南宁市乡镇财政所职能转变研究

南宁市乡镇财政所职能转变研究 南宁市财政局 庄凯 黄燕 一、南宁市乡镇财政所的基本情况 （一）农村税费改革后南宁市乡镇财政所机构及人员结构情况 1乡镇财政所机构情况。九十年代以来，随着乡镇经济的快速 发展，乡镇财政所得到较快发展。截止 2004 年底，南宁市有乡镇财 政所 132 个，比 2003 年减少 1 个。 （因 2003 年南宁地市区划调整， 农村税费改革相关数字较难统计）。 2乡镇财政所人员结构情况。截止 2004 年底，全市乡镇财政 所在职人员 1250 人(其中专职人员 1085 人)，比 2003 年减少 16 人。 在性别上，男性 713 人，女性 372 人。在年龄结构上，30 岁以下 333 人，占全市乡镇财政所人员 30.69%；3040 岁的 541 人，占 49.86%；4050 岁的 187 人，占 17.24%；50 岁以上的 24 人，占 2.21%。在文化结构上，具有大专以上文化程度 761 人，占乡镇财 政所工作人员 70.14%；中专(高中) 文化程度 303 人，占 27.93%；初 中文化程度 21 人，占 1.94%。 （二）乡镇财政所的历史地位和作用 1乡镇财政所的建立。乡镇财政所作为财政体系中最基层的 一级财政管理机构，它的建立与乡镇政权的建立以及经济的发展 紧密联系在一起。建国初期，随着乡镇政权的建立，乡镇财政也随 之建立，但设立乡镇财政所则经历一个发展和变化的过程。50 年 2 代初期，为了组织财政收入，支援国家经济建设，发展和繁荣农村 经济，在乡镇一级设置了专职财粮助理员，协助公粮的征收等等。 1958 年，建立“人民公社 ”以后，财政管理体制基本上是 “统收统支” 的管理办法，财政的收支基本由县财政局管理，财务支出由“人民 公社”会计 定期向县财 政局报帐，这时期的乡镇财政还没有专职的 负责财政资金的监督和管理，收入由财粮助理员负责，支出由会计 负责。党的十一届三中全会以后，农村以推行“家庭联产承包责任 制” 为 核心的 农村改革，使 农村的生产经营和收入分配制度发生了 根本的变化，对农村基层组织建设也提出了新的要求。1983 年，国 务院在颁布的关于实行政社分开建立乡镇政府的通知中指出： “随着乡镇 政府的建立， 应当建立乡镇一级财政和相应的预决算制 度，明确收入来源和开支范围”。1984 年，各地相应“ 撤社设乡（镇）” ，建立了乡镇政府。随着乡镇政府的建立，各乡镇也逐步建立乡镇 财政所，使乡镇财政管理工作逐步纳入了正常的轨道。到 1994 年， 第八届全国人大第二次会议通过的中华人民共和国预算法第二 条明确规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、 直辖市，设区的市、自治州，县、自治县，不设区的市、市辖区，乡、 民族乡、镇五级预算。这些为乡镇财政的存在与发展提供了法律和 政策依据，也表明了乡镇财政机构存在的合法地位和政策依据。 2乡镇财政所的职能。财政所是乡镇政府综合管理乡镇财政 收支、主管财税政策、实施财政监督、参与对全镇国民经济进宏观 调控的职能部门。建所初期，根据广西壮族自治区乡（镇）财政管 理试行办法的有关规定，乡镇财政所的主要职责范围是：认真贯 3 彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经 制度，遵守财经纪律；负责有关国家预算内收入和支出的组织与管 理，负责乡（镇）政府各项预算外资金和国家规定物自筹资金筹集、 分配的组织管理工作；协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制 度，研究生财、聚财、用财之道，搞好经营管理；严格执行国家财政 预算、决算制度。按期编制预算、决算、报经乡（镇）人民代表大会 审查，并报上级市、县人民政府批准；按照国家下达的国库券任务， 积极组织全乡（镇）各行各业努力完成认购、交款任务等等。 随着经济的发展和政府职能的不断转变，乡（镇）财政所的职 能也不断进行调整：贯彻执行国家财政、税收有关方针政策，执行 预算、财务、会计等方面的法律、制度，拟定和执行乡镇与单位以 及国家与企业的分配政策；编制乡镇年度预（决）算草案并组织执行， 向乡镇人代会报告财政预（决）算；负责财政资金的调度；管理和监 督各项财政专项资金、有关项目投资、科技、环保等基金并负责办 理资金的拨付；审核、管理和监督乡镇和乡直单位财政各项支出， 审核、管理和监督乡镇和乡直单位预算外资金和各项资金；贯彻实 施国家农业税收法令，组织农业税收的征管和负责财政对农业税 收入的管理工作、负责管理乡镇财政支农资金、农业综合开发项目 资金，及时向县局报账；监督和管理乡镇会计工作，指导和监督乡 镇会计业务；负责管理乡镇国有资产的清产核资；监督财税方针政 策、法律法规的执行情况；负责乡镇财政收支稽查工作，实施财政 收支违规违纪行政处罚，提出加强财政管理的政策建议；负责财政、 税收政策法规的宣传工作；规范村级财务管理，加强对村级财务的 4 指导和检查；负责国家各种对农民政策性补贴资金的发放，规范操 作、加强督查；按财政体制税收划分比例，按月编制财政收入进度 表，为乡镇提供决策性数据；做好财政周转金的回收工作等等。 