半月谈：保障安居攻坚前行

保障安居攻坚前行 2012-10-26 8:55:36 编者按：保障性安居工程一头连着民生，一头连着发展。自 2008 年底我国大规模实施保障 性安居工程以来，已经让 2600 多万户城镇家庭住上了新房，近 1 亿人口的住房条件得到改 善，并在拉动投资、扩大内需和管理通胀预期等方面，发挥出日益巨大的正面效应。在这 项重大工程推出将近 4 年之际，本刊组织多路记者深入各省市采访，分析保障房建设形势， 总结保障房建设经验，以期为各地进一步推进这项工作提供借鉴和启发。 （半月谈2012 年第 20 期） 保障房建设多措并举 保障性安居工程是重大民生工程和民心工程，也是重大发展工程。自 2008 年年底以来，我 国保障房建设大规模启动，其受惠人群之多、推进速度之快让人赞叹；与此同时，其面临 的困难也十分巨大。几年来，我国各级政府迎难而上，坚定前行，使保障性安居工程取得 了显著的阶段性成果，也为进一步推进这项工作积累了宝贵经验。 拓宽渠道缓解资金难题 资金是保障房建设的“血脉” 。虽然国家加大了财政投入，仅 2011 年中央财政就分批下达 了 1522 亿元补助资金，但相对于全年近 1.3 万亿元的总投资来说，缺口仍然巨大。为此， 各地各部门积极探索，为缓解保障房建设资金难题趟新路。 一是积极探索金融改革创新。当前在金融改革的催动下，追求低风险且暂时缺乏投资渠道 的资金，不少都将目标“瞄”向了各地的保障房建设：2011 年以来，全国社保基金已先后 通过信托贷款方式，投资保障房超过 160 亿元；前不久，保险公司也已获准投资公共租赁 住房和廉租住房项目，并得到了保监会等部门的鼓励。 二是追加地方财政投入。2011 年，全国保障性安居工程建设完成投资近 1.3 万亿元，中央 财政补贴陆续到位后，各级地方政府也在预算中增加保障房建设资金。如北京市 2011 年在 安排专项财政资金 131 亿元的基础上，成立北京市保障性住房建设投资中心，市财政一次 性注资 100 亿元。 三是引导社会资本参与建设。如河南省出台了一系列政策鼓励社会资本投资建设公租房， 规定对社会资本投资建成的公租房，可由政府长期租赁并向供应对象转租，也可采取“公 商搭配”办法，即对投资建设公租房的，政府允许其建设一部分商品住宅，获得合理收益。 四是争取银行贷款支持。很多地方都设立了政府主导、市场运作、非营利性的融资平台， 按照商业模式，争取银行贷款支持。如江西省城镇开发投资有限公司 2011 年成立后，向国 家开发银行等金融机构组成的银团贷款 130 亿元，用于棚户区改造和保障房建设。2012 年， 江西继续利用银团贷款支持保障性住房建设，融资规模达 110 亿元。 多措并举保障土地供给 资金之外，建设用地的足量获取至关重要。为确保保障房按计划开工建设，各地政府纷纷 采取积极措施，如单列保障性住房用地，明确供地规模、供地时序，在全年土地供应计划 中优先安排，加快保障房项目选址地块的征地拆迁整理和供地审批等，保障土地供给。 2008 年至 2012 年间，天津保障房建设供地达 1988 公顷，为同期计划的 186。广东省深 圳、珠海、惠州、中山、河源等市都储备了优质的保障性住房建设用地，为“十二五”期 间保障房建设奠定了较好的基础。 山东省住建厅厅长杨焕彩介绍说，为争取明年保障房建设计划下达后立即开工建设，全省 各地从现在起，已经按照“按需申报，自下而上”的原则确定 2013 年建设计划和项目。计 划项目尽早预选地块，开展立项、规划工作，履行用地报批手续；各类棚户区改造项目则 提前开展房屋征收拆迁补偿工作。 建设用地供给往往涉及房屋的征收拆迁，而这被称为“天下第一难” 。采访中记者了解到， 各地充分考虑被拆迁户的诉求，创新供地方式，给足拆迁政策，努力让保障房工程早惠民、 多惠民。 部分城市采取“先建后拆”模式。