从结构调整看经济全球化对非洲国家的负面影响

摘要：20 世纪末的结构调整，是非洲国家在经济全球化进程的一次尝试和实践。通过对结 构调整的剖析，笔者得出的结论是：第一，在经济全球化进程中，非洲国家缺乏主动权， 处于一种十分被动的地位；第二，经济全球化对非洲国家带来的困难和挑战大于机遇和希 望。对此，非洲国家必须有充分的认识和准备。 关键词：结构调整；经济全球化；非洲；负面影响 经济全球化是指资本、商品、人才、服务和信息的跨国流动的规模和形式日益扩大， 生产要素按照市场的要求合理配置和重组，国际分工不断深化，世界各国经济相互依赖程 度不断加深的趋势。经济全球化是社会生产力发展的必然结果，因而也是无法逆转的历史 潮流。然而，经济全球化给不同类型的国家所带来的发展机会却是不均等的。由于西方发 达国家在世界经济中占据着统治地位，因此它们在经济全球化进程中发挥着主导作用，成 为最大的受益者；发展中国家，尤其是经济落后的非洲国家，在世界经济中长期处于弱势 地位，因而它们将面临着更多的挑战和风险。本文以 20 世纪末的结构调整为例，剖析经济 全球化对非洲国家所带来的负面影响。 一 自 1970 年代中期起，非洲国家的经济发展遇到了前所未有的困难：经济增长持续下降， 农业生产停滞不前，粮食危机日益严重，财政赤字迅速增加，债务累累，通货膨胀十分严 重。面对严峻的经济形势，1980 年 4 月，非洲统一组织召开了非洲国家特别首脑会议，并 通过了拉各斯行动计划，1980-2000(Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa，1800 2000)(以下简称拉各斯计划)。该计划指出，经济危机的主要原因是 西方长期的殖民统治造成了非洲国家畸形的单一经济结构，它严重依赖国际市场，在当前 的国际经济旧秩序下，这种经济结构制约了非洲国家的经济发展。为此，非洲国家大声疾 呼，“要求建立新的国际经济秩序”，并明确表示，“ 全部依赖原料出口的局面必须改变 为此，非洲必须制定自己的发展战略，并且坚定地贯彻执行。”非洲国家提出的发展战略是， “在社会经济发展方面，采用集体自力更生的方针，”“不断提高自给自足的程度， ”“实现非 洲经济一体化。”不难看出，拉各斯计划所采取的立场与非洲国家历来的经济发展战略 一脉相传。非洲国家获得政治上的独立后，为了建立和发展民族经济，减少对国际市场的 依赖，通过关税政策、建立和扩大国有经济成分、实施进口替代战略等措施，建立了相对 独立的经济体制。与殖民地时期相比，非洲国家的经济与世界市场的关系有所疏远。拉 各斯计划以集体自力更生的原则和非洲经济一体化的道路来发展经济，其实质还是力图 维护和巩固相对独立的民族经济体系，减少和摆脱对世界市场的依赖。 非洲国家的经济危机也引起了国际社会的关注。1981 年，世界银行发表了加快撒哈 拉以南非洲的发展：行动计划(Accelerated Development in Sub-Sahala Africa：An Agenda Action)。世界银行的观点与非洲国家大相径庭。世界银行认为，非洲经济危机的原因尽管 十分复杂，有历史根源、环境因素、外部原因等，但是其中最重要的原因，还是非洲国家 的经济发展决策的失误。世界银行指出：非洲国家“经济停滞与下跌的主要原因是不合理的 政策，它包括宏观经济政策和部门经济政策。”世界银行还指出，经济发展政策的不合理主 要反映在“大多数非洲国家缺乏按照国际通用标准所制定的政策。”比如无视世界市场的实 际情况而人为制定汇率；政府垄断对外贸易并实行保护性贸易政策；对效益低下的国有企 业实施种种保护等等。这些政策排斥市场的作用，程度不同地割断了非洲国家与世界经济 的联系，因而最终导致经济衰退，并促成了经济危机的出现。