3乡镇财政所的历史地位和作用。 （1）乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级 政权履行政治、经济和社会管理等职能提供基本的财力保障。 乡镇政权作为国家设在农村的一级 基层政权组织，它在巩固和 加强自身政权建设，发展区域经济，提供文教卫生和维护农村辖区 社会治安等方面的社会公共需要上，无一不是以一定的财力作保 证。特别是进行经济建设更需要投入大量的资金。这些资金的来源， 一部分是国家的财政拨款或银行贷款，另一部分则需要乡镇政府 自行筹集予以补充。这些资金的筹集、分配以及对使用情况进行的 财务监督等工作，都需要由乡镇财政来完成，任何其它部门无权也 不可能代行其职责的。据统计， “九五” 至 “十五”（到 2004 年）的九年 期间，南宁市乡镇财政预算内支出达 295554 万元，主要用于乡镇 政府履行政治和社会服务职能，其中，文教卫生事业费支出达 127458 万元，占乡镇支出的 43.13%；农林水事业费 11881 万元， 占乡镇支出的 4.02%；行政管理费支出 48877 万元，占乡镇财政支 出的 16.54%。 以上统计数字只是反映了乡镇一级财政预算内资金用于乡镇 政府发展农业及行政事业支出的基本情况。但实际上近十年来，国 家财政预算内拨款用于乡镇发展农业及行政事业经费支出是远远 5 不够的，如乡镇范围的人员经费特别是其中占很大比例的农村教 师工资开支，有部分是靠乡镇财政用统筹资金解决的。可以说，为 了保证农村公益事业发展，特别是农村义务教育发展的需要，稳定 乡镇的政治和社会环境。保证乡镇政权的正常运转，乡镇财政已经 发挥了重要作用，做出了重大贡献。 (2)乡镇财政是促进农村经济发展和实现农业现代化的重要力 量。在贯彻国家对农村的各项方针政策，促进农村经济发展和实现 农业现代化的历史进程中，乡镇财政肩负着重要的历史使命。其主 要作用体现在以下几方面：一是组织资金，增加对农业的投入。 从当前我国农业资金投入的实际构成来看，农村集体经济组织和 农户投入是主体，国家资金起导向作用，其他资金则是补充。因而 充分发挥国家财政资金的导向作用，带动其他资金投入农业是增 加农业投入的有力手段。在这方面乡镇财政是大有作为的。它可以 根据本地区发展农业的需要，通过安排预算内、预算外资金，直接 为发展农业做出贡献。同时通过财政资金的导向作用，引导农民和 其它方面增加对农业的投入。此外，国家财政支农资金的很大一部 分是投放在乡镇及乡镇以下的，乡镇财政对这部分资金使用，要进 行项目论证和跟踪问效等工作，它所发挥的监督管理作用是县级 财政和其他主管部门无法替代的。二是紧紧围绕中央决定，积极扶 持贫困农民脱贫致富。近年来，我市乡镇财政干部紧紧围绕国家扶 贫攻坚计划，发挥财政部门联系面广、信息灵的优势，采取包村、 包户、包扶生产项目等办法，通过支持生产资金，提供市场信息， 6 帮助农民发展农副业生产和办乡镇企业，积极为这些地方的农民 脱贫致富服务，取得了显著成绩。 （3）乡镇财政是国家财政的重要组成部分，是县级财政的基础。 一是从乡镇财政组织财政收入的能力上看，从成立乡镇财政所以 来，随着我国农业和农村经济的稳定发展，南宁市乡镇财政预算内 收入不断增长。 “九五 ”期间，乡镇财政组织 的财政收入为 176113 万 元，比“八五 ”期间增 长 108.94 %，“十五” 期间(截止 2004 年)，乡镇财 政组织的收入 130596 万元，比“九五期 间” 下降 25.85%。下降的原 因是由于农村税费改革取消农业特产税和逐步取消农业税。二是 从乡镇财政收入占县级财政收入的比重看， “九五” 期间，乡镇一般 预算收入占县级一般预算收入的比重达到 51.96%，呈现“半壁江山” 之势。这充分说明乡镇财政对地方财政影响举足轻重，是县级财政 的稳固基础。 二、乡镇财政所现行职能的分析 （一）乡镇财政所职能弱化 1乡镇财政运行困难。一是财政收入增长乏力，可支配财力不 足。