安全生产的立法工作明显加快，现 在为止，我国已经出台实施 14 部涉及安全生产的法律、19 部涉及安全生产的行政法规、 100 多部涉及安全生产的部门规章，此外各省、市、自治区也都出台了大量相关地方性的 法规。 依据这些法律法规，安全生产的监督管理制度、企业安全保障制度、安全生产行政许 可制度、安全设施“三同时” 制度，以及从业人员安全生产权利义务保障制度、安全管理人 员的资质认证制度和中介机构的资质认证制度、事故报告和调查处理制度等纷纷建立，安 全生产逐渐走入有法可依、有章可循的法制化管理轨道。 安全生产无小事，安全发展大如天。国家安监总局局长杨栋梁说，虽然十年来我国安 全生产形势取得明显好转，但仍应清醒看到，安全生产领域的问题和隐患还很多，形势依 然严峻，开展安全生产工作，要始终保持清醒头脑，牢固树立忧患意识。 目前，事故总量仍然过大，有效防范和遏制重特大事故的基础仍然薄弱，安全生产保 障能力仍然不足，职业病危害在一些领域还较为严重，这都是大力实施安全发展战略中需 要着力解决的突出问题。 “未来很长一段时间，我们既要遏制重特大事故，又要从源头治理， 解决制约安全生产的一些深层次矛盾和问题，同时还要积极应对新形势、新情况所提出的 一些新挑战。 ”杨栋梁说。 安全发展，不该有遗忘的角落 构建和谐社会涉及方方面面，推进安全发展，也不能漏掉一个角落。 保安全，重点行业领域是关键。 据统计分析，非法、违法生产经营行为是导致事故尤其是重特大事故的重要原因。对 此，我国已经连续 4 年在全国所有行业集中开展打击非法违法生产经营建设、治理纠正违 规违章行为（简称“打非治违”）专项行动，精心组织，重拳出击。在各地区、各部门、各 单位的共同努力下，全国因非法违法行为造成的较大以上事故比例逐年下降，已由最高时 的 70，下降到目前的 42。 瓦斯，是威胁我国煤矿安全的“头号杀手”。2005 年 2 月，国务院专门成立由财政部、 科技部、国土资源部等 10 多个部门和单位组成的煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，每年召 开一次小组会议，统筹协调解决煤矿瓦斯防治的重大问题。 小煤矿众多、矿权分散曾是制约我国煤矿安全水平提高的重要因素。2008 年我国开始 实施小煤矿整顿关闭计划，目前已经关闭小煤矿一万多家，我国煤矿总数已经由两万多个 下降到一万以内。通过资源整合和兼并重组，全国涌现出一批现代化亿吨煤炭生产基地， 不仅安全赶超发达国家，而且全员工效也比肩世界先进水平。 从 2005 年开始的煤矿瓦斯治理和小煤矿整顿关闭攻坚战，初步改变了煤矿安全生产落 后的面貌。 道路交通事故一直占我们国家事故总量的 82.5%，加强对道路交通的安全监管，是降 低事故总量、维护人民群众出行安全的重要举措。今年 7 月国务院专门下发关于加强道 路交通安全工作的意见 ，对客运车市场管理、规范客车驾驶员行为、车辆和驾驶员准入条 件等各个方面作出了明确规定。其中，明确规定要实行长途客运司机强制性休息的制度， 对行驶超过 1000 公里以上的且跨省的长途客车要限制线路，尤其限制夜间行驶的线路。 其他重点行业领域的安全监管也在加强。 “十一五”期间，通过开展安全专项整治，金属、 非金属矿产，包括铁矿、金矿、磷矿、石膏矿等非煤矿山事故起数、事故死亡人数分别下 降了 45%、47%；我国危险化学品道路运输安全监管联控机制及监控体系初步建立； 53% 的化工企业完成了搬迁任务；一批不具备安全生产条件的烟花爆竹生产厂点被依法关闭和 淘汰；民爆器材企业技术改造升级步伐加快，生产自动化水平和安全技术防范水平显著提 高；特种设备分类监管、重点监控和重大隐患挂牌督办已经实行。 今年，国家又启动了非煤矿山整顿关闭攻坚计划，将借鉴煤矿安全治理经验对非法、 违法和不符合产业政策的非煤小矿山进行整顿关闭。 事前预防、事后救援。十年间，我国安全生产应急处置能力有了较大提升。7 个国家 级、14 个区域级的矿山安全应急救援基地和救援队伍正在加快建设。依托中央企业及区域 大型企业的救援资源优势，各专业救援队伍及基地也正在积极建设之中。国家、省、市三 级安全生产应急管理机构体系初步建立，部分省市的安全应急管理机构已经延伸到县乡政 府，形成了比较完整的应急救援体系。国家安全监管总局与其他相关部门建立的应急联动 机制，实现了资源共享，信息互通，进一步提升了应急处置的快速响应能力。 在地震中，在特大冰雪灾害中，在各类突发事件现场，矿山救援队员的身影越来越多。 十年来，我国安全生产应急救援队伍及其指挥系统越来越多地承担起各种重特大、复杂事 故的应急救援任务。 对导致人员伤亡的突发事件重点治理，对危害职工健康的“慢性杀手”也不留情。职业 防治已被正式纳入安全监管范畴，针对新时期出现的新变化、新问题，十年间，我国修订 了职业病防治法 、制定了职业病危害项目申报条例等多项配套法规政策，出台了新的 防暑降温措施管理办法 。 如果说“安全生产” 还只局限于生产领域，那“ 安全发展 ”的范畴就延伸到了人民群众生 产生活的方方面面。 从 2004 年山东省济南市槐荫区青年公园社区向世界卫生组织申报“国际安全社区”开始， 这种以“人人都享受安全，人人都享受健康”、 “预防所有类别的伤害 ”为目标的“ 安全社区”就 开始在中国落地发芽。如今全国已有 700 多个区、街道、农村乡镇、大型企业等开展了“安 全社区”创建活动，覆盖人口 5000 多万。全国安全社区建设正以北京、上海等 9 城市为重 点，逐步向周边地区辐射，呈现出由沿海地区和省会重点城市，向内地、中西部地区发展