如何克服危机?世界银行和国 际货币基金组织认为，只有修正政策，进行结构调整，当经济结构能够推动“货物、劳务、 资本、劳动力和技术的国际流动迅速扩大时，经济发展的速度也能加快。”换言之，非洲国 家只有走市场经济的道路，加速与国际经济的融合，其经济才能迅速发展。为此，世界银 行提出了“结构调整方案” ，作为解决经济危机的药方。不久，国际货币基金组织也积极参 与其中，而西方国家则予以大力支持。 “结构调整方案” 要求非洲国家遵循的改革原则如下： 1.实行经济市场化，反对政府的行政干预 世界银行和国际货币基金组织认为，在非洲国家的经济生活中，政府的行政干预过多。 比如，在经济成分的构成方面，非洲国家不断增加投资，扩大国有企业的数量和经营范围， 使国有经济迅速膨胀，从而挤压私营经济的发展；在农业生产方面，非洲国家不但人为压 低农产晶(尤其是出口产品的收购价格 )，而且政府直接垄断了产品的收购和出口，从而挫 伤了生产者的积极性；在工业生产方面，为了推行进口替代战略，政府为国有企业提供各 种保护，降低企业所需原料和设备的进口税，阻止国外同类产品进入国内市场等。政府的 行政干预，使商品生产和市场机制受到扭曲，非洲国家的国内市场与国际市场的交流渠道 受到阻塞，它最终遏制了非洲国家的经济发展。在结构调整方案中，世界银行和国际货币 基金组织明确要求非洲国家“应该尽量减少对市场进行干预，”“ 减少国家对生产和私人经济 活动的干预，”强调采用各种手段来激活市场机制。 2.推行贸易自由化，反对政府对贸易的垄断 世界银行和国际货币基金组织认为，非洲国家的“贸易政策不合理(政府) 广泛应用 贸易或者非贸易壁垒抵制来自外部的竞争。”政府通过一系列行政措施，对贸易实行垄断。 对于出口的农产品，由政府规定收购价格，由政府设立的销售委员会统一收购和销售；对 于其他的进出口贸易，非洲国家实行进出口许可证制度和外汇管制制度；在对外贸易中， 许多非洲国家又推行保护主义政策和高关税制度。因此，在进出口贸易活动中，政府的意 志代替了市场机制，贸易活动受到政府的左右。结构调整方案要求取消政府对贸易的种种 限制，开放进出口贸易，使非洲国家的贸易转入自由化的轨道。 3.鼓励产业私有化，反对国有化 非洲国家建国后，为了发展独立的民族经济体系，投资建立了许多国有企业。世界银 行和国际货币基金组织认为，“国有企业占用大量的国家投资，但是回报率很低，有些甚至 是负数。对国有企业的财政支持，减少了为社会服务的基金，排斥了对私营企业的贷款。 为了改善国有企业的利润，政府采用高关税，设置非贸易壁垒，提供外汇、特别免税和其 他优惠政策。”但是结果“ 国有企业的业绩令人失望，其财政成为负担。”在结构调整方案中， 世界银行和国际货币基金组织对国有企业，尤其是亏损企业，提出了改造的方针，或关闭， 或实行私有化。由于非洲国家的私人资本数量有限，因此在国有企业的私有化的进程中， 加快了外资的进入。 根据上述原则，世界银行和国际货币基金组织在结构调整方案中提出了一系列改革内 容，其中包括财政政策、信贷政策、价格政策、汇率政策、外贸政策以及国营部门的改革 政策等。世界银行和国际货币基金组织力图通过推行经济市场化、贸易自由化和产业私有 化来改造非洲国家的现行经济，并以此培育商品生产和市场机制，加快非洲市场与世界市 场的相互融合，换言之，也就是加快非洲国家进入经济全球化的进程。 面对非洲国家的经济困难，拉各斯行动计划，19802000和加快撒哈拉以南非 洲的发展：行动计划提出了不同的解决方案。按理说，拉各斯行动计划，1980 2000更加贴近非洲国家的具体国情，但是由于受到经济危机和缺乏资金的压力，非洲国 家只得走上世界银行和国际货币基金组织所规定的结构调整之路。 二 1980 年代，大部分非洲国家接受世界银行和国际货币基金组织的条件，走上了结构调 整之路。