目前，我市乡镇财政收入主要依靠“农业三税” ，而农村税费改 革后，特别是明年将在全国全部免征农业税，乡镇财政收入逐年减 少。2002-2004 年六县乡镇一般预算收入分别为 24717 万元、25716 万元、14015 万元。而且农业税收比较零星分散，征收难度大，成本 高，财政增收的潜力很小。从可用财力看，2002-2004 年乡镇可用 财力分别是 39055 万元、46737 万元、43692 万元。二是随着各项改 7 革的不断深入，财政供给的范围越来越广泛，财政需求系数大大增 加，除了国家出台的增资政策外，医疗保险、养老保险、失业保险、 下岗职工生活保障制度的建立，都要求增加财政支出；与此同时， 农业、教育、科技等支出要按法定要求增长，还有城镇交通、电信 等基础设施建设投入资金也要逐年增长。由于财政收入锐减，而财 政支出呈刚性增长，财政正常运行十分困难。 2乡镇财政负债沉重。据统计，2002-2004 年乡镇债务分别为 49013 万元、49422 万元和 49602 万元，分别是当年乡镇一般预算 收入的 1.98 倍、1.92 倍和 3.54 倍，是当年乡镇可用财力的 3.59 倍、 3.49 倍和 4.92 倍。按南宁市六县 96 个乡镇计算，2004 年平均每个 乡镇负责逾 500 万元。此外，乡镇政府还有一些已经发生但没有统 计在内的村级债务、乡镇企业债务等，隐性债务也有相当的数量。 目前，乡镇政府债务已进入还债高峰期，巨大的债务已远远超出了 乡镇财政的承受能力，不仅严重影响了乡镇财政预算的正常执行 和收支平衡，而且直接威胁到乡镇的工资发放和机构正常运转，加 大了乡镇财政的困难和风险。 财政赤字是乡镇政府债务的重要组成部分。近年来，乡镇财政 赤字面广数额大，并呈现逐年增加的态势。2002-2004 年，财政赤 字乡镇个数分别为 73 个、55 个、56 个，乡镇财政赤字累计金额分 别为 6655 万元、5832 万元、7943 万元，赤字面分别是 74.45%、55.56%、58.33%。财政债务和赤字风险，是当前乡镇财政 的沉重包袱，直接关系到乡镇经济的发展，财政的正常运转和基层 政权的巩固，以及广大农村社会的稳定问题。 8 （二）乡镇公共产品和公益事业资金短缺 农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面 向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农 民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费， “村提留” 中的公积金 被剔除出去，由村民按“一事一议” 的办 法筹资。这样，在分税制改 革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收 费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“ 三乱” 之源头，乡镇财政 预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入同时大量 削减的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面” ，“三个缺 口” （预 算内缺口、 预 算外缺口及自筹资 金缺口）成为乡镇政府正常 运作的桎梏。具体表现为： 其一，农村义务教育经费严重不足。农村义务教育的经费主要 来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统” 中 的一项，即“ 教育附加 费” ；三是向农民征收的 “教育集资”。而农村 税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统 筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投 入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经 费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种集资和收费得到了 农民的支持，但是由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作 用很大，将其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面 影响不可低估。