即由政府出资、出地和组织，预先建房用于拆迁安置， 使征迁变得更顺利。哈尔滨市住房保障和房产管理局局长孔庆勋说，目前全市“先建后拆” 总规模已达 700 多万平方米，这种模式既免除了居民临迁之苦，又有效防范了由资金链断 裂等引起的回迁房盖不完群众长期不能入住的风险，受到百姓欢迎。 一些地方还制定优惠政策，鼓励群众搬迁。上海市住房保障和房屋管理局局长刘海生说， 上海自 2002 年启动建设动迁安置房，由政府提供优惠政策，限定价格，定向供应旧城区改 造和市区重大动迁工作涉及的群众，使数十万家庭受益，也为包括保障房在内的城市建设 用地供给创造了条件。 创新方式筹集保障房源 面对保障房建设周期长、时间紧、任务重的现实，各地还创新方式，多方筹集保障房房源。 早在 2007 年，北京市就发文明确，三环外的不在政府土地储备控制区域内的普通商品房项 目，必须配套建设保障性住房和两限房。 2011 年，青海、湖南、河北等省也相继发文，要求此后挂牌出让的商品住房用地项目，都 必须按照 5以上不等的比例，配建保障性住房。 例如湖南省规定，凡是挂牌出让的商品住房用地项目，按照项目总建筑面积 5%以上配建保 障性住房，其中，配建廉租住房不小于 2%、公共租赁房不小于 3%。对于未按规定实施配 建或者保障性住房建设进度迟缓的，不发给商品房预售许可证。河北省更是明确规定，商 品住房用地新上项目，必须按照项目总建筑面积的 10%以上强制配建保障性住房。 此外，一些地方还通过购买，快速筹集保障房房源。如浙江义乌收购了 522 套住房作为首 批推出的公租房房源，一批符合条件的住房困难群体因此短时间内解决了住房难题。 江苏常州市近年来采取“六管齐下”的方式筹集保障性房源，包括集中新建、分散配建、 定向代建、批量收购、零星收购和园区自建六个方面。这一系列“组合拳” ，使得常州市保 障性住房迅速增加，在较短时间内解决了许多保障对象的住房难题。 在上海，到“十二五”末公租房总规模要达到 1500 万平方米，覆盖约 100 万常住人口。为 实现这一目标，上海将通过新建、改建、配建、收储、转化五大渠道，研究制定土地、税 收优惠等政策，大力筹措房源。上海市住房保障和房屋管理局负责人表示， “十二五”期间 上海计划新建住宅约 1.3 亿平方米，其中各类保障性住房将占新建住房总套数的六成。 记者在多地调研发现，保障性安居工程建设取得了明显成效，大量保障房成为雪中送炭的 “解困房” 。今后一段时间，随着保障房竣工量的增加，分配管理任务将趋于繁重，如何严 守公平公正这条“生命线” ，确保这一重大民生工程的生命力，正在成为各地的新挑战。 保障房进入建管并重阶段 当前保障房建设正处于加速阶段。根据安排，今年全国计划新开工城镇保障性住房 700 万 套以上，基本建成 500 万套；今年前 8 个月，新开工数已达 650 万套，开工率为 87，基 本建成 420 万套。 据住房和城乡建设部部长姜伟新介绍，我国“十一五”期间共开工保障性住房 1630 万套， 到 2010 年末基本建成 1100 万套，2011 年实际在建 1500 万套左右，竣工投入使用的不低 于 300 万套。2012 年保障房要基本建成 500 万套以上，竣工量要高于上年。 随着建设的大力推进，保障房大面积竣工，如何更加公正有序地分配、更加合理科学地管 理，正在成为社会关注的焦点。中央领导也多次强调，确保公平分配是关系保障性安居工 程成败及可持续发展的“生命线” 。 然而，近年来仍有少数保障房项目在分配和管理中出现问题，如北京大兴区的限价房兴康 家园在 2010 年底交付使用后，不少房子根本没有入住就直接流入了租赁市场；江苏省南京 市保障房小区春江新城内，既能见到大量面包车和三轮车，也能见到不少私家车，其中不 乏宝马、雷诺等高端车，引发群众质疑。 专家指出，推进保障房建设，主要目的在于惠民生、促公平，使真正需要帮助的中低收入 住房困难群众受益。