然而，结构调整的实践并没有解决非洲国家的经济发展问题，相反，出现了许多 矛盾和困难。 第一，贸易自由化使民族工业发展受到阻碍 为了建立和发展民族经济，非洲国家在独立后采取了一些自我保护措施，例如提高关 税，对进出口贸易进行一定程度的控制等。在结构调整中，世界银行和国际货币基金组织 以贸易自由化为由，要求实行货币贬值、降低进出口关税、减少进出口限制等措施。由于 非洲民族工业和私人经济发展的起点低，与西方工业的发展水平差距大，因此，在西方保 护主义盛行的情况下，调整方案所倡导的贸易自由化政策给非洲民族工业发展带来致命打 击：非洲本地产品遭到了进口商品的大量排挤，民族企业受到了外资企业、跨国公司的严 峻挑战。同时，工业生产成本也因货币贬值引起的进口原料、设备、技术和中间产品价格 的上涨而大幅度增加，从而使一些企业因承受不了额外负担而面临困境。以服装业为例， 在贸易自由化的大旗下，西方的旧服装长驱直人，迅速占领非洲市场。赞比亚的情况具有 代表性，该国 1990 年进口旧服装价值 118.1 万美元，4 年后已达 688.1 万美元。旧服装对 非洲国家的服装业造成严重威胁，大量的服装厂倒闭，少数勉强维持的工厂，也是债台高 筑，负债累累。贸易自由化对非洲国家民族工业的发展和国家工业化战略以沉重打击。对 此，有学者认为，20 世纪 80 年代是非洲“非工业化的 10 年”，在这 10 年中，民族工业增 长缓慢，有些国家甚至还出现了负增长，其余的国家尽管勉强维持了制造业的增长，但增 长幅度也明显不如 60、70 年代。 第二，扩大开放却加深了非洲国家对外部世界的依赖 非洲国家独立后，殖民地经济仍有很大的影响。殖民地经济的内在本质特征决定了它 对外部世界的依赖性，而这种依赖性的具体表现之一则是对外部援助(资金、人才和技术等) 的 强烈需求性。非洲国家在独立后的经济发展中，对外部援助的依赖十分明显，而随着结构 调整中开放力度的加大，外部援助急剧增加，据统计，1960 年代非洲接受的外援年均 30 亿美元，至 1990 年代初，已经达到 180 亿美元。其中官方发展援助的数量 1970 年代为 42.9 亿美元，1980 年代为 120.5 亿美元，1985 年为 165.05 亿美元，1991 年为 181.1 亿美元。 非洲国家接受官方发展援助的数量占全球官方发展援助的比重也不断攀高，1970 年代为 19%，1980 年代初为 22%，1980 年代末为 30%，1993 年达 37%。非洲人口仅占世界人口 的 13%，1993 年由国际金融 机构和联合国提供的援助中，非洲占 45%，在欧洲联盟提供的 援助中，非洲占 64%。随着外援的规模和数量的扩大，外援在非洲 GDP 中的比例不断上 升，1960 年代初为 1.9%，1970 年代初为 2.9%，19831984 年为 5.0%，1994 年达 11%。 如果把这一数字与其他发展中地区进行比较，1986 年外部援助占非洲 GDP 的 6.3%，拉丁 美洲的同类数字是 0.4%，南亚为 0.8%，这意味着在非洲的 GDP 中，外援的比重是拉丁美 洲的 15 倍多，是南亚的近 8 倍。还必须指出的是，世界银行、国际货币基金组织和国际社 会为非洲提供的改革资金主要是商业贷款，最终仍需非洲支付本金，并且偿还高额利息， 因此非洲 20 世纪 80 年代的外债也如雪球般越滚越大。自 20 世纪 80 年代中期起，非洲已 开始出现向国际货币基金组织和世界银行的资金倒流。到 80 年代后期，非洲实际上成了上 述两个机构的资金提供者，因为非洲支付给两个机构的债务本息远远多于它从两个机构得 到的贷款。