虽然各试点地区对教育体制进行了相应改革，乡镇 教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解 决教师工资的拖欠问题。但是，多数地方仍由各乡镇全部或部分解 9 决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的 足额发放。同时，由于原来专款专用的教育统筹改为农业税后很难 保证全部用于教育，而可能用于行政人员的工资发放，致使教育的 基本建设资金可能再次被挤占。 其二，行政管理费支出压力增大。乡镇行政管理费支出包括乡 镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会 秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构 改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费 来维持运转的乡镇机构致命的一击！农村税费改革“革” 了乡镇机 构收费的“ 命” ，日后如何保 证足够的资 金维持机构运转便成了一 大难题。 其三，农村基础设施建设支出缺口较大。农村税费改革取消了 乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财 政预算，村级道路的修建，则通过村民“ 一事一议” 方式加以解决。 对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建 任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支 付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严 重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不 太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出， 税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自 1998 年起，中央和 地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移 支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费 权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大 10 部分乡镇都无力解决配套资金。 其四，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。目前，我国 除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给 予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停 留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出 体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农 民的统筹资金。税费改革后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移 支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属 优抚、五保户供养都将出现资金缺口。 其五，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。税费 改革前对这方面的资金投入本来就很有限，改革后更是“巧妇难为 无米之炊” 。 （三）乡镇财政所职能转变滞后 1职能转变难到位。乡镇财政所的职能应由管理型向服务型 转变,而要真正成为服务型机构,必须要有适当的财力保障。适当的 财力保障是制约乡镇财政所职能转变真正到位的“瓶颈” 。但由于 目前只是开展税费改革,即取消特产税和农业税,是“单枪匹马” 的改 革，与之配套的改革尚未整体推进并真正到位，乡镇财政所职能转 变很难到位。 2机构撤并、人员消化缓慢。任何的改革都是要付出成本的， 对乡镇财政所职能的转变也不例外。由于改革的成本支付主体尚 未明确，加上机构撤并、人员消化等改革都要触动得益者的既得利 益，改革任重道远。 11 3. 少数财政干部出现涣散、消极等待的现象。