如果该保障的“落了空” ，不该保障的“搭了便车” ，就事与愿违，造 成新的不公和社会矛盾。 住建部住房保障司副司长张学勤认为，随着大量保障房竣工交付，我国的保障房已经进入 建管并重的阶段。要充分认识分配管理工作的重要性和紧迫性，在继续保质保量地推进保 障房建设的同时，下更大力气做好这项工作。 “由于社会诚信体系尚未完全建立，公民责任意识也有欠缺，保障房审查准入工作压力较 大。目前，主管部门正在起草基本住房保障条例，以期尽快从法律层面明确保障房分配及 退出机制；各地也在这方面做了大量工作，进行了积极探索。 ”张学勤说。 各地完善制度确保公平 采访中记者了解到，目前各地在保障房的分配管理上已投入巨大精力，除积极查处违规问 题外，还从制度设计、跟踪监管等方面寻求公平分配、科学管理的路径。 一是多渠道核实保障房申请者的经济条件。如上海市探索建立了“居民经济状况核对平台” ， 通过建立“电子比对专线” ，涵盖社保、税务、公积金等 14 个部门和单位，把分散的居民 经济状况信息进行充分整合、比对。平台主建方上海市民政局局长马伊里说：“通过这个 平台，能较为全面准确地了解申请者的经济状况，运行 3 年多来，已成功核查出 1 万多 假困难户 。 ” 二是全过程公开保障房申请流程和分配结果。如江西省在统一摇号、公开销售、电视直播、 全程公证的同时，在保障房分配中建立起“三级审核、三榜公示”制度，即先由申请人自 我填表，居委会（社区）入户调查评议，符合条件的张榜公示；居委会（社区）将公示结 果报区政府，区里再委托街道办组织调查、复核，区政府对复核结果审查后张榜公示；区 政府将结果报市政府，市政府委托市房地产行政主管部门调查核实之后，报市政府核准， 并在政府网站和当地媒体公示。九江市住房保障和房管局局长朱作清说：“从实践来看， 三审三公示逐级把关，效果明显，每关都能挡住一大批人。 ” 三是探索建立保障房合理流动、有进有出的制度。如甘肃省建立了保障房对象家庭动态管 理制度，通过定期入户调查、社区和邻居访问、审核家庭信息等方式，随时掌握住房保障 家庭的住房、收入变化情况，对不再符合条件的家庭及时纳入退出管理程序。据统计，截 至今年 9 月底，全省累计已有 3 万余户、9 万多名群众因经济条件发生变化退出了保障房。 四是对虚假申请者和违规者给予一定的处罚和惩戒。如河北省规定，对骗取保障性住房以 及违规使用、转让保障性住房或拒不服从退出管理的，驳回其申请或责令其退还、退出， 并将违规情况记入诚信档案。对不符合条件的申请人，处 3 万元罚款，终身不再受理其住 房保障申请；对符合条件的申请人，处 1000 元以上 1 万元以下罚款，自驳回其申请之日起 5 年内不受理其住房保障申请。 分配管理是长期任务，不可松懈 业内人士认为，相对保障房建设来说，保障房的分配和管理将是政府一项长期的重要任务， 目前各地虽然在这方面有一些探索和实践，但进展参差不齐，且制度建设有待完善。 在保障房准入环节，现在主要通过审查、公示等常规手段，从居委会、街道办事处，到区 级、市级，相关部门都会进行“静态审查” 。这些方法无疑发挥了很大作用，但随着居民收 入和财产形式的多元化、隐蔽化，传统的审查方式已难以完全覆盖。不少房管干部、专家 呼吁，应加大对各地保障房准入机制建设的支持、指导和督促力度，防堵分配漏洞。 张学勤表示，确保公平分配还要健全纠错机制。及时纠正分配过程中发现的各类问题，防 范和严查骗购骗租，以及各级机关事业单位变相福利分房及以权谋私等行为。对住房保障 工作机构内部人员失职渎职、贪腐违法等行为坚决予以查处。 复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰说，如何快速、有效地发现和查处保障房违规行 为，是各国保障房工作面临的普遍难题。