据联合国统计，1986 年至 1990 年间，非洲付给国际货币基金组织的本金、利 息和手续费比它从国际货币基金组织得到的贷款要多 30 亿美元；1991 年非洲从国际货币 基金组织得到的贷款为 8 亿特别提款权，而当年非洲偿还的款项却多达 11 亿特别提款权。 大量的外援进入非洲，固然给非洲带来了资金和技术，但是，非洲的经济发展对外部 援助的依赖日益加深，因此，一旦外部援助减少或者中断，非洲的经济发展将受到沉重打 击。换言之，对外援的依赖使非洲国家在经济发展中缺少自主发展的机会，而在相当程度 上取决于西方国家和国际社会的援助。因此，每当世界经济不景气，西方国家普遍紧缩银 根，或者因种种原因而使国际社会的援助趋于分流时，由于非洲所得的外援减少，其经济 发展立即会受到影响而出现下跌。许多非洲国家的领导人已经意识到这一点，几内亚比绍 的经济计划部部长卡尔道素(B.Cardoso)十分担心地说，“我们不能保证，现在( 指结构调整) 的外援，将来是否能继续提供?” 第三，鼓励经济作物的生产和出口与改造殖民地经济结构的矛盾 殖民地经济是依附于宗主国和西方市场的一种附庸经济，它是在殖民地特定社会历史 条件下的产物。非洲国家独立后，殖民地经济生存的基础已经消失，然而，由于历史的巨 大惯性，殖民地经济的影响还会继续存在，并发挥作用。以非洲国家产品的单一结构为例， 一、二种农矿原料产品的出口，是殖民地经济的典型标志，它使非洲国家的农业生产和产 品销售深深依附于国际市场，从属于西方国家的经济。因此，非洲国家在独立后，为了建 立和发展独立的民族经济，在改造产品的单一结构、逐步形成产品的多样化方面作了长期 不懈的努力，并取得了一定的进展。然而，“结构调整方案”完全忽视非洲国家的国情，一 味要求非洲国家扩大单一产品的出口；以此来增加外汇收入，平衡国际收支和财政赤字。 对于如何积极改造单一经济结构，结构调整方案却一字不提。按此办理，非洲国家经济难 以消除殖民地后遗症，发展民族经济的努力将付诸东流。此外，盲目扩大经济作物的生产 和出口，很容易使非洲国家陷入经济运行的恶性循环，即：经济作物的大量出口引发国际 市场上价格的下降，而出口收入的减少又促使增加出口，反复循环，不一而足。事实上， 在国际原料市场需求疲软和非洲贸易条件持续恶化的情况下，调整方案提出的增加出口建 议只会导致世界市场价格的下跌，造成增产不增收。如被誉为“非洲经济改革样板”的加纳， 在世界可可需求饱和和价格连年下跌的情况下，盲目增加可可的出口量，其结果是经济效 益大幅度滑坡。1989 年，加纳可可产量尽管比上一年增长 58%，达到 30 万吨，但因国际 市场可可价格从 1988 年的每吨 1800 美元降至每吨 1000 美元，可可出口收入 1989 年只有 8.158 亿美元，比 1988 年还减少 6520 万美元。 第四，结构调整产生了不安定因素 世界银行和国际货币基金组织要求对经营不善的国有企业实行私有化的改造，或者关 闭；对于政府管理部门，则进行精简。这些措施使大批在职人员失去了工作。以纺织业为 例，因为工厂倒闭而产生的失业人数，津巴布韦为 2 万人，乌干达为 5 千人，塞内加尔为 7 千人，肯尼亚达到 2.8 万人。据统计，因推行私有化，非洲国家的失业率上升 15%。为 了削减财政开支，在结构调整中，各国都对政府机构进行压缩。据 1996 年的统计资料，非 洲国家只有 1%是公务员，相比之下，发展 中国家的平均水平是 3%，发达国家的数字为 7%。 对于失业人员，政府缺少实际措施，帮助他们解决具体的生活困难。于是失业人员为了生 活而到处奔波，有时也采取一些过激行动。加纳的工商业工会(其成员覆盖了大部分国有企 业)在办公大楼前公开悬挂出一幅大标语：“国有企业，这是你们自己的，私营企业，那是 他们的。”这条标语充分反映出社会基层群众对于私有化的抵触情绪。