农村税费改革 后，过去长期围绕税费转的乡镇组织收税收费的基本职能已经转 移或消失，其他行政职能也逐渐淡化。在这种情况下，现行的许多 旧机制已经无法适应新形势的需要。要调查中，大多数财政干部能 够主动适应整体形势和个人角色的变化，积极探索新的工作思路 和方法，工作出现新的气象。但也有一些财政干部产生了失落感， 心里没底，茫然无措，打不起精神，不知道下一步该干什么。少数 干部表现出畏难情绪，出现涣散、消极等待现象。 （四）职能交叉错位。主要表现在乡镇财税机构不配套。现行的 乡镇财政与税务机构设置与管理不同，财政所按行政区划设置，税 务所按经济区划设置，财政实行横向管理，税务实行垂直管理，当 地财政所既不管当地税务部门的人员，又不管财、物，却担负着地 方财政收入组织任务，责权利脱节，加大了协调和组织收入的难度。 三、转变乡镇财政所职能的重要性和紧迫性 （一）转变乡镇财政所职能是适应农村税费改革和完善社会主 义市场经济体制的需要。 乡镇财政是乡镇政府直接用来管理乡镇经济和社会发展的重 要手段和杠杆，不仅要为乡镇政府履行职能提供财力保证，而且还 要为地方财政乃至全国财政的良性运行奠定基础。在我国市场经 济发展过程中，财政要履行好社会管理和监督职能，覆盖农村社会 经济生活，密切国家财政与农村经济的联系，拓宽理财领域，加快 作用工农业现代化建设步伐，都 12 离不开乡镇财政作用的充分发挥。但由于农村税费改革后，乡镇一 级财政的职能大大削弱，可用财力大为减少，因此，转变乡镇财政 所职能以适应新时期的农村变革的需要显得非常迫切。 （二）转变乡镇财政所职能是强化乡镇财政所职能的需要 大力发展农村社会主义市场经济，客观上要求乡镇财政发挥 重要而有力的作用。但乡镇财政重要作用的发挥是有条件的，其中 一个十分重要的条件就是必须强化实践中已经弱化了的乡镇财政 职能。乡镇财政职能是乡镇财政得以发挥作用的内在基础，乡镇财 政职能弱化和其职能体系不健全，乡镇财政就不可能发挥重要作 用。因此，为了使乡镇财政在全面振兴农业、壮大农村经济实力， 实现“ 强乡 富民” 的实 践中发挥应有的重要作用，必 须适应发展农 村社会主义市场经济对乡镇财政提出的客观要求，大力加强新时 期财政建设，尽快转变乡镇财政职能以致全面强化。 （三）转变乡镇财政所职能是加快构建农村公共财政体系的需 要 农村税费改革后，乡镇财政从“收钱” 转 向了“发钱”，乡镇政府 也从管理型转向了服务型。今年以来，党中央、国务院颁的一系列 涉农文件中的一个突出特点，就是要让公共财政的阳光照耀农村。 在构建和谐社会的框架内，适应农村市场经济发展需要，按照“多 予、少取、放活”的原 则，改变农业和农 村经济在资源配置和国民收 入分配中所处的不利地位，加快建立农村公共财政，实现农村公共 品供给机制创新，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，不仅是 13 大势所趋，而且势在必行。 （四）转变乡镇财政职能是进一步规范农村财务管理的需要。 农村税费改革后，随着乡镇财政收入的减少，上级财政扶持 “三 农 ”的项 目和资金将越来越多。要保证对扶贫移民、天然林保护、 重点村建设、农业综合开发、农村社会保障、专项转移支付等为农 民造福的项目和资金能更好地发挥效益，需要从立项、申请、拨付、 使用到结算都要直接参与、全程服务。因此，需要尽快转变乡镇财 政职能，以服务“三 农” 为根本宗旨，进 行严格的监督和管理。 四、乡镇财政所职能转变的有利条件 （一）乡镇财政所拥有一支整体素质良好的队伍 多年以来，我市各县财政部门非常重视对乡镇财政干部的建 设，通过加强学习、教育和培训工作，加强作风建设和廉政建设， 造就了一支作风过硬、业务精良、纪律严明的整体素质良好的队伍， 为转变乡镇财政职能转变打下了坚实的基础。 （二）乡镇财政所人员有熟悉涉农的工作经验 在多年的“摸爬滚打 ”中，乡镇财政干部 对农村情况比较了解， 熟悉“ 三农 ”政策，业务 熟练，跟村干部关系融洽， 对转变财政所职 能具有得天独厚的优势。 （三）有成功的经验可以借鉴 农村税费改革后，全国各省市因地制宜，纷纷开展转变财政所 职能改革试点，取得了一定的成绩，积累了一些经验，给我市乡镇 财政所转变职能提供了借鉴和学习的平台。 14 五、转变乡镇财政职能的对策和建议 农村税费改革是我国农村的一项深刻变革，农村的经济发展 任务和环境、基础财源，农村经济社会管理任务，国家和农民的关 系都发生深刻的变化。在这场变革中，乡镇财政所应及时转变职能， 尽快明确职能定位，构建农村公共财政体系，更好地为农村和农民 服务。 （一）明确农村税费改革后乡镇财政所的职能定位及主要职责 转变乡镇财政职能，最终建立完善的乡镇财政制度，首先应正 确、合理地确定乡镇财政的职能。根据社会主义市场经济的内在要 求，乡镇财政的职能包括资源配置、收入分配、调控经济和监督管 理等四个方面。 1资源配置职能：就是将一部分社会资源（即国内生产总值或 国民收入）集中起来，通过财政资金的再分配，由政府提供公物品 或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会 资源配置效率的最优状态。 2收入分配职能：是指政府财政收支活动对各个社会成员收 入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。 其实现方式有四种：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限； 二是规范工资制度；三是税收调节；四是通过转移性支出，如社会 保障支出、救济支出和补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生 活和福利水平。 3调控经济职能：是指通过实施特定的财政政策，促进较高的 15 就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。 4监督管理职能：财政监督贯穿于财政运行和预算收支的全 过程。通过对宏观经济运行的监督管理，为经济正常运行创造良好 的市场环境；通过对微观经济运行的监督管理，规范经济秩序；通 过对国有资产营运的监督管理，主要是实施价值形式的监督管理， 实现国有资产的保值和增值；通过对财政工作自身的监督管理，不 断提高财政分配效益和财政管理水平。 乡镇财政所的主要任务是：贯彻执行有关财政的方针、政策和 法规，负责管理、核算、反映辖区内预算内外资金活动，负责乡镇 耕地占用税、契税、烟叶农业特产税等税收的征收管理；办理乡镇 事业单位的资金结算、会计核算、会计档案及政府机关单位财务的 各项日常业务；编报各单位经费收支计划和预算外资金收支计划， 调解资金并负责征收政府调控收入，参与制定本乡镇重要的财政 经济管理办法。其具体职责为：一是支持农村基础设施和公益事业 的建设；二是负责支农资金的预算安排和监督管理使用；三是管理 和监督政府预算单位的收支，保证基层政权的正常运转；四是负责 种粮补贴资金的发放；五是负责村级财务管理；六是征收耕地占用 税、契税、烟叶特产税等税收；七是负责农村五保户等优抚对象救 助金的发放及农村合作医疗资金的收取和管理。总之，社会主义市 场经济条件下的乡镇财政所职能要适应县乡政府职能转变的需要， 从主要管理财政收入向管理公共财政支出转变，从管理向服务转 变，更好地服务于确保基层政权正常运转和解决“三农” 问题。 16 （二）推进乡镇财政所职能转变，构建农村公共财政体系 1结合自治区以下财政体制改革，合理确定市、县（区）和乡镇 的财政权和事权，改革县和乡镇财政管理体制。 一是规范事权和支出责任的划分。应按照预算管理级次理顺 分配关系，使每一级政府所拥有的财权与相应承担的事权相一致， 使事权与财权相统一，尤其是事权的划分需进一步细化和具体化， 使乡镇一级政府只承担本级财力所能完成的职责。二是积极创新 机制，调整支持方式，加大对乡镇资金、政策的投入，为乡镇经济 的发展提供强有力的体制支撑。按照中共中央、国务院关于进一 步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见和自治区 党委、政府关于加快县域经济发展的决定的要求，积极调整财政 资金在城乡的分配格局，进一步加大对乡镇的资金支持力度，特别 是增加农业综合开发、农业科研、公益性农业技术推广、农民职业 技能培训、小型农田水利建设、扶贫开发良种补贴和农机具购置补 贴资金等“ 三农” 的投入。同 时，进一步整合支持 乡镇经济社会发展 的各项专项资金。三是调整和完善市对县财政体制。完善市对县财 政体制，逐步建立稳定的农业投入增长机制，落实新增教育、卫生、 文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定。加大对县对乡镇 财政体制调整工作的指导力度，督促县级财政部门完善县对乡镇 财政体制，合理划分县乡收入，调动乡镇政府发展经济增加收入的 积极性，财力分配适当向乡镇倾斜，确保乡镇财力稳步增长。