大量的保障房投入使用，保障对象入住以后情况 随时可能发生变化，如是不是已经另外购房、资产和收入是否已增加等，需要政府投入巨 额核查成本实现动态监管。 对此，专家建议，应综合运用技术监控设施、群众监督举报、专门队伍巡查等多种手段， 并建立健全住房保障信用档案、加强与社会诚信体系的衔接，加快推进住房保障管理信息 化，建立成本低、效率高的保障房供后监管制度。据了解，广州引入了第三方专业机构对 保障房疑似违规行为进行调查取证，截至去年年底已调查出 72 个违规家庭。 此外，为将保障房分配管理纳入规范化轨道，我国还必须加强立法。 国务院副总理李克强前不久在北京考察保障性安居工程建设情况时指出，随着保障房供应 规模越来越大，入住群众越来越多，建立实现持续运行的长效机制势在必行。要鼓励先行 开展地方立法，为完善政府监管、规范市场运作、实现保障房可持续运行提供法制和政策 保障。 随着保障房大规模地建设，一个个立面漂亮、风格多样、环境优美的保障房小区拔地而起， 众多的中低收入群众在这里圆了或即将圆上“安居梦” 。他们告诉来访的记者，这份温暖和 关爱让他们心中有着说不尽的感激，有的群众也向记者道出了他们心中的些许期盼。 “总算有了一个稳定的家” 一辈子生活在老棚户区的孙秀兰老人今年 73 岁了，她从没想过自己晚年还能住上带电梯的 高层楼房。 走进老人位于哈尔滨市道外区滨江新城小区的家，40 平方米的两室一厅虽然不大，却干净 温馨。谈起过去的居住环境，老人感慨万千：“1960 年开始，我和丈夫还有 4 个孩子就一 直挤在 20 多平方米的平房里，那房子到处漏风，冬天就是生炉子也得穿上厚外套。 ” 记者注意到，老人家里挂了许多中国结，孙秀兰说这代表着住进新房子的美满如意。客厅 一面墙上还挂着一幅大红牡丹十字绣，老人说，这是儿媳妇特意为新家绣的， “绣个满堂红， 以后的日子就会红红火火！” 随着保障房的大规模建设和竣工，越来越多像孙秀兰一样的困难户搬进了新居，他们都难 掩高兴和激动的心情。 走进江西吉安保障房小区万家阳明花园，几十栋淡黄色的楼整洁美观，到处绿草如茵，地 面洁净清爽，小区内超市、幼儿园、公共健身场所样样齐全。刚下班回来的肖蔚牵着女儿 的手急急地往家赶，今年 38 岁的她有一个重新组合的家庭。 肖蔚说：“以前租私人的房子，人家提高房租我们就搬家，前后搬了五六次，非常影响孩 子就学。现在稳定下来了，小区环境还这么好，我们今后就是一门心思挣钱供孩子读书， 希望她有个好未来。 ” 天津市秋怡家园公租房小区内同样干净整洁，绿树成行。8 栋 1 单元 504 室是肖金玲和丈 夫李庆福的家，记者看到，这套 50 多平方米的一居室房屋设计合理，厨房、卫生间、卧室、 阳台大小适中。 63 岁的肖金玲十分感慨：“2003 年房屋拆迁时，没买到合适的房子，后来房价越涨越高， 只能租房住，8 年里搬家很多次。 2011 年住上了公租房，这才踏实了，总算有了一个稳定 的家。 ” 肖金玲夫妇告诉记者，他们现在每月收入大约 2000 元，房租是每月 850 元，政府补贴 285 元，实际负担 500 多元。 “这是我们这辈子住过的最好的房子，真是知足了，每月的房租我 们都按时交纳，政府替我们想，我们也要替政府想。 ” 保障房小区三分建，七分管，管好了，群众才能住得省心、体面。记者采访发现，绝大多 数保障房小区物业管理费用虽然低于市场价，但“价减质不减” ，这让很多群众感到“政府 没有把我们扔到这里就不管了” 。这方面记者有亲身感受。 一天上午，记者刚刚进入广州市较大的保障房小区金沙洲社区，一位保安便紧追上来，对 记者进行盘问。在核实了记者的身份后，这位保安向记者解释：“不是为难你，为了小区 安全，外来的陌生面孔我们都要询问。 ” 金沙洲社区住着 5600 多户、1.7 万保障对象。社区内一位姓丁的老人告诉记者，他住进来 已经快两年了。原来住在城中村的“握手楼”里，通风、采光很差。 “现在住的小区环境好、 管理好，房子又便宜又舒服，饭后可以散散步、使用器械健身。 ”他说，这里的物业管理费 每月每平方米只有几毛钱，远低于周围楼盘，但管得好。 记者了解到，这里有保安近百人、保洁员 30 多人，还有 24 小时值班的水电煤气保修热线。 物业公司还在小区内的偏僻地段挂上了登记本，要求每隔半小时到 1 小时，保安人员都要 巡逻签到。 期盼好事做得更好 采访中，记者听到了不少中低收入群众的心声，他们对保障房建设都充满期待和感激，同 时对自己居住的或者即将居住的保障房小区也心存些许期盼。 期盼细节更完美。9 月上旬，江西鹰潭市保障房小区民欣佳园人气陡升，1680 户中签 户正在办理入户手续。记者随机来到 23 栋 1 单元 401 室，60 多岁的徐军仁和老伴正在新 家打扫卫生，老伴说他们想尽快搬过来， “今年要在新房里摆酒为我做 60 大寿” 。她告诉记 者，夫妇俩借住亲戚家老瓦房几十年，从未住过新房，能在新家做寿，真是双喜临门。 徐军仁说：“政府给我们房子住我们很开心，但要能多注意些细节就更好了。比如，阳台 最好有一个水龙头，这样我们打扫卫生、洗衣服会更方便；还有水泥不要糊到门框子上， 影响美观。 ”记者注意到，通向阳台的塑钢门框上，黏着些坚硬的水泥， “我们铲了一天都 没铲干净” ，徐军仁说。 期盼设计更科学。采访中发现，一些保障房设计不够完善，让保障对象心存遗憾。记 者在一个保障房小区遇到一位吴姓老大爷，正坐在小区门口与人聊天。他告诉记者，他和 智障女儿住在顶楼，也就是 7 楼。他对记者说：“凭良心说，我们有新房住，感谢党和政 府，但是楼房设计上有点小问题，就是顶楼的阳台没有遮挡。后来群众反映强烈，就全部 临时搭上了顶棚，但一是不好看，二是下起雨来响声很大，三是夏天很热。 ”记者看到，所 有楼的 7 层阳台上面都是用彩钢和铝合金架起的顶棚。同行的物业管理人员表示：“当初 设计时应该征求一下群众意见。 ” 期盼房子建好早分配。采访中记者了解到，个别保障房小区急着建设却不急着分配， 房子建好了却因尚未分配闲置着，没有形成有效供给。记者在某地看到，有廉租房小区超 过匡算的需求量建设，一些房源闲置了好几年，群众颇有微词。有群众认为，政府应当 “要么根据实际情况，适当放宽入住条件，扩大受惠面；要么将房源转为公租房等投入使 用” 。 期盼莫建得太偏远。水泥路早就走到了头，放眼望去，几里外的荒草处有几栋楼似乎 正在建设中，当地房管局工作人员对记者说，那是专门规划给当地园区企业员工居住的公 租房记者在某地看到的这一幕，绝不是个别现象，偏远，仍是目前一些保障房小区的 命运。有的保障房小区建好了几年，因为偏远至今鲜有人居住。有中低收入群众对记者说， 居住地偏远导致生活成本上升，就学就医不便，希望保障房的选址能更科学些。 期盼配套设施跟上。在江西抚州保障房小区二仙桥花园，记者遇到年近 7 旬正在听收 音机的吴绍兴老人。他告诉记者，他家是 2011 年年底摇号住进来的保障户，因为有线电视 至今尚未接入小区，他只能听收音机。他指着一户人家阳台上的“锅子” （卫星天线）告诉 记者，一些人家为了看上电视，就违规架起了“锅子” 。此外，这个小区还没有通煤气。吴 绍兴说：“感谢政府让我们住上这么好的房子，但是，如果有线电视、管道煤气能尽快接 通，我们的生活就更舒心了。 ” 科学选址、合理设计住房，充分考虑就业、就医、就学、出行等需要，综合考虑并加快建 设农贸市场、公交站台、学校、医院等配套设施，这是提高保障房小区宜居水平的具体内 容，也是住房困难家庭对居住条件的切实渴盼。 建好管好保障房，办法总比困难多 从最初的迎难而上，到近年来的渐入正轨，我国的保障性安居工程经过连年攻坚、提速， 取得了积极成效。截至去年年底，全国累计有 2650 万户城镇家庭住上了崭新的保障房；预 计到“十二五”末，全国将有 20的人口