此外，政府工作人员 大量减少，致使许多公共部门因缺少人手而无法应付日常工作，因而削弱了政府的管理职 能。1999 年，世界银行的一份内部报告披露，在被精简的政府工作人员中，40%的人后来 又不得不重新雇用。总之，世界银行和国际货币基金组织所设计的改造公共部门(含国有企 业和政府机构)的政策，冲击了非洲国家的原来秩序，产生了社会不安定因素，最终对非洲 国家的经济发展和政治稳定产生负面作用。 第五，结构调整对生态环境带来了不利影响 环境保护专家们对世界银行在结构调整中推行的大规模的建设项目，例如巨大的水坝 和发电站，提出了批评。他们认为，世界银行对结构调整的环境后果缺乏考虑。一些非政 府组织，如环境保护基金等，也强调指出，世界银行和国际货币基金组织虽然希望通过市 场的改革来促进生产的发展，但是却付出了巨大的环境代价。对于这些批评，世界银行和 国际货币基金组织反驳说，经济发展和环境保护之间并不一定存在相互冲突的消极关系， 相反，经济增长给环境保护以更多的财政支援。专家们通过调查，发现世界银行和国际货 币基金组织鼓励出口的发展模式，与破坏环境存在着直接的因果关系。许多非洲国家欠了 大量外债，为了支付本息，他们只能加紧扩大出口，以赚取外汇。由于发展中国家产品结 构单一，出口的产品大多直接来自自然资源，因此，扩大出口或者贸易自由化都刺激了对 自然资源的过度开发(如把热带雨林改造成农田 )。1985 年，肯尼亚环境和自然资源部长宣 布，该国 10 个地区的 1.7 万公顷天然森林将被开垦种茶，成为茶叶种植园。肯尼亚一边深 受缺柴之苦，一边为了增加出口，还在扩大伐林开荒。在科特迪瓦这个非洲最大的木材出 口国(1980 年木材出口收入为 3 亿美元) ，由于无节制的伐木和垦荒，其封闭林 (closed forest)面 积减少了 23；尼日利亚则由木材出口国变成了木材进口国；而喀麦隆以现在速度伐木， 90 年内将使森林消失。 第六，结构调整使贫富差距加大 有研究表明，结构调整鼓励出口的政策，在一定程度上导致了收入不平衡的加剧。政 策对于出口产品的倾斜，使生产出口产品的生产者获得更大的利益。于是，在农村地区， 大土地所有者主动调整生产格局，用其大部分土地生产出口产品，因此他们也就获得了更 多的利润。大多数农民由于占有的土地少，无法扩大生产规模，因此结构调整对他们而言， 收入不会有很大改善，相反，因为物价上涨等原因，农民的生活还不时下降。贫富的差距 更加扩大。专家们指出，结构调整要求减少政府开支，大多数非洲国家都做到了。但是， 削减开支是以减少教育、卫生保健的费用为代价的。这些措施对穷人的伤害更大，许多穷 人因此而失去了受教育和医疗的机会。 第七，结构调整伤害了非洲妇女的利益 非洲妇女在生产领域，尤其在农业生产中，历来发挥着重要作用。据估计，她们除了 繁重的家务劳动外，还承担了 6080%的农业劳动量，包括播种、除草和收割。由于非洲 许多地区还实行一夫多妻制，因此，非洲妇女在农村经济中的作用，甚至大于亚洲和拉丁 美洲的妇女。然而，非洲妇女在结构调整中却受到了伤害。 其一，结构调整力图使农业生产与市场发生更为紧密的联系。农业生产中商业化程度 的提高，推动了传统经济向现代经济的过渡，井引发了劳动力的重新分配。一些原先可以 在家中进行的工作，现在转移到专门的公司去完成。在劳动力重新分配中，男性明显占有 优势，因为与女性相比，他们接受教育的程度更高，家庭责任相对更少；相反，女性由于 承担生育和抚养下一代的责任，往往使她们更难离开家庭，外出工作。 其二，在传统经济中，非洲的男性主要负责经济作物的生产，而女性则从事用于家庭 消费的生产，诸如粮食生产等。结构调整为增加出口而大力鼓励经济作物的生产，在许多 地区，扩大了经济作物的生产面积，结果粮食生产的地位相应下降。在这种形势下，男性 的社会地位更加巩固，女性的地位进一步下降。 