要大 力推进乡镇财政管理方式改革试点，对经济欠发达、财政收入规模 17 小的乡镇，可以积极探索试行由县财政统一管理其收支的办法；对 一般乡镇，原则上都要推行“乡财县管乡用” 的财政管理方式，在保 证乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，采取 “预 算共 编 、账户统设 、集中收付、采购统办、票据统管” 等管理方 式。四是拓展和完善相关激励奖励政策，将激励奖励性补助与地方 财政收入增幅、收支平衡、消化赤字、按期归还政府债务等指标挂 钩，调动各级地方政府努力发展经济，大力培植财源，增收节支， 保工资、保平衡的积极性。激励和督促乡镇积极调整支出结构，清 理财政供给范围，压缩一般性支出，在确保当年财政收支平衡的基 础上，千方百计消化财政赤字。 2强化乡镇财政财务管理，加强监督检查。 加强乡镇财政财务管理，切实抓好乡镇行政事业单位的资金 结算、会计核算、会计档案等财务日常工作，为乡镇政府当好家理 好财。一是认真做好乡镇代理会计工作，严格按照会计法规定， 健全财务管理、财务公开制度，严格执行“ 一支笔” 审批制度。二是 编制县乡财政综合预算和零户统管，统筹安排使用县乡政府财政 性资金，硬化县乡财政预算约束，没有预算不得随意开支，对不合 法的开支要及时制止，对不合规的发票要求其及时整改，严禁出现 白条报账。三是清理和化解县乡政府债务，严格控制新增债务。四 是拓展财政监督范围，加强财政法制建设和财政监督队伍建设，将 财政监督贯穿于县级预算编制、预算执行、预算监督的全过程，重 点对税费征管、税收随意减免、违规退付、偷逃税款、混库、重点支 18 出、专项支出和大型项目支出等的违纪问题进行监督检查。五是积 极推行乡镇财政决策民主化、财政政务公开、领导离任财政财务审 计等制度；对财政投资的乡村建设项目实行公示制度，通过招投标、 资金跟踪监督和项目后评估等办法；对农民职业技能培训投入采取 补助、培训券、报账制等方式；努力提高资金的使用效率。强化乡镇 人大对财政工作的监督，杜绝“政绩工程” 、“形象工程”，建立科学 规范的乡镇理财绩效考评体系，确保理财行为的民主化、规范化， 提高财政资金使用的安全性和有效性，防范财政风险。 3加强村级财务管理，完善村级财务管理制度。 加强对村级收支核算、村干部补助工资的发放、农村税费改革 后村级运转经费的供给及管理。积极推行“村账乡管” ，在保证村集 体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提 下，各村的收支活动由财政所统一核算，统一管理，村实行报账制， 规范村财务收支行为，确保基层政权的正常运转。在“村账乡管” 中， 财政所要分村立户建账，做到旬清月结，并将结账后的情况反馈到 村，张榜公布，接受群众监督。 4建立农村公益事业和基础设施的筹资机制。 农村税费改革后，除了工商税，乡镇政府可支配财力大幅度减 少，公共支出大部分需要县级财政补助。就我市各县目前的财政状 况而言，县财政的转移支付只能保证工资和政权运转，对举办公益 事业根本无能为力。虽然农村税费改革以来，国家为了兴办农村公 益事业，推行“一事一 议” 筹资筹劳制度，但由于 农民不富裕、不善 19 合作，出现“事难议 、议难决、决难行” 。为了推进公益事业建设，不 断完善“一事一 议” 筹 资筹劳，严格界定在村民直接受益的村内集 体生产公益事业范围之内，坚持群众自愿、量力而行、上限控制、 贫困户适当减免的原则。进一步探索和完善“一事一议” 议事规则、 程序和相应约束机制，重点解决“事难议、议难成、成难行” 和将“一 事一议”作 为固定收 费项目向农民摊派等问题。通过完善程序，制 定村规民约，教育农民提高公民意识，对“一事一议” 实行“民办公 助” 、“以奖 代补”等办法进行引导和规范，例如对于村组通过“一事 一议”办成的公益事业，由自治区财政按照一定数额给予村级补助， 从而保证农村公共事业的需要。 同时，探索筹资多元化，特别是鼓励个人、私营企业出资参与 农村公益事业和基础设施建设，缓解乡村公共品供求矛盾。通过制 定一定的税收优惠政策、利用冠名权和建碑立传、切实解决乡村公 共品建设上有突出贡献的个体和私营企业在发展过程中遇到的一 些困难、提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企 业主的社会地位等多种形式鼓励个人、私营企业出资参与农村公 益事业和基础设施建设。 5逐步统一城乡税制。 农村税费改革所要达到的目标，就是要按照建立公共财政体 制和现代税制的要求，逐步取消一切不应由农民负担的税费，使农 民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，创造条件逐 步实现城乡税制统一。一是逐步把农民的税收负担纳入统一的税 20 制体系。