关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议[1]

关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议 近年来，土地纠纷上访呈迅速上升态势，占上访案件的% 之多，不容懈怠。针对农村土地纠纷大量产生和恶化的现状，我 局对近年来的大量涉及土地纠纷上访案件进行了深入调研，通过 对这种现状的成因、目前的土地现状和存在隐患的分析，对其表 现形式和类型进行了划分，对现阶段主要问题进行了分析,提出 了处理纠纷和进行整改的建议和意见。 一、农村土地纠纷的成因 1、农民利益分化是纠纷产生的结构性根源。随着农村经济 体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资 建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，因此在 相当长的时间内，由此农村土地的增值成为必然。这几年土地承 包价格上涨十分明显，前几年一亩地承包价格是几十元，现在涨 到了每亩几百元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时 没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上 涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员， 因利益驱动心理不平衡产生纠纷。 2、地方政府职能错位是纠纷产生的体制性根源。在社会转 型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与农民 的关系上，表现为（1）有些政府行为不规范，对农民的自主经营 权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对荒碱地等承 包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益；（2） 有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的乡、村干部行政规范指导， 造成农村承包合同的订立和履行以及土地使用证书的发放和管 理中不必要的失误，导致纠纷的产生。 3、基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。这 一点在农村表现的尤为突出，乡村基层组织自律不严，民主法制 意识淡薄，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝 聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看所有土地使用权流转、 农地征用、及农村集体经济收益分配等纠纷，均是由于村基层组 织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有 召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民 主权利和财产权利而引起。群众的利益一旦受到损害，在本地难 以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选 择。 4、 过去农民法律意识缺位和淡薄和现在思想观念的转化是 纠纷产生的思想性根源。我县荒碱地较多，土地类型多，因为经 济、人口、土地现状，很多荒碱地没有开发，而县乡村各级组织疏 于对这部分土地的管理，以至多年来形成多种存在形式的现状， 有的农户自行开发种植、有的外村村民种植、有的被他人占用， 有的还存在土地界限不明确等问题。近年来，随着人口的增加、 土地的减少、经济的发展、外地人口的流入，县乡村及个人对荒 碱地逐渐进行了开发，土地收益和利用价值明显升高，而农村干 部和村民法律和管理观念意识较低，有的疏于管理、有的为些许 眼前经济利益随意发包，导致土地利用、承包比较混乱。近年来， 随着社会进步和普法工作的开展，农民的自我意识、土地主人翁 意识、法律意识大大加强，对土地收益有了更加深刻的认识，而 基层政府管理很不到位，没有很好的及时、认真落实土地承包长 期稳定的政策，结合土地现状和法律的脱节，致使农村土地纠纷 不断产生。 二、对目前土地纠纷主要问题的意见 （一）农村土地全面调整中产生纠纷的处理问题 在土地承包法实施前后，村委以人地矛盾突出并经大多数村 民同意为由对全村土地进行调整，有的村民特别是通过其他方式 已承包到较多土地的村民不同意土地调整，在村委将其承包的土 地分配给他人后，村民诉求继续履行合同。 对于此类案件区别情况，实践中分类作出如下处理： 对 于参与分地活动的当事人(一般是以抓阄方式分得土地)，并且各 农户已实际进行了耕种，判定已实际终止原合同，涉及的补偿或 者赔偿问题可另行主张，对于以其他方式承包的合同中约定违约 金的，按照法律事实对当事人做出赔偿或者补偿。 对于以家 庭承包方式承包的土地，承包方拒绝参与土地调整，要求种植原 承包地的，在村民未实际耕种前，原则上支持其诉求。但对于全 村村民已实际耕种的，要由村委会做出赔偿，赔偿数额一般按照 减少土地面积的纯收入与剩余承包年限的积；对于分配的实际土 地面积和土地等级并未减少和降低的，如承包方未种植实际分配 的土地，请求继续耕种原土地的，亦以合同终止为由不予支持， 赔偿数额按照未耕种土地纯收入与未耕种年限二分之一的积计 算。 对 于以其他方式承包的土地 纳入了土地调整方案的，承 包人参与了土地分配活动的，判定合同终止，参照承包方对土地 的实际投入和案件的具体情况(一般不超过 3 年的土地纯收益)由 村委会给予补偿，合同约定违约金的，按照违约金补偿。 客观地讲，以上司法处理是存在瑕疵的。按照土地承包法的 立法本意，对于以家庭方式承包土地来讲，承包期之内只要承包 人不同意调整，除非出现因自然灾害严重毁损承包地的、依法被 征用土地等法定情形，是不允许做出土地调整的，而且即便出现 了法定情形也只能做出个别调整。所以，严格按照法律规定处理 家庭承包方式承包土地纠纷时，发包方调整承包方的土地是不合 法的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，发包方应停止 侵害、恢复原状、赔偿损失。对于以其他方式承包土地发生的纠 纷，只要合同合法有效，承包方与发包方应全面履行合同。如发 包方拒绝继续履行合同，亦应给予赔偿，按照合同法的相关规定， 这种赔偿往往数额较大。但就目前农村的实际状况来讲，特别是 对于已实际耕种的情况来讲，如果不做出变通性处理，引发的后 果不堪设想。鉴于现实状况，我们选择了以上司法处理方式，这 不仅符合当前大多数农民的法律意识，而且对当事人来讲也是可 接受的。另外，需要说明的是，根据农村土地承包的发展，可在适 当时机按照法律本意通过判决将此类案件的处理予以确定。 （二）、 农业承包合同的效力认定问题 发包方或者多数村民要求确认合同的效力，或者在审理相关 案件中需要确认合同效力的情形。 此类案件涉及的是以其他方式承包的合同的效力问题。 原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力，特别是作为发包 方的村委会主张合同无效的一般不予支持。 多数村民因违反 民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方种 植 1 年以上的，原则上不予支持；承包方种植不足 1 年的，原则 上认定合同无效；投入不大的可予以适当补偿；有大量投入的，主 要针对承包费，必要时针对承包期限作出调整。 确认合同效 力后，如发包方主张增加承包费的，可视情增加。 合同本身 存在不明确之处，如“两委“成员口头答复，合同条款不全、原村 委会成员以个人名义出具答复意见等，此情形下，做出不利于合 同继续履行的解释。 我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依 据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。相关 法条有：土地管理法第 14 条第 2 款、第 15 条， 村民委员会组 织法第 19 条第 2 款第(5) 、(6) 项， 土地承包法第 18 条第 2 款 第(3) 项、第 27 条第 2 款、第 48 条第 1 款。如果发包方违反上述 强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并 根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。根据最高法院 关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)(法释 199915 号)第 2 条、第 25 条的规定，承包合同签订满一年，或 虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法 院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该 承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整