其三，削减政府开支，对妇女产生了消极影响。结构调整要求非洲国家的政府削减开 支，然而，被削减的部分主要是社会服务领域，这恰恰是与妇女关系十分密切的。比如， 裁减公务员和其他工作人员，结果是女性首当其冲，许多女教师、女护士和女公务员失去 工作。此外，一些社会服务由无偿变为有偿，或者服务费用的提高，都加重了妇女的负担。 联合国贸易与发展大会发表的1998 年贸易与发展报告中，以“非洲的增长与发展： 趋势与前景”为题，对非洲的经济作了主题分析。在论及结构调整时指出：“人们注意到， 尽管经过了 10 年之久的调整，几乎没有任何国家曾经成功地完成它的结构调整计划，恢复 持久增长。不断进行的和设完没了的结构调整计划说明；撒哈拉以南非洲国家被禁锢在调 整计划里，不能恢复自我持续的增长。”毫无疑问，联合国也已经看到了结构调整的负面影 响。 三 20 世纪末，非洲国家进行的结构调整，是在世界银行和国际货币基金组织的规划下， 通过贸易自由化、经济市场化和产业私有化的道路，把非洲的经济纳入全球贸易和金融体 系的一场经济改革运动。就其实质而言，结构调整也是非洲国家在经济全球化进程中的一 次实践和尝试，它提供了不少有益的启示。 第一，在结构调整中，非洲国家处于弱势地位，它们在强势集团(世界银行、国际货币 基金组织和西方国家)的强制下，被动地走上了改革之路。因此，非洲国家对于结构调整的 内容和进程没有发言权，而强势集团所规定的宗旨和目标，便成为非洲国家的行动指南。 非洲国家实施的结构调整是在世界银行和国际货币基金组织的指导下进行的。后者不 但制订了结构调整方案，规定了改革的内容和范围，更重要的是，提供了必要的资金。当 时许多非洲国家由于严重的国际收支失衡和外国官方、私人援助下降，财政形势十分严峻。 可以说，获得世界银行和国际货币基金组织的贷款是缓和财政危机的最有效的途径。而世 界银行和国际货币基金组织也正是利用了这一点。它们提出，非洲国家在申请贷款或者其 他经济援助时，必须接受世界银行和国际货币基金组织所提出的若干政策性要求，比如， 受援国必须推行以市场经济为方向的经济改革，而这些改革的具体措施和实施的时间表又 必须经由世界银行和国际货币基金组织认可。 非洲国家在结构调整中所处的弱势地位真实地反映了他们在经济全球化中的处境。第 二次世界大战以后，随着科学技术的飞速发展，世界各国的经济开放程度、经济的相互依 赖以及经济一体化不断加深，生产、贸易和金融的全球化加速进行。在经济全球化的浪潮 中，掌握主导地位的始终是西方发达国家。它们不但可以利用现行国际经济秩序(包括不平 等的国际分工、不平等的国际贸易体系和不平等的国际金融体系)中所占据的有利地位，而 且还占有资金、技术和人才的明显优势。相反，非洲国家由于历史原因，经济基础十分脆 弱，生产力发展水平低下，因而在世界经济格局中处于十分软弱无力的地位。它们仅仅是 现行国际经济体系的被动接受者，在重要的国际经济和金融组织(如联合国、世界银行、国 际货币基金组织、世界贸易组织等)中，非洲国家的参与程度很低，自然也缺少发言权。这 种格局决定了非洲国家在经济全球化进程中，只能听命子西方发达国家的指挥，基本上丧 失了自主性和自动性。更有甚者，如果长期以往，非洲国家在独立后获得的经济权力，也 有逐步丧失的可能。 第二，世界银行和国际货币基金组织的“药方”，没有解决非洲国家的实际经济问题， 相反，结构调整的实施，给非洲国家带来了新的矛盾和困难。 结构调整方案是世界银行和国际货币基金组织按照西方国家的经济运作规则制定的。 众所周知，非洲国家与西方发达国家相比，无论是经济发展的历史还是现状，都存在着很 大的差异。首先，就非洲国家的经济发展历史而言，由于殖民主义的侵略，非洲市场经济 的正常发展受到破坏，非洲被强行扭