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单 独征税的税种后，在确保农民休养生息的前提下，时机成熟之际， 可以考虑对农民征收所得税。同时，还可以把农产品纳入增值税体 系。二是制定对农民的税收优惠政策。在统一的税制下，在税收政 策上对农民有所倾斜，把“以税惠农” 作 为今后财政对农民支持的 一项重要政策。三是加快税制改革步伐。进一步深化税制改革，推 进增值税由“生产型 ”向“消费型”转变，改革房 产税、城镇土地使用 税、车船使用税等税种，统一内外资企业税制，调整计税依据、税 率，扩大税基，增强税收收入的弹性，使税收收入随经济增长而同 步增加。适当赋予自治区级一定的税收立法权，通过开征新的税种， 完善地方税体系，使乡镇建立起税收随经济结构、财源结构的变化 而稳定增长的机制，增强地方政府调控经济的能力。 6完善和规范财政转移支付制度。 转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政 困难的一项有效措施。分税制条件下，中央对地方特别是对县乡的 财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品 和服务时的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县 乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。因此， 要不断完善自治区对下转移支付办法，加大自治区对困难县的转 移支付力度。一是按照确定基数、转移支付补助与收入增长挂钩、 鼓励先进、鞭策后进的思路，建立激励型财政转移支付机制。二是 可考虑对特困县建立最低财力保障机制，即对一些特困县保证工 21 资发放和机构运转所需的最低财力缺口，通过自治区的转移支付 补平，在此基础上将剩余的转移支付资金再按因素法进行分配，用 于均衡各县的公共服务差异。三是完善县区财力、支出标准、财政 供养人员的计算方法，尽可能接近各县区实际情况，解决县区实际 困难。四是在实施激励型财政政策的基础上，自治区财政每年应安 排一定的资金，集中对少数财力薄弱的乡镇适当给予补助。自治区 应按核定的财力薄弱乡镇数量平均每个给予一定的补助，财力薄 弱乡镇的比例可实行从第二年起每年递减一定百分点的办法，并 要求县必须达到上级下达的并镇目标才能获得财力薄弱镇（乡）补 助，并镇后自治区补助应不减。五是鼓励市本级对乡镇实行财力性 转移支付。对市本级为弥补乡镇政府财力缺口、缩小市县间财力差 距而实行的新增财力性转移支付，自治区应给予一定奖励。六是建 立帮助乡镇解决财政困难的约束机制和配套措施。进一步整合支 持县乡经济社会发展的各项专项资金和财力性补助。现行财政激 励机制和配套措施各项奖励、补助资金，除政策另有规定外，应全 部用于解决乡镇财政困难。此外，对积极推行“乡财县管乡用” 试点 的县（区），自治区应给予适当奖励。 7完善对农民的补贴机制。 按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方 向，转变补贴方式，减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直 接补贴制度。要继续对种粮农民实行直接补贴、水稻良种补贴和农 机具购置补贴，并适当扩大规模。要增加直补资金，提高补贴标准， 22 加大对种粮农民的补贴力度；稳定水稻良种补贴标准，合理调整农 机具购置补贴标准。同时，创新补贴资金发放方式，全面推行信息 化发放，即通过计算机网络系统，把对农民的各项补贴直接发放到 农民手中，确保资金安全，使农民真正得到实惠。积极探索将退耕 还林补助、生态效益林补助等其它涉农补助纳入信息化发放范围。 8建立、完善农村公共卫生和社会保障制度。 农民看病难、医疗费用高是当前农村社会发展中一个迫切需 要突破的“ 瓶颈” ，必 须把如何应对因病致 贫、因病返贫问题纳入重 要的议事日程。要加快农村医疗卫生体制改革，逐步改善农村卫生 条件，加强重大传染病及地方病、职业病的防治工作，探索建立医 疗救助制度，完善农村卫生防疫体系。不断推进农村医疗卫生保险 工作的开展，进一步推进新型农村合作医疗制度试点。在试点的基 础上，逐步建立起适合国情的新型农村医疗保障体制，让农民就近 得到及时、低廉、有效的治疗。继续加大灾害救济的投入力度。要 与计划生育奖励扶助政策相结合，建立起农村养老保障制度，并不 断提高养老金标准。同时，鼓励有条件的地区建立农村最低收入保 障等制